–PAGE_BREAK–Возможно создание и правительства меньшинством (национальное единство) которое опирается на поддержку неправительственных партий. Оно может быть однопартийным или многопартийным, но большинства в парламенте не имеет (Скандинавские страны, Индия).
Беспартийное правительство создается в трех случаях:
1) когда в стране нет вообще политических партий или закрыты и находятся на нелегальном положении (Саудовская Аравия);
2) так называемое деловое, чиновничье или служебное правительство создается не лидерами партий, а главой государства и как правило имеет кратковременный характер. Его задача заключается обычно в том, чтобы преодолеть парламентский тупик при формировании правительства. В Болгарии если в Народном собрании не достигнут согласия об образовании Правительства Президент назначает служебное Правительство, распускает Народное собрание и назначает его новые выборы. В послевоенный период такие правительства (в состав которых часто входили высшие чиновники, технократы), формировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии, Италии, Марокко. Возможность образования служебного правительства может предусматриваться и непосредственно в основном законе. Так, в конституции Болгарии 1991 г. говорится о возможности формирования служебного правительства в случае, если парламентскими группами не достигнуто согласие об образовании правительства (п. 5 ст. 99). Данный шаг должен сопровождаться роспуском парламента и назначением новых парламентских выборов.
3) особого рода правительство создается военными режимами. Сохраняя в своих руках политическую власть, главные рычаги управления. Военные формируют кабинет профессионалов, который они обязывают проводить в жизнь выработанную ими политику. Такие правительства существовали при военном режиме Аргентины, Бразилии, Нигерии.
4) в чрезвычайных ситуациях может формироваться и так называемое «правительство национального единства», в состав которого входят наиболее крупные и влиятельные политические партии, представленные в парламенте. Подобные правительства несколько раз создавались в Великобритании в первой половине XX в. (например, в состав такого правительства, функционировавшего в период второй мировой войны, входили представители консервативной, лейбористской и либеральной партий). После второй мировой войны весьма непрочные правительства национального единства формировались в Бельгии из представителей социалистов, католиков, либералов и коммунистов. Попытки образовать правительство национального единства предпринимались в Греции (в 1989 г.) и Ливане (в 1990 г.).
Положения, направленные на создание условий для образования правительства национального единства, были включены в конституцию ЮАР 1994 г., в соответствии с п. 2 ст. 88 которой «любая партия, имеющая по крайней мере 20 мест в парламенте и решившая участвовать в правительстве национального единства, имеет право на получение одного или более портфелей в кабинете».
Как показывает практика, подобного рода правительства «могут эффективно функционировать лишь в ситуации, когда вся страна объединена какой-либо общей фундаментальной целью, такой, например, как победа в войне». В мирное же время успех таких правительств, зачастую раздираемых острыми внутренними противоречиями, менее вероятен, и их создание может рассматриваться лишь как временный, вынужденный этап.
Некоторые конституции предусматривают определенные требования к кандидатам в министры (правда, обычно не такие жесткие, как те, которые предъявляются к кандидатам на пост президента), в частности, принадлежность к гражданству соответствующей страны по рождению (Сальвадор, Парагвай, Катар, Мексика. Эквадор) или в результате натурализации (Швеция, Коста-Рика, Доминиканская Республика). В последнем случае кандидат обычно может занять пост министра лишь по прошествии определенного срока после натурализации (чаще всего он не менее 10 лет).[2]
Отдельные основные законы устанавливают и возрастные ограничения. Так, в Бразилии, Сальвадоре, Коста-Рике, Азербайджане членом правительства может быть назначено лицо не моложе 25 лет, в Норвегии, Египте, Мексике, Эквадоре – не моложе 30 лет. Прежняя конституция Габона 1975 г. устанавливала не только минимальный (28 лет), но и максимальный (65 лет) возраст кандидата на пост министра.
Законодательством ряда стран предусмотрены определенные ограничения, связанные с осуществлением министрами депутатского мандата. В странах с президентской формой правления, а также в таких государствах, как Австрия, Нидерланды, Норвегия, Франция члены правительства не могут быть депутатами. Например, по конституции Франции парламентарий, назначенный министром (или же министр, избранный в парламент), должен в течение месяца разобраться в своих предпочтениях и сделать соответствующий выбор (ст. 33). Включение в конституцию принципа несовместимости обычно отражает стремление законодателей к более жесткой (чем в странах с «чистой» парламентарной формой правления) реализации принципа разделения властей, к большей «деполитизации» кабинета.
В таких странах, как Австралия, Великобритания, Индия, Новая Зеландия. Шри-Ланка министры, наоборот, должны быть членами парламента. Согласно конституции Австралии 1900 г. «ни один министр не вправе занимать свою должность более трех месяцев, не являясь членом парламента» (§ 3 ст. 64). В Индии данный срок составляет шесть месяцев(ст. 75). В ряде стран (Дания, Испания, Финляндия) министры могут, но не обязаны быть депутатами. Конституция Японии устанавливает, что большинство министров должно быть избрано из числа членов парламента.[3]
Конституции могут содержать и нормы запретительного характера, касающиеся профессиональной деятельности кандидатов в министры, занятия ими иных оплачиваемых должностей. В соответствии с конституцией Франции функции члена правительства несовместимы «с любой деятельностью профессионального представительства общенационального характера, со всякой государственной службой или профессиональной деятельностью» (ст. 23). Аналогичным образом по конституции Румынии должность министра несовместима «с исполнением функций профессионального представительства, оплачиваемых в рамках организаций, преследующих коммерческую цель (п. 1 ст. 104). В Основном законе ФРГ говорится, что «федеральный канцлер и федеральные министры не могут занимать никакие другие оплачиваемые должности, работать по профессии, иметь занятие или входить в состав руководства, а без согласия бундестага — в состав наблюдательного совета предприятия, имеющего целью получение прибыли» (ст. 66). Подобные ограничения представляются вполне разумными, ибо они ставят препятствия на пути возможного злоупотребления министрами своим служебным положением в корыстных целях. Некоторые конституции содержат требования, связанные с вероисповеданием кандидатов в министры. Конституция Норвегии требует, чтобы более половины министров исповедовали официальную государственную религию (§72). Аналогичное требование вплоть до 1953 г. содержалось и в конституционном праве Швеции. В настоящее время требуется лишь, чтобы лицо, ведающее в правительстве вопросами культуры, принадлежало к шведской официальной церкви. Конституции исламских стран зачастую предписывают, чтобы кандидат в премьер-министры был мусульманином. Ряд конституций содержат требования к моральному облику и компетенции будущих министров. В Финляндии президент должен включать в состав государственного совета честных способных граждан, являющихся коренными жителями страны. Во временной конституции ОАЭ 1971 г. говорится, что министры должны выбираться из числа граждан, «известных своей компетентностью и опытом» (ст. 56).
При формировании правительства учитывается и ряд иных факторов, прежде всего географических, этнических, религиозных (особенно в странах с большой территорией и сложным этноконфессиональным составом населения). В Индии в соответствии со сложившейся традицией в совете министров должны быть по возможности представлены основные географические районы и религиозные общины страны. Еще при Дж. Неру выделились некоторые штаты (Уттар-Прадеш, Махараштра, Западная Бенгалия и др.), представителям которых обычно отдавалось предпочтение при формировании правительства. Схожей является ситуация в Канаде, где в основе формирования кабинета лежит так называемый «принцип репрезентативности», в соответствии с которым в правительстве должны быть представлены все или по крайней мере подавляющее большинство субъектов федерации, основные языковые группы страны (английская и французская) и церкви (протестантская и католическая). По мере эволюции государственного механизма Канады указанный принцип все более детализировался. В настоящее время считается необходимым присутствие в правительстве министров — франко-канадцев не только из франкоязычного Квебека, но и из какой-либо англоязычной провинции, и наоборот — несколько министров должны представлять англо-канадцев Квебека. В правительстве должны быть также представлены католики ирландского, шотландского и франко-канадского происхождения а также выходцы из крупнейших городов страны. Требования, касающиеся представительства в кабинете различных региональных и этноконфессиональных групп, содержатся и в законодательстве таких стран, как Бельгия, Швейцария, Кения, Ливан.
Вопрос № 3. Структура правительства.
Внутренняя структура правительства весьма разнообразна и подвержена постоянным изменениям, что отражает стремление приспособить ее к условиям социально-экономической и политической жизни.
Центральное место занимает Председатель Правительства (Чехия, Испания). Должность может именоваться по-иному – Премьер-министр (Швеция, Норвегия, Япония, Новая Зеландия), Председатель Совета министров (Франция, Италия), Министр-председатель (Венгрия), Федеральный канцлер (ФРГ, Австрия). При принятии решения мнение Премьер-министра является определяющим. Он играет главную роль в разработке политической линии правительства, располагая правом единолично принимать решения по важным государственным вопросам в том числе о назначении и смещении членов правительства.
В настоящее время все большую роль играет особый аппарат при главе правительства, который управляет его делами. Причем руководитель этого аппарата нередко приобретает статус министра. В США исполнительный аппарат при президенте включает Канцелярию Белого дома. Важную роль играют советники во Франции при Премьере военные и гражданские кабинеты, а входят в состав гражданского кабинета: генерал секретариат, координирующий деятельность ведомств, разрабатывающий рекомендации как и в ФРГ – Ведомство Федерального канцлера. В Великобритании – личный секретарь Премьер-министра и Кабинета.
Нередко в составе правительства создаются более узкие структуры, которые могут выполнять некоторые полномочия. Различают три формы таких органов:
1. В некоторых странах англо-саксонской системы права (Канада, Австралия, Индия) различаются правительство и кабинет. Так, британское правительство насчитывает обычно около 100 членов, которые, однако, никогда не собираются в полном составе. Как единое целое британское правительство чаще всего выступает лишь в случае своей коллективной отставки. Все важнейшие вопросы обсуждаются и решаются кабинетом, объединяющим премьер-министра и наиболее влиятельных министров (обычно около 20 человек). В рамках кабинета порой выделяется и еще более узкий «внутренний» кабинет (три — шесть человек), включающий премьер-министра и некоторых важнейших министров, пользующихся его наибольшим доверием.
2. В некоторых странах континентального права (Франция, страны Африки) различают совет министров и совет кабинета. Заседания совета министров – это официальные заседания правительства, проходящие под председательством президента, на них принимаются наиболее важные решения. Заседания совета кабинета проходят под председательством премьер-министра, обычно по особому поручению президента на них рассматриваются оперативные вопросы.
3. В социалистических странах нередко внутри правительства создается особый орган — президиум или бюро правительства. В его состав входят премьер, его замы, некоторые министры. Президиум (бюро) принимает решения по важным вопросам, относящимся к компетенции правительства.
В состав правительства наряду с его главой могут входить министры, государственные министры, министры без портфеля, а также парламентские секретари. В одних странах государственные министры возглавляют наиболее важные департаменты и в силу этого координируют деятельность некоторых смежных министерств (Франция. Португалия). Данный ранг здесь считается более высоким, чем просто ранг министра. В других странах (Великобритания, Индия) он, наоборот, считается более низким, поскольку государственные министры являются по существу лишь заместителями глав крупных министерств. В Японии государственными министрами называются все члены кабинета.
Министры без портфеля обычно выполняют отдельные поручения главы правительства. Некоторые лица включаются в данном качестве в состав правительства с учетом их важной роли в правящей партии. Парламентские секретари (иногда именуемые младшими министрами) функционируют в основном в отдельных странах англосаксонского права с парламентарной формой правления (например, в Великобритании). Главной их задачей является оказание помощи министрам в осуществлении их парламентских обязанностей.
В правительствах некоторых стран предусматриваются посты заместителей главы правительства. В соответствии с Основным законом ФРГ «федеральный канцлер назначает одного из федеральных министров своим заместителем» (п. 1 ст. 69). О том, какой именно министр может стать заместителем канцлера, в нем не упоминается. На практике, как отмечается в литературе, заместителем федерального канцлера чаще всего становится министр иностранных дел.
Большинство конституций не оговаривают количественный состав правительства, поскольку данный вопрос обычно регулируется специальными законами и актами главы государства о назначении правительства. Так, в Японии премьер-министр вправе назначить до 20 государственных министров. В некоторых странах (например, латиноамериканских) подобная регламентация противоречит официальной доктрине, утверждающей, что «никакой конституционный барьер не должен сдерживать рост объема и форм реализации правительственной деятельности».
Тем не менее, законодательство ряда стран устанавливает как минимальное, так и максимальное число членов правительства. В состав правительства Норвегии, например, должны входить премьер-министр и не менее семи министров, правительства Коморских Островов – не более девяти человек, ОАЭ — не более 14. Конституция ЮАР 1994 г. предусматривает, что в состав правительства входят президент, исполнительные вице-президенты и не более 27 министров (п. 1 ст. 88). Некоторые конституции устанавливают сразу обе границы. В Ирландии в состав правительства могут входить от 7 до 15 министров. Согласно конституции Папуа-Новой Гвинеи 1975 г. в состав правительства могут входить не менее шести министров и не более 1/4 от числа членов парламента (ст. 144).
Основная форма функционирования правительства (кабинета) — проведение его очередных заседаний. В парламентарных государствах такие заседания проводятся обычно в период парламентской сессии один (Великобритания, Индия, Испания, Нидерланды), два (Япония, Ирландия) или даже три (Норвегия) раза в неделю. В Швеции практикуется так называемое «общее заседание», проводимое не реже одного раза в неделю во время парламентской сессии. На нем обсуждаются наиболее важные вопросы. Другой разновидностью заседаний кабинета является так называемое «заседание за ланчем», проводимое в конце каждой недели. На нем дискутируются не столь важные проблемы, а также обсуждается повестка дня предстоящего общего заседания. В Норвегии правительство заседает два раза в неделю в форме кабинета (под председательством главы правительства) и один раз в форме государственного совета (под председательством короля).
продолжение
–PAGE_BREAK–