ПЛАН
I. Состав и полномочия членов Конституционного Совета
II. Компетенция
III. Юридическая сила решений Конституционного Совета
IV. Деятельность
V. Иные полномочия
Конституционный Совет Республики Казахстан
Конституция Республики Казахстан 1995 года, принятая на всенародном референдуме, учредила вместо функционировавшего ранее Конституционного Суда новый государственный орган — Конституционный Совет, задачей которого является обеспечение верховенства Конституции на всей территории Республики.
Впервые попытка учреждения института конституционного надзора в Казахстане была предпринята в 1989 году, когда в Конституцию Казахской ССР 1978 года были внесены изменения и дополнения, предусматривавшие образование Комитета конституционного надзора. Однако как действующий орган названный Комитет так и не был создан. К вопросу о создании органа конституционного надзора наше государство вернулось вновь после обретения суверенитета. Конституционным законом Республики Казахстан от 16 декабря 1991 года «О Государственной независимости Республики Казахстан» было установлено, что высшим органом судебной защиты Конституции является Конституционный Суд Республики Казахстан. В соответствии с этими установками в 1992 году были вначале приняты законы «О Конституционном Суде Республики Казахстан» и «О конституционном судопроизводстве», а вслед за тем по представлению Президента Республики Н. А. Назарбаева на заседании Верховного Совета были избраны председатель и десять судей Конституционного Суда. В связи с принятием 30 августа 1995 года на республиканском референдуме новой Конституции Республики Казахстан и учреждением ею нового органа конституционного надзора Конституционного — Совета, в конце 1995 года Конституционный Суд Республики Казахстан был упразднен.
Основные положения правового статуса Конституционного Совета закреплены в самой Конституции Республики, которая новому органу посвятила самостоятельный раздел VI, расположенный после разделов «Президент», «Парламент», «Правительство» и перед разделом «Суды и правосудие». Более детально организация и деятельность Конституционного Совета регулируются Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу конституционного закона, «О Конституционном Совете Республики Казахстан» от 29 декабря 1995 года.
I. Состав и полномочия членов Конституционного Совета
В составе Совета 7 человек: Председатель и 6 членов. Председатель и два члена Совета назначены Президентом Республики, два Председателем Сената (верхней палаты Парламента Республики) и два Председателем Мажилиса (нижней палаты Парламента). Полномочия членов Совета длятся шесть лет. Но это не значит, что через каждые 6 лет состав Совета меняется полностью. Конституция закрепила преемственность, записав, что половина членов Совета обновляется каждые три года. Для обеспечения такой ротации в 1996 году три члена Совета были назначены на три года и в 1999 году они были замещены. Полномочия тех членов Совета, которые работают с 1996 года, заканчиваются в следующем году. И на их место придут новые люди, которые станут работать совместно с членами Совета, назначенными в 1999 году на шесть лет. Пожизненными членами Совета являются по праву экс-Президенты Республики Казахстан.
В декабре 2000 года Указом Президента Республики Казахстан Председателем Конституционного Совета Республики Казахстан вместо безвременно ушедшего из жизни первого Председателя Юрия Алексеевича Кима назначен Хитрин Юрий Александрович, ранее занимавший должность Генерального прокурора Республики.
Членом Конституционного Совета может быть назначен гражданин Республики Казахстан, достигший ко дню назначения возраста не менее тридцати лет, проживающий на территории Республики, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее пяти лет. Предельный возраст пребывания в должности члена Конституционного Совета действующим законодательством не установлен.
Члены Конституционного Совета обладают особым статусом. Законом гарантируется неприкосновенность Председателя и членов Совета. В течение срока своих полномочий Председатель и члены Совета не могут быть арестованы, подвергнуты приводу, мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, привлечены к уголовной ответственности без согласия Парламента, кроме случаев задержания на месте преступления или совершения тяжких преступлений. Уголовное дело в отношении Председателя и членов Совета может быть возбуждено только руководителем республиканского государственного органа, осуществляющего дознание и следствие. Надзор за соблюдением законности в ходе расследования дела осуществляется Генеральным прокурором Республики, который вносит в Парламент представление о даче согласия на привлечение Председателя и членов Совета к уголовной ответственности. Уголовное дело в отношении Председателя и члена Конституционного Совета подсудно Верховному Суду Республики.
В течение срока полномочий члены Конституционного Совета несменяемы. Их полномочия могут быть прекращены или приостановлены только в случаях, предусмотренных законодательными актами, в частности Указом Президента
Республики Казахстан, имеющим силу конституционного закона, «О Конституционном Совете Республики Казахстан».
Деятельность Председателя и членов Совета по вопросам конституционного производства не подотчетна. Какое-либо вмешательство в их деятельность не допускается. Никто не вправе требовать от них отчета по вопросам осуществления ими своих полномочий. Для свободного и независимого рассмотрения Советом обращения, находящегося в производстве, никто не вправе испрашивать, а Председатель и члены Совета высказывать мнение или консультироваться по вопросам, которые являются предметом рассмотрения Конституционного Совета, до вынесения по ним итогового решения. Члены Совета не вправе высказывать свое мнение о вопросе, который может стать предметом рассмотрения в Конституционном Совете в последующем.
II. Компетенция
Конституцией и Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу конституционного закона, «О Конституционном Совете Республики Казахстан» установлены круг субъектов, имеющих право на обращение в Совет, и сфера его юрисдикции. Правом обращения в Конституционный Совет обладают: Президент Республики Казахстан, Председатель Сената, Председатель Мажилиса, не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента, Премьер-министр, суды Республики.
Компетенция Конституционного Совета определена в статьях 72-74 Конституции Республики Казахстан. Она включает следующие полномочия:
1. Конституционный Совет решает в случае спора вопрос о правильности проведения выборов Президента Республики и депутатов Парламента, республиканского референдума.
2. Совет осуществляет контроль за конституционностью законодательных и иных нормативных правовых актов. В частности, проверяет конституционность принятых Парламентом законов до их подписания Президентом, а также рассматривает на предмет соответствия Конституции международные договоры Республики до их ратификации Парламентом.
3. Дает официальное толкование норм Конституции.
4. Дает заключение о соблюдении установленных конституционных процедур в случае досрочного освобождения или отрешения от должности Президента Республики.
5. Конституционный Совет рассматривает обращения судов в случаях, если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет конституционные права и свободы человека и гражданина.
Кроме того, Конституционный Совет ежегодно направляет Парламенту послание о состоянии конституционной законности.
Конституционный контроль со стороны Конституционного Совета является пассивным. Это означает, что Совет рассматривает дела лишь при наличии обращения. Вместе с тем следует отметить, что в деятельности Конституционного Совета имеются и элементы активности. Так, уже принятое постановление по конкретному делу может быть истолковано Советом не только по ходатайству участников конституционного производства либо по ходатайству государственных органов и должностных лиц, но и по собственной инициативе. По собственной инициативе Совета возможен пересмотр решения в случаях, если Конституционный Совет установит, что:
1) изменилась норма Конституции, на основании которой было принято решение;
2) открылись новые существенные для предмета обращения обстоятельства, неизвестные Конституционному Совету в момент принятия решения.
III. Юридическая сила решений Конституционного Совета
Решения Конституционного Совета являются общеобязательными на всей территории Республики, окончательными и обжалованию не подлежат. Вместе с тем на решение Конституционного Совета в целом или в его части могут быть внесены возражения Президента Республики, которые преодолеваются 2/3 голосов от общего числа членов Конституционного Совета. При непреодолении возражений Президента решение Конституционного Совета считается непринятым.
Решения Конституционного Совета Республики Казахстан влекут за собой конкретные правовые последствия. Закон и международные договоры Республики, признанные неконституционными, не могут быть подписаны либо ратифицированы и введены в действие. Законы и иные нормативные правовые акты, признанные ущемляющими конституционные права и свободы человека и гражданина, утрачивают юридическую силу и не подлежат применению. Выборы Президента и депутатов Парламента, республиканский референдум, признанные Конституционным Советом не соответствующими Конституции, объявляются недействительными.
В соответствии с Конституцией и Указом Президента Республики Казахстан о Конституционном Совете нормативные постановления Конституционного Совета признаются частью действующего права и по своей юридической силе не уступают законам, поскольку могут отменить полностью или частично любой противоречащий Конституции закон (в том числе конституционный) и иной нормативный правовой акт.
IV. Деятельность
За пятилетний срок деятельности Конституционным Советом было рассмотрено около 100 обращений. Субъектами обращений в Конституционный Совет выступали: Президент Республики Казахстан — 11 раз, Председатель Сената — 7, Председатель Мажилиса — 13, не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента — 14, Премьер-министр — 10, суды Республики — 37.
В деятельности Конституционного Совета особое место занимает рассмотрение на соответствие Конституции законов, принятых Парламентом до их подписания Президентом Республики. Данная функция Конституционного Совета способствует совершенствованию национального законодательства. Уже в первый год своей деятельности Советом было рассмотрено два обращения о конституционности принятых Парламентом законов. Одно из обращений в Конституционный Совет поступило от Президента Республики Казахстан на предмет соответствия Конституции Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Закон Казахской ССР «О пенсионном обеспечении граждан в Казахской ССР». Изменения пенсионного закона, особенно в части увеличения пенсионного возраста, вызвали неоднозначную реакцию как парламентариев, так и населения страны, что и явилось поводом для обращения Президента Республики на предмет соответствия этого закона Конституции. При вынесении своего решения Конституционный Совет исходил из того, что норм ни о пенсионном возрасте, ни о минимальном размере пенсии в Конституции не имеется. Эти вопросы регулируются текущим законодательством. Несоответствия Конституции в данном законе выявлено не было, в связи с чем изменения и дополнения в пенсионное законодательство были признаны конституционными.
Вместе с тем некоторые законы, принятые Парламентом, Конституционный Совет признал не соответствующими Конституции. Так, Конституционным Советом было рассмотрено поступившее обращение Президента Республики Казахстан о соответствии Конституции Закона Республики Казахстан «Об обязательном страховании ответственности работодателя за причинение вреда жизни и здоровью работника, пострадавшего в результате несчастного случая или профессионального заболевания при исполнении трудовых (служебных) обязанностей», принятого Парламентом, но не подписанного Президентом Республики Казахстан. Конституционный Совет признал неконституционной норму, согласно которой Правительству путем принятия подзаконного акта предоставлялось право определения оснований отказа в выплате страхового возмещения работнику. В своём постановлении Совет указал, что согласно статье 61 Конституции рассматриваемые правоотношения регулируются не постановлениями Правительства, а законами, издаваемыми Парламентом страны.
Другой пример. Рассмотрев на соответствие Конституции принятый Парламентом Закон «О языках в Республике Казахстан», Конституционный Совет указал, что закрепленное в статье 8 данного Закона положение «языком работы делопроизводства государственных органов, организаций, органов местного
самоуправления Республики Казахстан является государственный язык, при необходимости, наравне с государственным официально употребляется русский язык» не соответствует пункту 2 статьи 7 Конституции Республики, так как содержащееся в статье 8 Закона словосочетание «при необходимости» корректирует конституционную норму о том, что «наравне с казахским официально употребляется русский язык». При новом рассмотрении Парламентом Закона «О языках в Республике Казахстан» указанное несоответствие с Конституцией было устранено.
За истекшие годы в Конституционный Совет с просьбой о проверке соответствия Конституции принятых Парламентом, но ещё не подписанных Президентом Республики законов обращались Премьер-министр Республики, Председатели Палат Парламента, группы депутатов (как предусмотрено Конституцией — в количестве не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента). Кроме упомянутых выше, Конституционный Совет проверил соответствие Конституции целого ряда других законов, в том числе Гражданского Кодекса (особенная часть), законов «О торгово-промышленных палатах», «Об аудиторской деятельности», «О карантине растений», «О редких и находящихся под угрозой исчезновения видах животных».
При соблюдении конституционной законности важное значение имеет единообразное установление смысла и содержания норм Конституции. Дача официального толкования, являясь исключительной прерогативой Конституционного Совета, обеспечивает их правильное понимание и применение всеми гражданами и органами власти, исключает произвольное трактование Конституции. За пятилетний срок деятельности Советом было рассмотрено более 40 обращений по вопросам официального толкования норм Конституции. В ходе избирательной кампании по выборам Президента Республики Казахстан, состоявшимся в январе 1999 года, в Совет поступило обращение, в котором содержалась просьба дать толкование нормы пункта 2 статьи 41 Конституции в части слов «свободно владеющий государственным языком». Совет указал, что вышеуказанные слова означают: «умение грамотно читать, писать, легко, без затруднения излагать свои мысли и публично выступать на казахском языке». Уровень свободного владения кандидатом в Президенты Республики Казахстан языком определяется лингвистической комиссией, образуемой постановлением Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан. Также Конституционным Советом были даны официальные толкования норм Конституции, касающихся порядка формирования и сроков функционирования Палат Парламента, а также требований, предъявляемых к кандидатам в депутаты высшего представительного органа Республики. В октябре 1998 года в Конституцию Республики были внесены изменения и дополнения, которые коснулись сроков полномочий Парламента: если раньше срок полномочий Парламента составлял четыре года и был единым для обеих Палат, теперь же по внесении изменений и дополнений в Конституцию он составляет для Сената — шесть лет, Мажилиса — пять лет. В связи с этим у парламентариев возник ряд вопросов в части срока полномочий действовавших на тот момент депутатов Парламента, а также сроков ротации половины депутатов Сената.
Конституционный Совет по поступившим обращениям принял решения, в которых были даны исчерпывающие ответы на возникшие вопросы.
Существенное место в деятельности Конституционного Совета занимает рассмотрение представлений судов общей юрисдикции, направляемых ими на основании положений статьи 78 Конституции, которая гласит: суды не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина. Если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании этого акта неконституционным.
Рассматривая обращения судов о признании неконституционным нормативного правового акта, подлежащего применению, Конституционный Совет осуществляет защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина опосредованно через признание акта или его части не соответствующим Конституции. Примером тому может служить признание Конституционным Советом части 2 статьи 280 и части 1 статьи 288 Кодекса Казахской ССР об административных правонарушениях неконституционными. Названные нормы КоАП Казахской ССР, ограничивающие право обжалования и опротестования постановления судьи по делу об административном правонарушении, лишали лицо, привлеченное к административной ответственности, возможности осуществить свое право на судебную защиту, предоставленное ему Конституцией Республики Казахстан.
Конституционный Совет Республики Казахстан, рассмотрев указанное обращение, нашел, что конституционное положение о праве каждого на судебную защиту своих прав и свобод (пункт 2 статьи 13 Конституции) включает и право на судебное обжалование решений и действий, которые повлекли нарушение закона и ущемление прав и свобод человека и гражданина. При этом право на судебную защиту относится к числу конституционных прав, не подлежащих ограничению (пункт 3 статьи 39 Конституции). Порядок и объем реализуемых прав на судебную защиту регламентирует процессуальное законодательство. Поэтому норма части 2 статьи 280 КоАП Казахской ССР была признана не соответствующей конституционному положению, согласно которому каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Кроме того, Конституционный Совет указал, что признание постановления районного (городского) суда (судьи) о наложении административного взыскания окончательным и не подлежащим обжалованию не соответствует и нормам статей 75, 76 Конституции Республики Казахстан, устанавливающим систему и основные полномочия судебных органов. Исходя из вышеизложенного, Конституционный Совет признал часть 2 статьи 280 КоАП Казахской ССР неконституционной.
Количество обращений судов сравнительно невелико. Объясняется это, конечно, не высоким качеством самих законов и подзаконных актов, а скорее некоторой инертностью судов, а также тем обстоятельством, что до недавнего времени они находились под эгидой исполнительной власти (Министерства юстиции), которая
оспаривание её актов могла воспринять как некую конфронтацию со стороны суда с вытекающими отсюда последствиями. Осенью истекшего года Указом Президента Республики Казахстан от 4 сентября 2000 года «О мерах по усилению независимости судебной системы Республики Казахстан» образован Комитет по судебному администрированию при Верховном Суде Республики, которому переданы функции по материально-техническому и иному обеспечению деятельности судов, осуществляемые ранее Министерством юстиции. В связи с этим можно ожидать, что впредь суды при решении вопроса об обращении в Конституционный Совет не будут, как прежде, оглядываться на исполнительную власть и будут чаще обращаться в Конституционный Совет.
V. Иные полномочия
К иным полномочиям Конституционного Совета можно отнести:
— направление Парламенту страны ежегодных посланий о состоянии конституционной законности в стране;
— предоставление информации Президенту Республики Казахстан о состоянии конституционной законности в стране.
Действующее законодательство Республики предоставляет Конституционному Совету право истолкования своих решений по собственной инициативе либо по ходатайству участников конституционного производства, а также государственных органов и должностных лиц. За пятилетний срок деятельности Конституционного Совета поступило два обращения об истолковании его постановлений, одно из которых исходило от Министерства юстиции, другое — от Верховного Суда. В ходатайстве Министерства юстиции об истолковании постановления Конституционного Совета, вынесенного по вопросу о неконституционности одной из статей «Положения об адвокатуре Казахской ССР», фактически содержалась просьба об официальном толковании не норм Конституции, а нормы текущего законодательства, что не входит в компетенцию Конституционного Совета. В связи с этим Советом было принято решение об отклонении ходатайства Министерства юстиции ввиду отсутствия оснований для вынесения дополнительного решения.
Ходатайство Верховного Суда об истолковании постановления Конституционного Совета Республики Казахстан «Об официальном толковании пункта 1 статьи 4, пункта 1 статьи 14, подпункта 3) пункта 3 статьи 77, пункта 1 статьи 79 и пункта 1 статьи 83 Конституции Республики Казахстан» от 6 марта 1997 года было рассмотрено в части, поскольку некоторые вопросы, поставленные в ходатайстве, выходили за рамки действительного смысла и содержания указанного постановления и в силу чего не могли быть рассмотрены Конституционным Советом.
Пятилетняя деятельность Конституционного Совета Республики Казахстан показала, что этот орган стал важным инструментом обеспечения конституционной законности в Республике, занял подобающее место в государственном механизме Казахстана.