–PAGE_BREAK–Основная часть 1Законодательные принципы и реформы образования в РФ
1.1 Законодательные принципы образования в РФ
Право на высшее профессиональное образование, согласно п.2 ст.13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, должно быть одинаково доступно для всех на основе способностей каждого и с постепенным введением его бесплатности. Все республики бывшего Советского Союза, ныне государства СНГ, в целом предоставили право на высшее профессиональное образование в соответствии с положениями Пакта.
Присущий российской Конституции новый правовой подход, новая правовая идеология опираются на исторически апробированное положение о правах и свободах человека и гражданина как основной показатель признания и соблюдения права и справедливости в общественной и государственной жизни людей. Своеобразие же состоит в том, что исходно правовое начало, согласно Конституции, представлено в правах и свободах человека. При этом Конституция (п. 2 ст. 17) исходит из того, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. В конституционном правопонимании сочетаются два компонента: юридико-аксиологический (права и свободы человека как высшая ценность) и естественно-правовой (прирожденный характер и неотчуждаемость основных прав и свобод человека). Причем оба компонента такого гуманистического правопонимания исходят именно из индивидуальных прав и свобод. Принцип равенства этих индивидуальных прав и свобод определяет вместе с тем и их пределы, рамки их всеобщего признания и реализации.
Нельзя не согласиться с цитируемым автором, что принципиальная ориентация государства на права и свободы человека – это не просто учет уроков нашего прошлого и современных международно-правовых требований в данной области, но и по сути своей верная и обоснованная правовая позиция.[1]
Наряду с характеристикой прав и свобод человека в качестве высшей ценности и признанием неотчуждаемого и прирожденного характера основных прав и свобод человека в новой Конституции также подчеркивается общезначимость и обязательность этих прав и свобод для всего государства в целом: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека — обязанность государства» (ст. 2). Согласно ст. 18 Конституции, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
Отмечается, что в общем массиве международных стандартов прав и свобод личности особое место занимают стандарты в области образования. Во многом это обусловлено именно тем, что в образовании, как уже отмечалось, сочетаются публичные и частные, личностные интересы. Следовательно, механизм административно-правового обеспечения этого конституционного права граждан должен учитывать двойственную природу права на образование, его «двойное назначение».
Хотя вопрос о правах человека всегда сопряжен с вопросом о соотношении интересов личности и индивида, в работах, посвященных высшему образованию, подобный комплексный подход отсутствует. Оценивается наличие конституционно-правовых основ образования, образование преподносится, как естественное право человека либо исследуются вопросы совершенствования всей образовательной системы. Между тем возможность реализации обсуждаемого конституционного права на высшее профессиональное образование обусловливается единством двух факторов – личностного и социального, или общественного. Личностный фактор проявляется в статусе студента, социальный – в созданном государством механизме надлежащего административно-правового обеспечения этого права.[2]
Уже было отмечено, что под механизмом обеспечения того или иного права понимают закрепленную в законе соответствующую функцию государства, нормативно-правовые акты, различные организации, а также органы, формы и методы управления данной сферой общественных отношений.[3]Однако в последнее время отмечается, что механизм взаимодействия управленческих и правовых средств в образовании еще только предстоит раскрыть, установить особенности его административно-правового регулирования. В сфере образования нет очевидного противостояния между публичной властью и индивидом. Необходимо, однако, чтобы публичная власть выступала гарантом порядка в образовательных отношениях и не подавляла индивида. Поэтому в механизм реализации права на ВПО объективно должен быть включен нормативно закрепленный статус участников этих отношений – в целях создания действительно комплексного механизма и обеспечения приоритета прав личности в нем.
Цели образования производны от конституционных положений, провозглашающих человека, его права и свободы высшей ценностью. «В качестве основной цели управления образованием в РФ следует назвать обеспечение права личности на образование, понимаемое как формирование, реализация определенных мер, направленных на создание и поддержание необходимых условий осуществления человеком предоставленной ему возможности получить образование. Названная цель реализуется посредством конституционно установленных гарантий прав личности в области образования». [4]
Следовательно, гарантирование права на образование, иных прав и свобод в области образования – это одна из функций управления, благодаря которой обеспечивается соответствующее право личности.
1.2 Конституционные нормы в образовании РФ
Конституция провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, что должно означать предоставление всем гражданам возможности достойного существования, поддерживающего не только физиологические, но и гуманитарные устои жизни. Государство создает все многообразие условий для развития человека – формирование социокультурного пространства, стимулирование творческого роста, использование его талантов и возможностей, проведение в жизнь принципов социальной справедливости и т.п. И далее это уже задача самого человека – использовать предоставленные ему возможности, включиться в систему социокультурных отношений и попытаться реализовать свое право на высшее профессиональное образование или отказаться от подобных притязаний, реально оценив свой потенциал и свои потребности.
До середины 80-х годов все бремя организационных и финансовых расходов по профессиональному образованию граждан несло государство. Провозгласив переход к рыночной экономике, государство изменило и социальную политику. В соответствии с Конституцией РФ сегодня содержание социальной политики составляет, в частности, государственное регулирование в сфере образования, обеспечивающее удовлетворение минимальных жизненных потребностей граждан, содействующих росту их интеллектуального и творческого потенциала. Не случайно образование вообще не включают в определение комплекса мер социальной защиты граждан.
Применительно к высшему образованию Конституция РФ 1993 г. создала достаточно оснований для его развития как системы, несмотря на недостатки отдельных норм, однако практика их реализации также отягощена вышеуказанными факторами. В конституционно-правовом статусе личности имеет значение не только закрепленный за человеком фактический объем прав и свобод, но и те начала, на основе которых осуществляется их использование. Определяющее значение для формирования образовательного законодательства имеют положения Конституции о высшей ценности человека, его прав и свобод (ст. 2), о прямом действии Конституции и конституционно-правовых характеристиках источников действующего права (ст. 15). Конституционные нормы о признании и защите в РФ в равной степени частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (в том числе, на землю и другие природные ресурсы), о едином экономическом пространстве, поддержании конкуренции, свободе экономической деятельности и т. д. (ст. 8, 9), заложившие основы формирования в стране гражданского общества, способствовали также формированию механизма обеспечения реализации конституционного права на высшее профессиональное образование, в том числе в негосударственных вузах.
Социальное государство должно быть озабочено созданием соответствующих надежных экономических и организационно-правовых гарантий реализации прав граждан в этой сфере. Характеристика государства как светского (п. 1 ст. 14 Конституции) предопределяет направленность содержания образования в государственных и муниципальных образовательных учреждений, в том числе реализующих образовательные программы высшее профессиональное образование. В то же время на содержании образования не может не сказываться такая характеристика конституционного строя России, как идеологическое и политическое многообразие (ст. 13).[5]
Статьи Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов (ст. 5, 6, 11) создают основы организации управления высшим образованием в федеративном государстве и обусловливают соответствующие принципы образовательной политики.
продолжение
–PAGE_BREAK–2 Нормы и принципы системы образования в России
2.1 Система образования и ее принципы
Важнейшей нормой, закладывающей фундамент права на высшее профессиональное образование в современной России, является ст. 43 Конституции России, гласящая: «1. Каждый имеет право на образование». Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования». Аналогичные положения содержатся и в конституциях субъектов РФ.
Начальным этапом формирования соответствующих конституционных положений стали указ Президента РФ №1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» от 11.07.1991 г. и закон РФ «Об образовании» от 10.07.1992 г. № 3266-1. Сегодня образование в России осуществляется в соответствии с новой редакцией этого закона от 13.01.1996 г., иными законодательными актами, а также нормами международного права. Поэтому и комментарии к Конституции РФ, как правило, даются с использованием различных законодательных и иных нормативных актов, а не только на основе строгого следования конституционному тексту. Организационно-правовой гарантией реализации права граждан на ВПО служит закрепленный в правовых нормах порядок поступления в вузы различных видов. Общие нормы установлены в Конституции РФ, конкретизируются они в законе РФ «Об образовании», ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», Типовом положении о вузе РФ. Специальные нормы содержатся в Порядке приема в государственные образовательные учреждения (вузы) РФ, учрежденные федеральными органами исполнительной власти. Конституция РФ гарантирует гражданам России возможность получения образования, в том числе высшего профессионального, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости. Ограничение прав граждан на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости может быть установлено только законом.[6]В научно-практическом комментарии к Конституции говорится об обеспечении этого права государством путем создания системы соответствующих социально-экономических условий для его получения, в том числе системы образования в совокупности ее составляющих: образовательных программ и государственных образовательных стандартов; реализующих их образовательных учреждений независимо от организационно-правовых форм; органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций. Среди прочих социально-экономических мер названо государственное и (или) муниципальное финансирование, освобождение от уплаты всех видов налогов.
Общепринят постулат: в той части, в которой текущее законодательство не обеспечивает конституционные права граждан, оно нуждается в совершенствовании. Причем при устранении имеющихся противоречий принимается во внимание то обстоятельство, что конституционные нормы имеют прямое действие. Однако применительно к образованию и ст. 43 Конституции РФ это правило неожиданно сыграло роль определенного тормоза. Кроме того, в свете этого правила ряд формулировок нормы ст. 43 свидетельствует о настоятельной необходимости внесения поправок в Конституцию.
Особый интерес вызывает положение п.3 ст.43 о праве граждан бесплатно, на конкурсной основе, получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Для раскрытия содержания этой статьи важен ряд принципиальных моментов, закрепленных в законодательстве об образовании: «Условия конкурса должны гарантировать соблюдение прав граждан на образование и обеспечивать доступ наиболее способных и подготовленных граждан к освоению образовательной программы соответствующего уровня. Вне конкурса при условии успешной сдачи вступительных экзаменов принимаются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также инвалиды I и II групп, которым согласно заключению врачебно-трудовой комиссии не противопоказано обучение в соответствующих образовательных учреждениях. ВПО имеет целью подготовку и переподготовку специалистов соответствующего уровня, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования на базе среднего (полного) общего, среднего профессионального образования.[7]
Лица, имеющие среднее профессиональное образование соответствующего профиля, могут получать ВПО по сокращенным ускоренным программам». Получение на конкурсной основе бесплатного ВПО в соответствующих государственных образовательных учреждениях осуществляется за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов РФ в соответствии с заданиями (контрольными цифрами) по приему студентов на бесплатное обучение».
Так, введение в порядке эксперимента Государственных именных финансовых обязательств (далее – ГИФО) в сочетании с Единым государственным экзаменом (далее – ЕГЭ) принципиально меняет картину конкурса в вузы и в значительной степени урезает возможности бесплатного образования: абитуриенты, фактически выдержавшие конкурс, зачисляются не безоговорочно, а с условием частичной оплаты своего обучения в зависимости от результатов ЕГЭ (п.10 постановления о ГИФО). Более того, в зависимость от ГИФО и ЕГЭ попадают и другие категории абитуриентов: установлено, что их должно быть не более 50% от общего числа студентов, зачисленных в вуз (п. 8 постановления). Таким образом, несмотря на уверения чиновников Минобразования России, речь в этом случае идет о ревизии конституционного права граждан на ВПО. Постановлением о ГИФО нарушена также ст. 55 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Очевидно, что в случае введения ГИФО не может быть и речи о подобных угрозах, да и регулируются все вопросы, с ним связанные, подзаконными актами правительства и Министерства образования, а не федеральными законами.[8]
2.2 Национальное законодательство в сфере высшего образования
Становление национального законодательства осуществляется на основе и в развитие Конституции как Основного закона, вряд ли кто из исследователей проблем высшего образования всерьез обращает внимание на концовку п. 3 ст. 43. В ней, в частности, говорится о том, что бесплатное высшее образование может быть получено в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Известные организационно-правовые формы субъектов права – юридических лиц, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, как правило, связаны и взаимообусловлены содержанием деятельности. Поэтому предприятия, коммерческие организации — это организационно-правовая форма хозяйственной, предпринимательской деятельности (ст. 50 ГК РФ), а для выполнения социально-культурных, управленческих и других функций создаются некоммерческие организации особых организационно-правовых форм, в том числе финансируемые собственником учреждения (ст.50, 120 ГК РФ, ФЗ «О некоммерческих организациях»). Предприятия как образовательные организации никогда не фигурировали в нормативных актах о высшем образовании (см. ст.24 закона РФ «Об образовании», ст.8 ФЗ «О ВППО»). Только применительно к сфере профессиональной подготовки и повышения квалификации, в целях внутрифирменного обучения законодатель упомянул организацию, где трудится обучающийся (ст. 196 ТК РФ).[9]
Указанная формулировка Конституции положила начало длительной дискуссии о самой возможности применения в сфере образования родового понятия «организация». Невзирая на ГК РФ (ст. 48, 50), несмотря на то, что никто не воспринял всерьез возможность получения ВПО на предприятии, на много лет была предопределена практически единственно возможная форма существования и деятельности образовательных структур в форме учреждений независимо от формы собственности. Опираясь на текст Конституции, законодатель в статье 8 закона РФ «Об образовании» ввел в обиход понятие «учреждение» как родовое для всей системы образования. Статья 11-1 этого закона допустила использование понятия «организация» только для негосударственных структур (мы оставляем за рамками настоящего исследования очевидную несогласованность этих статей). Даже новая редакция закона, принятая после введения в действие части первой ГК РФ, не исправила этих очевидных недоработок. Поэтому и в проекте Общей части Кодекса РФ об образовании его редакторы не решились перейти к устойчивой для гражданско-правового обихода терминологии и по-прежнему используют термин «учреждение» в компромиссном варианте: «учреждение (организация)» (см. ст. 7 и далее по тексту проекта, а также главу 5). В ФЗ «О ВППО» также использовался только термин «учреждение».
И это не единственный пример того, как в сфере образования законотворческая практика пошла в конечном счете, по пути отхода от истинного содержания конституционных норм.
[Между тем, к примеру, в Свердловской области (где, как известно, очень высок уровень правовой культуры граждан), в законе «Об образовании в Свердловской области» от 16.07.1998г. использован именно термин «организация» (ст.2 «Основные понятия»), что не мешает областным законодателям одновременно ссылаться на Конституцию и законодательство об образовании РФ как на основу правового регулирования образования в области (ст. 3 закона).Наконец, п. 5 ст. 43 определяет, что Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты. С учетом предлагаемой классификации стандартов в области образования речь идет о стандартах, касающихся специальных вопросов образовательной сферы (наряду с ними выделяют стандарты, закрепляющие право личности на образование; о них было упомянуто выше).Конституционное разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами в этой части уточняется в ст. 28 и 29 закона РФ «Об образовании».
Ст. 7 этого закона уточняет (корректирует) формулировку Конституции РФ и вводит понятие государственного образовательного стандарта, включающего федеральный и региональный (национально-региональный) компоненты. Новая редакция статьи дополняет его компонентом образовательного учреждения. Согласно цитируемой ст. 7 и ст. 5 ФЗ «О ВППО», порядок разработки, утверждения и введения в действие государственного образовательного стандарта высшего и послевузовского профессионального образования в части, не урегулированной законом, определяется Правительством РФ. Поэтому именно Советом Министров – Правительством РФ принято постановление, утвердившее соответствующий порядок (далее – Порядок). Вместе с тем новая редакция п.4 статьи 7 закона «Об образовании» определила, что основные положения стандарта общего образования, порядок их разработки и утверждения устанавливаются федеральным законом. Этот же порядок предполагает сохранить Кодекс РФ об образовании (ст. 23 проекта общей части). Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования (далее – ГОС ВПО) как единый документ в части общих требований к структуре высшего профессионального образования и образовательным программам высшего профессионального образования, условиям их реализации, нормативам учебной нагрузки обучающихся и ее максимальному объему также был утвержден постановлением Правительства РФ от 12.08.1994г. № 940.[10]Важнейшими составными частями ГОС ВПО, согласно п.7.2 и 8.2 этого документа, его конкретным наполнением являются Перечень (классификатор) направлений (специальностей) высшего профессионального образования и Государственные требования к минимуму содержания и уровню подготовки выпускников по конкретным направлениям (специальностям) высшего профессионального образования. Перечень утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление высшим образованием, то есть Минобразованием России, во взаимодействии с заинтересованными министерствами и ведомствами (п. 7.2 ГОС ВПО). Еще более определенно задачи и функции Минобразования в этой части были отражены в ранее действовавшем Положении о министерстве. В частности, к его ведению относилась разработка и утверждение федеральных требований к содержанию образования (п. 4, пп.4 Положения от 24.03.2000 г. № 258), на него возлагались такие функции, как организация разработки государственных образовательных стандартов и утверждение их федеральных компонентов, установление федеральных требований к содержанию образования и разработка, в том числе, профессиональных образовательных программ (пп.27 п.5 Положения о Минобразовании), а также обеспечение разработки примерных образовательных программ, учебных планов и программ курсов на основе стандартов (пп.29 п.5). Одновременно Минобразование от лица государства совместно с органами управления образованием субъектов федерации осуществляет и контроль за качеством образования (пп.28 п.5).
Новая управленческая структура – Министерство образования и науки – получила эти полномочия в несколько видоизмененной форме. Согласно п.5.2.8 нового положения о министерстве, Минобранауки самостоятельно принимает такие нормативно-правовые акты, какфедеральные компоненты государственных образовательных стандартов, федеральные требования к содержанию образования, профессиональным образовательным программам и учебным планам (оставим на совести авторов этого документа его стилистическую несогласованность). Об организации работы по их разработке, как видим, речь не идет. Представляется, что эту задачу будет исполнять Федеральное агентство по образованию, хотя впрямую эта функция ему не прописана.[11]
Согласно цитируемому выше Порядку, разработка ГОС ВПО осуществляется на конкурсной основе. Конкурс проводится Минобразованием России совместно с министерствами, ведомствами и другими центральными органами федеральной исполнительной власти, в ведении которых имеются высшие учебные заведения. Основными разработчиками стандарта стали учебно-методические объединения (УМО) по направлениям, эти полномочия передало им Минобразование своим приказом. В п. 1.2 Положения об УМО участие учебно-методического объединения в разработке проектов государственных образовательных стандартов и примерных учебных планов, координация действий научно-педагогической общественности вузов, представителей предприятий, учреждений и организаций в обеспечении качества и развития содержания высшего и послевузовского профессионального образования, разработка предложений по структуре отнесенной к его компетенции области высшего и послевузовского профессионального образования и содержанию основных образовательных программ названы его основными задачами.
продолжение
–PAGE_BREAK–