КОНЦЕПЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО ГРАЖДАНСТВА ВТРАКТОВКЕ СУДА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
гражданствоевропейский суд союз
Традиционно гражданстворассматривается как устойчивая правовая связь человека с конкретнымгосударством, выражающаяся в совокупности взаимных прав и обязанностей. Однаково второй половине ХХ века данное понятие стало использоваться и дляобозначения особого статуса лица, приобретаемого в силу вхождения государства,гражданином которого оно является, в сообщество или союз государств(Содружество наций, Европейский Союз, Союз Беларуси и России), объединенныхобщей историей, культурой, наследием и традициями. Эта концепция гражданстватак же, как и традиционная, предполагает наличие двух ключевых компонентов –признание идентичности (принадлежность к сообществу) и предоставлениеопределенных прав [1].
Гражданство ЕвропейскогоСоюза было учреждено Маастрихтским договором 1992 года, однако термин«европейское гражданство» стал использоваться в документах институциональныхструктур Европейского Сообщества значительно раньше. В 60-е годы ХХ векапонятие «европейское гражданство» рассматривалось сугубо всоциально-экономическом аспекте. Разработчики Договора об учрежденииЕвропейского экономического сообщества 1957 года главным образом стремились ктому, чтобы национальные иммиграционные барьеры не препятствовали притокуэкономически активных лиц туда, где востребованы их профессиональные навыки ипредпринимательские способности. В документах ЕЭС обращалось внимание на то,что свобода передвижения граждан государств-членов не связана с традиционнымипонятиями эмиграции и иммиграции, предполагающими изменение места жительства всвязи с невозможностью обеспечить нормальные условия жизни в государствепроисхождения. Выбор данными лицами места жительства на территории Сообществасчитался обусловленным культурными или профессиональными предпочтениями, а неэкономической необходимостью. Уже в этот период свобода передвижениятрактовалась как проявление свободы личности, один из аспектов европейскогогражданства. С 70-х гг. ХХ в. стала использоваться более широкая трактовкапонятия европейского гражданства как формы личной идентификации с новымЕвропейским Сообществом, не только решающим сугубо экономические задачи, но иобеспечивающим соблюдение реальных политических и социальных прав.
Маастрихтский договор1992 года внес существенные коррективы в положения Договора об учрежденииЕвропейского экономического сообщества, в том числе дополнил его текст ЧастьюII «Гражданство Союза». Установление общего гражданства для граждангосударств-членов обосновывалось необходимостью усиления защиты их прав иинтересов (преамбула, ст. В Договора о Европейском Союзе). В ходе разработки Маастрихтскогодоговора рассматривалась возможность наделения гражданством ЕС представителейтретьих стран. В соответствии с предложением, представленным Испанией 21февраля 1991 года, Европейский Совет наделялся правом принимать меры, связанныес распространением действия положений о гражданстве Союза на лиц, не являющихсягражданами государств-членов (п. 3 ст.1). Однако в конечном итоге круг гражданбыл ограничен теми, кто имеет гражданство государства-члена (п. 1 ст. 17Договора о Европейском Сообществе).
Таким образом,гражданство ЕС, будучи специфическим статусом, тем не менее производно отгражданства государства-члена. Соответственно, не существует какой-либо особойпроцедуры его приобретения или утраты. Любые изменения гражданствагосударства-члена порождают определенные последствия и для положения лица врамках ЕС. Так утрата гражданства страны влечет и утрату гражданства Союза,если лицо одновременно не приобретает гражданство другого государства-члена.
Органы ЕС последовательнопридерживаются принципа свободного определения каждым государством круга своихграждан. Согласно Декларации о гражданстве государств-членов от 7 февраля 1992года, являвшейся приложением к Маастрихтскому договору, государства-члены могутсделать заявление о том, кого следует рассматривать в качестве граждансоответствующей страны применительно к целям Сообщества. Позиция СудаЕвропейских Сообществ базируется на том, что в соответствии с международнымправом каждое государство-член ЕС самостоятельно определяет условия приобретенияи утраты своего гражданства, однако оно должно учитывать и положения праваСоюза. Это, как отмечается в литературе, предполагает и уважение новойконцепции гражданства ЕС, а также основополагающих прав человека [2].
В соответствии сосложившейся судебной практикой государство – член Союза не может ограничиватьпоследствия предоставления гражданства другим государством-членом посредствомвведения дополнительных условий для признания этого статуса в связи собеспечением реализации основных прав и свобод, предусмотренных Договором [3].Если гражданин государства-члена одновременно имеет гражданство третьей страны,другое государство – член Союза не может увязывать признание его гражданином ЕСс постоянным проживанием на территории первого государства [4]. Аналогичнымобразом не допускается и отказ гражданам другого государства-члена впользовании правами и свободами, предоставляемыми правом ЕС, только на томосновании, что гражданство Союза фактически было приобретено с единственнойцелью – обеспечить гражданину третьей страны право на постоянное проживание[5].
Необходимо учитывать, чтоеще до введения гражданства Союза Суд обращал внимание на недопустимостьразличного обращения с гражданами государств-членов в зависимости от времени испособа приобретения ими гражданства [6]. Вместе с тем весьма симптоматично,что в рамках ЕС не предпринимались какие-либо попытки установления минимальныхстандартов или осуществления гармонизации законодательства государств-членов всфере гражданства.
Договор о Европейском Сообществе(ч. II) содержит перечень прав гражданина Союза, включая право на свободноепередвижение и проживание на территории государств-членов (п. 1 ст. 18); правоучаствовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата намуниципальных выборах и выборах в Европейский Парламент в другом государстве –члене Союза, на территории которого он проживает (ст. 19); право пользоватьсязащитой со стороны дипломатических или консульских представительств любогогосударства-члена в третьей стране, где он проживает, в случае отсутствияпредставительства страны гражданства (ст. 20). Предусмотренное в статье 21право на обращение нельзя рассматривать как специфическое право гражданина ЕС,поскольку им обладает любое физическое или юридическое лицо, проживающее илизарегистрированное на территории государства – члена Союза.
Возможности увеличениячисла прав, предоставляемых гражданам Союза, и расширения их содержаниязаложены в самом Договоре. На основе единогласного решения, принятого попредложению Комиссии и после консультаций с Европейским Парламентом, Советправомочен принимать специальные положения с целью укрепления и дополненияпредусмотренных прав (п. 2 ст. 22).
В литературе неоднократноподчеркивалось, что статус гражданина ЕС предполагает ограниченный набор прав[7] и носит исключительно пассивный характер, поскольку не предусматриваетобязательств по отношению к Союзу, а также прав, связанных с участием вуправлении ЕС [8]. Своеобразие этого статуса состоит в том, что он базируетсяна концепции свободы передвижения. Гражданство Союза становится эффективнымтолько тогда, когда лицо переезжает в другую страну. В случае проживания встране государственной принадлежности гражданство ЕС какой-либо существеннойроли не играет. Статус гражданина Союза признается третьими странами, однако,как правило, порождает определенные права только на территориигосударств-членов ЕС.
В первые годы послевступления в действие Договора 1992 г. Суд Европейских Сообществ практически необращался к концепции гражданства Союза, однако впоследствии она приобрелапрактическое значение, в особенности в контексте реализации права на свободупередвижения и принципа запрета дискриминации [9]. В новейших решениях Судасодержится широкая трактовка свободы передвижения, базирующаяся научредительном характере и прямом действии ст. 18 Договора о ЕвропейскомСообществе и толковании положений вторичного права Союза в свете европейскогогражданства. Впервые Суд использовал концепцию европейского гражданства в решениипо делу Мартинез-Сала от 12 мая 1998 года [10], в котором сформулировал принциправного обращения с гражданами других государств-членов, проживающими назаконных основаниях на территории государства – члена Сообщества, в том числе ив отношении доступа к социальным благам [11].
В этом деле перед СудомЕС был поставлен вопрос, препятствует ли право Сообщества государству-членутребовать от гражданина другого государства-члена предоставления разрешения напроживание для получения социальных льгот. Речь шла о гражданке Испании,проживавшей на законном основании в Германии, которой было отказано в выдачепособия на ребенка в связи с тем, что на момент обращения с ходатайством у неене было разрешения на проживание, но имелся документ, подтверждающий обращениес заявлением о его продлении
Прежде всего, Судпризнал, что на гражданина государства-члена, проживающего на законныхоснованиях на территории другого государства-члена, распространяются положенияДоговора о европейском гражданстве в силу ratione personae (п. 61). Этиположения увязывают статус гражданина Союза с предусмотренными в нем правами иобязанностями, включая закрепленное в ст. 6 [12] право не подвергатьсядискриминации по признаку государственной принадлежности в сфере действияДоговора ratione materiae [13] (п. 62). Соответственно, гражданин Союза,проживающий на законных основаниях на территории принимающего государства,может опираться на положения ст. 6 Договора во всех ситуациях, находящихся всилу ratione materiae в сфере действия права Сообщества. По мнению Суда, этокасается и таких ситуаций, когда государство-член задерживает предоставлениеили отказывает в предоставлении льгот на том основании, что заявитель необладает документом, в выдаче которого могут отказать (или ее задержать) властиэтого государства и представление которого не требуется от граждан этогогосударства (п. 63). В этом деле Суд пришел к заключению, что право Сообществпрепятствует государству-члену требовать от граждан других государств-членов,которым разрешено проживать на его территории, представления разрешения напроживание для получения пособия на ребенка, если гражданам этого государствадостаточно проживать в стране (п. 65).
Несмотря на то, чтомногие государства-члены не разделяли новые подходы, Суд Европейских Сообществв решении по делу Гржельчук от 20 сентября 2001 года [14] вновь подтвердил своюпозицию, согласно которой положения Договора о запрете дискриминации попризнаку государственной принадлежности и о гражданстве Союза исключаютвозможность введения дополнительных условий для предоставления гражданам другихгосударств-членов, на законных основаниях проживающих на территории государства– члена Сообщества, социальных льгот, не связанных с осуществление страховыхвыплат, если соответствующие условия не предусмотрены для граждансоответствующего государства (п. 46). Суд уточнил правовую позициюсформулированную ранее, указав, что в число ситуаций, в которых гражданинСоюза, проживающий на законных основаниях на территории принимающегогосударства, может опираться на положения ст. 6 Договора [15], входят связанныес осуществлением основных свобод, гарантированных Договором, и предусмотренногост. 8-А [16] права на свободное передвижение [17] (п. 33). В данном деле Судвпервые предложил собственную трактовку гражданства Союза как основополагающегостатуса граждан государств-членов, позволяющего тем, кто находится в сходнойситуации, пользоваться одинаковым правовым режимом, независимо от ихгражданства, за исключением специально оговоренных случаев [18] (п. 31).
Интересная проблема былапоставлена в деле Д’ Хуп [19], где Суд ЕС должен был уточнить, препятствует липраво Сообщества государствам-членам отказывать собственному гражданину вполучении пособия для лиц, закончивших обучение и впервые ищущих работу, толькона том основании, что он получил среднее образование в другомгосударстве-члене. Суд обратил внимание на то, что гражданину Союза во всехгосударствах-членах Сообщества должен быть предоставлен такой же правовойрежим, что и гражданам соответствующего государства, находящимся в аналогичнойситуации, и признал положение, при котором гражданин Союза в собственномгосударстве имеет менее благоприятный правовой режим, чем тот, который он могбы иметь, если бы не воспользовался предоставляемыми Договором возможностями вобласти свободы передвижения, не совместимым с правом на свободное передвижение(п. 30). Как подчеркнул Суд, такое неравенство в обращении противоречитпринципам, лежащим в основе статуса гражданина Союза, то есть гарантированностиодинакового правового режима при осуществлении гражданами ЕС свободыпередвижения (п. 35)
В свете новых подходовСуда ЕС встал вопрос, можно ли рассматривать положения статьи 18 Договора оЕвропейском Сообществе как непосредственно действующие. В соответствии сосложившейся судебной практикой положения признаются таковыми, если содержатясные и четкие обязательства государств-членов, носят безусловный характер и ихприменение не зависит от принятия институтами Сообщества илигосударствами-членами каких-либо мер в рамках дискреционных полномочий [20].
Суд Европейских Сообществвпервые сформулировал свою позицию в решении по делу Баумбаст, R от 17 сентября2002 года [21], где был поставлен вопрос, имеет ли гражданин Союза право напроживание в другом государстве-члене в силу прямого действия ст. 18 Договора,если он утратил соответствующее право как трудящийся-мигрант. Суд обратилвнимание на то, что с момента вступления в действие положений Договора огражданстве Союза каждый гражданин пользуется правом на свободное передвижениеи проживание в другом государстве-члене в силу действия п. 1 ст. 18 Договора(п. 81). Данное право непосредственно предоставлено каждому гражданину Союза наосновании ясных и четких положений Договора [22] (п. 84), что не исключаетвозможность установления Договором и принятыми в его исполнение положениямиограничений и условий его осуществления [23] (п. 84). Однако их применениеподлежит судебному контролю. Соответственно, наличие ограничений и условий непрепятствует действию положений ч. 1 ст. 18 Договора, предоставляющихиндивидуальные права, которые подлежат реализации на национальном уровне изащите в национальных судах (п. 86).
Возможность введенияограничений и условий базируются на том, что осуществление права граждан Союзана проживание на территории Сообщества может быть обусловлено легитимнымиинтересами государств-членов. Однако эти меры должны действовать в пределах,установленных правом Сообщества, и в соответствии с общими принципами права, вчастности – принципом соразмерности (п. 91). В связи с этим Суд пришел кзаключению, что гражданин Союза, утративший право на проживание кактрудящийся-мигрант, обладает соответствующим правом как гражданин Союза в силупрямого действия ст. 18 Договора. Это не исключает установление ограничений иусловий, однако компетентные органы власти и, если потребуется, национальныесуды должны обеспечить, чтобы эти условия и ограничения применялись всоответствии с общими принципами права, в частности – принципом соразмерности(п. 94).
Впоследствии Судподтвердил свою позицию в деле Трояни [24], где рассматривал, могут ли гражданедругих государств-членов, имеющие временное разрешение на проживание, неявляющиеся экономически активными лицами и не имеющие достаточных средств,пользоваться правом на проживание в силу прямого действия ст. 18 Договора, атакже может ли государство пребывания отказать им в предоставлении социальныхльгот, не связанных с осуществлением страховых выплат.
В этом деле Суд ЕСсформулировал положение о том, что право проживания в другом государстве-членене обусловлено осуществлением экономической деятельности, признав, чтогражданин Союза, не пользующийся правом проживания в другом государстве-члене всилу ст. 39, 43 или 49 Договора, может обладать им как гражданин Союза на основаниипрямого действия п. 1 ст. 18 Договора (п. 46). Суд также обратил внимание нато, что возможность государств-членов обуславливать проживание гражданинаСоюза, не относящегося к числу экономически активных лиц, наличием достаточныхсредств, не означает, что во время законного пребывания на территориигосударства-члена это лицо не может извлечь определенную выгоду, опираясь наосновополагающий принцип равенства в обращении, предусмотренный ст. 12 Договора(п. 41). Граждане Союза, не относящиеся к числу экономически активных лиц,могут опираться на положения этой статьи в связи с получением социальных льгот,если находятся на законных основаниях в государстве пребывания в течениеопределенного времени и имеют разрешение на проживание (п. 43). Непредставлениесоответствующих льгот гражданам Союза, отвечающим установленным для граждангосударства пребывания условиям, должно трактоваться как дискриминация попризнаку государственной принадлежности, запрещенная ст. 12 Договора (п. 44).
Как подчеркивается в литературе,предложенный подход базируется на идее финансовой солидарности граждангосударств-членов. В соответствии с трактовкой Суда ЕС пребывание в странеграждан других государств-членов не должно привести к необоснованнымобременениям для публичных финансов государства. Однако ограниченное финансовоевоздействие на принимающее государство считается допустимым как неизбежноеследствие осуществления права на свободное передвижение, поскольку такоефинансовое обременение в определенной степени перераспределяется между всемигосударствами-членами [25].
Впоследствии СудЕвропейских Сообществ развил позицию о том, что право гражданина Союза напроживание в другом государстве-члене не должна быть обусловлена осуществлениемэкономической деятельности, в решении по делу Зу и Чен от 19 октября 2004 года[26], где рассматривался вопрос о праве малолетнего ребенка, являющегосягражданином Союза, проживать на территории государства-члена, не являющегосястраной его гражданства, вместе с родителем — гражданином третьей страны. Речьшла об отказе властей Великобритании предоставить разрешение на долгосрочноепребывание 4-летней гражданке Ирландии китайского происхождения и ее матери,гражданка КНР. Последняя прибыла в Великобританию как временный посетитель на 6месяце беременности и рожала ребенка в Северной Ирландии, с тем чтобы он сталгражданином Ирландии. На момент рассмотрения дела мать и ребенок проживали вСоединенном Королевстве.
Правительства Ирландии иСоединенного Королевства заявили ряд предварительных замечаний. Прежде всего,они обращали внимание на то, что девочка не может воспользоваться положениямиправа Сообщества, регламентирующими право на свободное передвижение ипостоянное проживание, поскольку она никогда не покидала территорию государствапребывания. Суд отклонил данное замечание, сославшись на то, что ситуациягражданина другого государства-члена, который родился в государстве пребыванияи не воспользовался правом на свободное передвижение, не может только по этойпричине рассматриваться как сугубо внутренняя (п. 19). Правительство Ирландиизаявило также, что малолетний ребенок не может пользоваться преимуществами,гарантированных правом Сообщества. Однако Суд подтвердил правовую позицию отом, что способность гражданина государства-члена иметь права, гарантированныеДоговором и вторичным правом Сообщества, и лично осуществлять их не может бытьобусловлена достижением заинтересованным лицом совершеннолетия (п. 20).
В процессе рассмотрениядела по существу Суд ЕС обратил внимание на необходимость расширительноготолкования положений, в которых воплощается основополагающий принцип свободыпередвижения [27] (п. 31). Суд не поддержал предложенную Ирландией иВеликобританией ограничительную трактовку положений Директивы 90/364 онеобходимости наличия у самого гражданина государства-члена достаточныхфинансовых средств, исключающую возможность использования ресурсовсопровождающего члена семьи, признав, что это не является необходимым условиемдостижения преследуемой цели — защиты публичных финансов государств-членов ичто данная трактовка представляет собой несоразмерное вмешательство восуществление свободы передвижения и права на постоянное проживание (п. 33).Как заметил Суд, Директива указывает на необходимость иметь соответствующиесредства, но не содержит каких-либо условий в отношении источника ихпроисхождения [28] (п. 30).
Суд пришел к заключению,что ребенок – гражданин государства-члена, у которого есть медицинскаястраховка и который находится под опекой родителя – гражданина третьей страны, располагающегодостаточными средствами, имеет право на проживание в другом государстве-члене втечение неограниченного срока (п. 41). При этом Суд обратил внимание на то, чтоотказ родителю в праве проживания в государстве-члене вместе с ребенком, которомув силу положений ст. 18 и Директивы 90/364 предоставлено соответствующее право,привел бы к утрате соответствующего права, поскольку его реализация неизбежнопредполагает сопровождение малолетнего ребенка лицом, под опекой которого оннаходится. По мнению Суда, в таких обстоятельствах опекуну должно бытьразрешено проживать в государстве-члене в течение всего срока пребыванияребенка (п. 45). Как отмечалось в английской литературе, в этом деле Суд ЕСвпервые признал, что приоритеты иммиграционной политики государства пребываниямогут не приниматься во внимание в свете реализации прав граждан Союза [29].
В деле Оулейн [30] передСудом Европейских Сообществ был поставлен вопрос, могут ли в свете праваСообщества государства-члены обуславливать право гражданина другогогосударства-члена на проживание на их территории предоставлением паспорта илиудостоверения личности. Указав, что принцип свободы передвижения лиц являетсяодним из краеугольных камней Сообщества (п.16), а право на свободу передвиженияпредоставляется непосредственно Договором или принятыми во исполнениеположениями (п. 17), Суд признал выдачу государством – членом Союза гражданинудругого государства-члена разрешения на пребывание мерой, направленной наподтверждение личного статуса в свете положений права Сообщества, а не мерой,порождающей права [31] (п. 18). Представление действительного паспорта илиудостоверения личности с целью подтверждения статуса гражданина ЕС — этоадминистративная формальность, единственная цель которой — подтвердить, что всилу своего статуса лицо обладает соответствующим правом (п. 24).Государство-член не может отказать лицу в праве на проживание только на томосновании, что не был представлен паспорт или удостоверение личности, если этолицо может предоставить иные явные доказательства своей государственнойпринадлежности (п. 25). Задержание и депортация лица исключительно в связи стем, что не были соблюдены правовые формальности, связанные с мониторингоминостранцев, затрагивают саму суть права на проживание и очевидно несоразмерныесерьезности нарушения (п. 40). По мнению Суда, неспособность выполнить правовыеформальности, связанные с допуском, передвижением и проживанием иностранцев,сама по себе не представляет какой-либо опасности для публичной политики и общественнойбезопасности (п. 42).
Вместе с тем Суд отметил,что предоставление непосредственно Договором права проживания на территорииСообщества не исключает возможность требовать соблюдения определенныхадминистративных формальностей для признания права граждан Союза принимающимгосударством [32] (п. 49). При условии соблюдения предусмотренных в праве ЕСограничений государство может предпринимать меры по депортации лица, еслигражданин государства-члена не может подтвердить соблюдение соответствующих формальностей(п. 55).
Предоставление гражданамСоюза возможности осуществления избирательных прав на территории другихгосударств-членов рассматривается в литературе как гораздо более серьезноеобязательство, чем те, которыми обеспечивалось право свободного передвижениялиц в рамках Сообщества до вступления в действие Маастрихтского договора [33].В 2006 г. Суд Европейских Сообществ впервые рассмотрел дела, где затрагивалсявопрос о взаимосвязи гражданства Союза и права участвовать в выборах вЕвропейский Парламент.
В деле Эмен и Севинджер[34] Суд должен был вынести в преюдициальном порядке решение о толковании рядастатей Договора, имеющих существенное значение для разрешения спора междугражданами Нидерландов, проживающими в заморской территории Аруба, и местнымисполнительным органом Гааги, отказавшимся внести соответствующих лиц в спискиизбирателей. Прежде всего, Суд ЕС должен был рассмотреть вопрос,распространяются ли положения ч. II Договора о гражданстве Союза на граждан государств-членов,проживающих в одной из заморских территорий, упомянутых в п. 3 ст. 299 Договора[35]. Суд обратил внимание на то, что любое лицо, имеющее гражданствогосударства-члена, является гражданином Союза (п. 27) и может ссылаться направа, предоставленные ч. II Договора, даже в случае проживания в одной иззаморских территорий (п. 29).
Государственный СоветНидерландов интересовало, могут ли положения п. 2 ст. 19 Договора бытьистолкованы в свете ст. 189 [36] и п. 1 ст. 190 [37] Договора таким образом,что гражданин Союза, проживающий в заморской территории, имеет правоучаствовать в выборах в Европейский Парламент. По мнению Суда, в Договоре несодержатся правила, четко и однозначно определяющие, кто имеет право приниматьучастие в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на соответствующихвыборах (п. 40), и при современном уровне развития права Сообщества определениекруга лиц, имеющих соответствующие права, относится к компетенции каждого изгосударств-членов (п. 45). Суд ЕС обратил внимание на то, что в соответствии сч. IV Договора общие положения этого документа не распространяются на заморскиестраны и территории, за исключением специально оговоренных случаев (п. 46).Исходя из положений ст. 189 и 190, государства-члены не обязаны проводитьвыборы в Европейский Парламент на соответствующей территории (п. 47). Какотметил Суд, положения ч. II Договора нельзя рассматривать как предоставляющиегражданам Союза право участвовать в выборах в Европейский Парламент, неограниченное какими-либо условиями (п. 52). Соответственно, нельзя в принципепризнать необоснованным введение требований, связанного с местом жительства,при определении избирателей и кандидатов на выборах в Европейский Парламент (п.55).
При рассмотрении дела внациональном суде заявители обращали внимание на нарушение принципа равенства вобращении, поскольку право участвовать в выборах было предоставлено гражданамНидерландов, которые проживают в государствах, не входящих в состав Сообщества,однако его были лишены проживающие в заморских территориях. В связи с этим Судсформулировал общий тезис о том, что при современном уровне развития праваСообщества ничто не препятствует государствам-членам определять в соответствиис правом ЕС условия осуществления избирательных прав на выборах в ЕвропейскийПарламент исходя из критерии проживания на той территории, где проводятсясоответствующие выборы, однако принцип равного обращения препятствует тому,чтобы избранный критерий приводил к неравенству в обращении с гражданами, которыенаходятся в сопоставимых ситуациях, если такое различие в обращении не являетсяобъективно оправданным (п. 61).
В другом деле [38]Испания обратилась в Суд в связи с предполагаемым уклонением Великобритании отисполнения взятых по Договору обязательств и предоставлением права участвоватьв выборах гражданам Содружества, проживающим в Гибралтаре. Позиция Испаниибазировался на презумпции взаимосвязи между гражданством Союза и избирательнымиправами, предусмотренными в Договоре. Суд ЕС обратил внимание на то, чтогражданство Союза является основополагающим статусом граждан государств-членов,однако это не предполагает, что признанные в Договоре права распространяютсятолько на данных лиц (п. 74). В положениях п. 2 ст. 19 Договора излагаетсяправило о равном обращении с проживающими в государстве-члене гражданами Союзапри осуществлении избирательных прав. Однако из этого не следует, чтогосударство-член не может предоставить эти права лицам, имеющим тесные связи сэтим государством, но не являющимся его гражданами (п. 76). Согласно правовойпозиции Суда, распространение избирательных прав на выборах в ЕвропейскийПарламент на лиц, не являющихся гражданами страны, влияет только на выборпредставителей от данного государства и не оказывает какого-либо воздействия наволеизъявление избирателей в других государствах-членах (п. 72).
В научной литературе всееще продолжаются дискуссии о природе европейского гражданства: означает лиданная правовая конструкция принадлежность к кругу лиц, являющихся первичнымисубъектами европейского правопорядка и обладающих специфическим правовым,политическим и социально-экономическим статусом, либо речь идет всего лишь онаделении граждан государств-членов некоторыми дополнительными правами [39].Анализ практики Суда ЕС уже сегодня позволяет сделать выбор в пользу первойпозиции и признать, что концепция гражданства Союза получила юридическоеоформление.
Литература
1. См.:Soysal Y. Limits of Citizenship: Migrants and Postnational Membership inEurope. – Chicago, 1994. – P. 159.
2. См.:Rosas A. Nationality and Citizenship in a changing European and world order//Law under Exogenous Influence. – Turku, 1994. – P. 49.
3. Court of Justice of the European Communities. CaseC-369/90 Micheletti and Others v. Delegación del Gobierno en Cantabria.Judgment of 7 July 1992. Para. 10; Case C-148/02 Garcia Avello v Étatbelge. Judgment of 2 October 2003. Para. 28; Case C-200/02 Zhu, Chen v.Secretary of State for the Home Department. Judgment of 19 October 2004. Para.39. Решения Суда цит. по: curia.europe.eu.
4. CJEC. Case C-369/90 Micheletti and Others v.Delegación del Gobierno en Cantabria. Judgment of 7 July 1992. Para. 11.
5. CJEC. Case C-200/02 Zhu, Chen v. Secretary of Statefor the Home Department. Judgment of 19 October 2004. Para. 40.
6. CJEC. Case C-136/78 Ministère Public v.Auer. Judgment of 7February 1979. Para. 28.
7. См.: Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. –М., 1998. – С.8.
8. См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовоеисследование/ отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 361; Rosenfeld M.Rapporteur’s Report on the Citizenship and Social Diversity Theme.International Conference on Federalism. Mont-Tremblant, October 1999//www.forumfed.org.
9. Как отмечается в литературе, в историческое перспективеправо на равное обращение независимо от гражданства являлось наиболее важным изправ, предусмотренных материальным правом Сообщества. В трактовке Суда ЕСсодержание ст. 12 Договора претерпело существенную модификацию: положенияобщего и программного характера превратились в самостоятельный источник прав иобязанностей, выходящих за рамки отношений, охватываемых понятием «внутреннийрынок», а действие статьи было распространено на широкий круг ситуаций. См.: Tridimas T. The GeneralPrinciples of EC Law. – Oxford, 1999. – P. 77, 87.
10. CJEC. Case C-85/96 Martinez Sala v. FreistaatBayern. Judgment of 12May 1998.
11. Впоследствии данная правовая позиция была подтверждена вследующих решениях: CJEC. Case C-184/99 Grzelczuk v. Centre public d’aide socialed’Ottignies-Louvain-la-Neuve. Judgment of 20 September 2001. Para. 46; CaseC-456/02 Trojani v. Centre public d’aide sociale de Bruxelles (CPAS). Judgmentof 7 September 2004. Para. 46; Case C-209/03 The Queen (on the application ofBidar) v. London Borough of Ealing, Secretary of State for Education andSkills. Judgment of 15March 2005. Para. 63.
12. Ст. 12 Договора о ЕС в ред. Амстердамского договора.
13. По мнению Суда, принцип равенства в обращении запрещает нетолько явную дискриминацию, основанную на гражданстве, но и все ее скрытыеформы, которые, несмотря на применение другого отличительного признака,фактически приводят к тому же результату. См.: CJEC. Case C-209/03 The Queen (onthe application of Bidar) v. London Borough of Ealing, Secretary of State forEducation and Skills. Judgment of 15 March 2005. Para. 51.
14. CJEC. Case C-184/99 Grzelczuk v. Centre publicd’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve. Judgment of 20 September 2001.
15. Ст. 12 Договора о ЕС в ред. Амстердамского договора.
16. Ст. 18 Договора о ЕС в ред. Амстердамского договора.
17. Впоследствии в деле Гарсиа Авелло свобода передвижениябыла указана в числе основных свобод, гарантированных Договором. См.: CJEC. Case C-148/02Garcia Avello v État belge. Judgment of 2 October 2003. Para. 24.
18. Данная трактовка была воспроизведена в ряде решений. См.:CJEC. CaseC-224/98 D’Hoop v Office national de l’emploi. Judgment of 11 July 2002. Para.29; Case C-148/02 Garcia Avello v État belge. Judgment of 2 October2003. Para. 23.
19. CJEC. Case C-224/98 D’Hoop v Office national del’emploi. Judgment of 11 July 2002.
20. См. подробнее: Bulvinaite I. Union Citizenship andits Role in the Free Movement of Persons Regimes //http://webjcli.ncl.ac.uk/2003/issue5/bulvinaite5.html.
21. CJEC. Case C-413/99 Baumbast, R v. Secretary ofState for the Home Department. Judgment of 17 September 2002.
22. Предоставляя индивидуальные права, ст. 18 имплицитновозлагает на государства-члены обязательство обеспечить свободу передвижения ипроживания на территории Сообщества.
23. В частности, в силу этого продолжают действоватьограничения свободы передвижения по мотивам публичного порядка, общественнойбезопасности и здравоохранения для трудящихся (п. 3 ст. 39 Договора оЕвропейском Сообществе), а также для лиц, занимающихся самостоятельнойэкономической деятельностью и предоставлением услуг на территории другихгосударств-членов (п. 1 ст. 46, ст. 50).
24. CJEC. Case C-456/02 Trojani v. Centre publicd’aide sociale de Bruxelles (CPAS). Judgment of 7 September 2004.
25. См.:Kokott J. EU citizenship – citoyens sans frontiers? //www.dur.ac.uk/deli/annuallecture/pastlectures.
26. CJEC. Case C-200/02 Zhu, Chen v. Secretary ofState for the Home Department. Judgment of 19 October 2004.
27. Данная правовая позиция была воспроизведена в рядерешений Суда. См.: CJEC. Case C-215/03 Oulane v. Minister voor Vreemdelingenzaken enIntegratie. Judgment of 17 February 2005. Para. 16; Case C-408/03 Commission ofthe European Communities v. Kingdom of Belgium. Judgment of 23 March 2006. Para. 40.
28. Впоследствии Суд признал, что гражданин Союза можетрассчитывать также на средства своего партнера, проживающего в принимающемгосударстве. См.: CJEC. Case C-408/03 Commission of the European Communities v. Kingdomof Belgium. Judgment of 23 March 2006. Para. 46.
29. См.:Sawyer C. Civic Europeanus Sum: the citizenship rights of the children offoreign parents // Public Law. 2005. Autumn. P. 477, 484.
30. CJEC. Case C-215/03 Oulane v. Minister voorVreemdelingenzaken en Integratie. Judgment of 17 February 2005.
31. Впоследствии Суд подтвердил эту правовую позицию. См.:CJEC. CaseC-408/03 Commission of the European Communities v. Kingdom of Belgium. Judgment of 23 March 2006. Para. 63.
32. В другом деле Суд ЕС обосновывал необходимостьпредоставления гражданами Союза доказательств соблюдения предусмотренных вправе ЕС условий тем, что право на постоянное проживание не носит безусловныйхарактер. См.:CJEC. Case C-408/03 Commission of the European Communities v. Kingdom ofBelgium. Judgment of 23March 2006. Para. 64.
33. Арах М. Европейский Союз: видение политическогообъединения. – М., 1998. – С. 370.
34. CJEC. Case C-300/04 Eman, Sevinger v. College vanburgemeester en wethouders van Den Haag. Judgment of 12 September 2006.
35. Заморские страны и территории – расположенные вне Европыстраны и территории, имеющие особые отношения с государствами-членами (Бельгия,Дания, Франция, Италия, Нидерланды, Соединенное Королевство). В соответствии сдоговоренностями между государствами-членами эти страны и территорииподдерживают особые ассоциированные отношения с Сообществом.
36. Согласно данной статье, Европейский Парламент, состоящийиз представителей народов государств, объединившихся в Сообщество, осуществляетполномочия, которыми он наделен по Договору.
37. В соответствии с этим пунктом представители народовгосударств, объединившихся в Сообщество, избираются в Европейский Парламентпрямым всеобщим голосованием.
38. CJEC. Case C-145/04 Kingdom of Spain v. UnitedKingdom of Great Britain and Northern Ireland. Judgment of 12 September 2006.
39. Shaw J. The Interpretation of European UnionCitizenship// The Modern Law Review. 1998. Vol. 61. No. 3. P. 295.