–PAGE_BREAK–
Рисунок 3 – Имущество и финансовые ресурсы муниципального образования
Состав муниципального имущества определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Согласно Федеральному закону 2003 г., в состав муниципального имущества входит:
— имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;
— имущество, предназначенное для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
— имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений[18].
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» конкретизирует состав муниципального имущества, районов и городских округов. Общий подход состоит в том, что в муниципальной собственности должно находиться только имущество, необходимое для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти. Имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть переформировано или передано другим собственникам.
Муниципальное имущество в зависимости от его назначения может быть разделено на две группы: имущество, при помощи которого осуществляется хозяйственная деятельность, и имущество, обеспечивающее выполнение управленческих или иных нехозяйственных функций местного самоуправления. Имущество, обеспечивающее производство продукции и оказание муниципальных услуг, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения (это право подлежит отмене) или оперативного управления. Другая часть имущества, то есть средства местного бюджета и муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет казну муниципального образования[23].
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с законом они вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим или юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать, совершать с ним иные сделки.
Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно, при этом доходы от приватизации муниципального имущества поступают в полном объеме в местный бюджет[20].
Органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Они определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы. Муниципальная собственность признается и защищается государством равным образом с государственной, частной или иными формами собственности[12].
2 Методологические основы управления муниципальным имуществом
2.1 Методы управления муниципальным имуществом
Исследование единого методологического подхода по управлению муниципальной собственностью, который позволяет органам местного самоуправления принимать обоснованные решения предполагает рассмотрение основных методов и принципов управления муниципальным имуществом.
Существуют четыре основных метода ведения муниципального хозяйства:
— прямое управление;
— муниципально-подрядная система;
— муниципально-арендная система;
— муниципальная концессия.
При прямом управлении муниципалитеты осуществляют непосредственное руководство муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями.
Уточним, за какими организациями, и на каких правах закрепляется муниципальная собственность.
Гражданским кодексом предусмотрено создание муниципальных предприятий в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Унитарные предприятия могут основываться на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Но на праве оперативного управления создаются только федеральные казенные предприятия, поэтому муниципальные унитарные предприятия могут быть основаны на праве хозяйственного ведения[7].
Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. А также правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия и запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.
Органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные учреждения и закреплять за ними имущество, находящееся в муниципальной собственности. Особенности правового положения закрепленного имущества, за муниципальным учреждением состоят в следующем.
При наступлении ответственности учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. Но и собственник в лице органов местного самоуправления при недостаточности денежных средств у учреждения несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения.
В соответствии со статьей 296 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество принадлежит учреждению на праве оперативного управления. В связи с этим собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.
Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете, но если собственником, предоставлено право учреждению осуществлять деятельность приносящую доходы, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
При муниципально-подрядной системе строительство и выполнение определенных функций ведется не службами муниципалитета, а временно нанимаемыми на конкурсной основе частными подрядчиками, получающими часть прибыли. Подрядная система играет очень важную роль в современных муниципальных хозяйствах, однако ее эффективное применение требует соблюдения определенных принципов и правил, строгой системы учета и контроля.
В российской Федерации этот метод регулируется Федеральным законом от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Следующая форма распоряжения муниципальной собственностью это передача в аренду муниципального имущества.
Применяется не с целью избавления органов местного самоуправления от расходов по эксплуатации имущества, а лишь при условии невозможности распорядиться муниципальным имуществом более выгодным образом.
Муниципальное имущество на определенный срок сдается в аренду частным лицам. При этом муниципалитет на срок аренды полностью отказывается от доходов, получаемых от использования сдаваемого имущества в обмен на фиксированные, регулярно уплачиваемые арендатором платежи. Арендатор обычно занимается деятельностью, не связанной с выполнением поручений местных органов власти по решению тех или иных вопросов местного значения, что снижает возможности муниципального регулирования.
Преимуществами передачи в аренду являются появление стабильного источника доходов и возможность использования объектов недвижимости в будущем для развития муниципального образования. Недостатками аренды считаются потеря возможных доходов в виде земельного налога, при фиксированной ставке возможны потери от инфляции.
Обладая большим, чем у любого другого собственника на данной территории объемом ликвидного имущества, муниципалитет способен диктовать свои условия рынку:
сдерживать рост и разброс цен, задавать уровень корректности и стабильности договоров, снижать уровень произвола в отношении арендаторов со стороны частных владельцев недвижимости и т.д.
При заключении договоров аренды, уполномоченные, на то органы местного самоуправления вступают на поле гражданско-правовых отношений, где действуют принципы свободы договора и равенства его участников. Но предоставить муниципальным чиновникам право вести эксклюзивные переговоры об условиях договора аренды (сроках, цене и т.д.) невозможно[10].
Олицетворяя собой публичную власть, органы местного самоуправления обязаны:
— регламентировать свою деятельность нормативно-правовыми актами;
— действовать в интересах всех членов местного сообщества;
— обеспечивать гласность и прозрачность своей деятельности.
Отсюда вытекает необходимость разработки местного нормативно-правового акта о порядке передачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собственности, утверждения его местным представительным органом власти и доведения его до сведения всех заинтересованных лиц через средства массовой информации.
Муниципальная концессия представляет собой уступку муниципалитетом на определенный срок и на договорных условиях частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяйство в определенной сфере деятельности. Фактически, использование подобной системы означает неспособность муниципалитета вести ту или иную часть местного хозяйства.
По вопросу применения концессионного механизма в литературе описывается два опыта применения концессионного механизма.
В первом случае, эксперты отмечают, что при концессиях около 50% прибыли, полученной в результате деятельности организации, переходит из общественных в частные руки. При этом концессионная эксплуатация общеполезных предприятий чаще всего не обеспечивает ни интересы потребителей (высокие тарифы), ни интересы работников таких предприятий (минимальная зарплата).
Местные власти оказываются связанными договором на много лет вперед и не могут отказаться от невыгодных концессионных договоров. Реальных же инструментов, позволяющих бороться с крупными внешними, особенно зарубежными, концессионерами у местных органов власти, как правило, нет.
В этом случае, практика показывает, что при концессии частная монополия не стремится вкладывать средства в развитие и техническое совершенствование производства и при окончании договора муниципальному образованию возвращается изношенное оборудование и недвижимость.
Сторонниками такой системы являются исключительно представители частного бизнеса. Концессия муниципального имущества, строительства муниципальных объектов, эксплуатации зданий экономически не эффективна и малопригодна в практике муниципального хозяйства, считают противники этого метода.
Следующий опыт применения определяет преимущества и проблемы применения концессионного механизма, к преимуществам относит:
— ограничение финансового участия муниципальных образований в осуществлении проектов:
— создание конкурентной среды в отрасли;
— приток дополнительных денежных средств на территорию;
— создание дополнительного числа рабочих мест, за счет строительства или реконструкции объектов коммунального назначения;
— расширение числа возможных инвесторов, так как в управлении могут передаваться как предприятия в целом, так и отдельные объекты коммунальной инфраструктуры;
— пополнение собственности муниципального образования современным оборудованием, так как по истечении срока договора оно переходит в распоряжение органов местного самоуправления.
Но реализация концессионного механизма связна и с такими проблемами, как:
— отсутствие практики договорных отношений как между собственником и концессионером и потребителем коммунальных услуг, поэтому об эффективности этого способа можно судить по расчетным параметрам;
— необходимость закрепления ответственности за тарифное регулирование услуг, например, тепло — и водоснабжения, за органами местного самоуправления (только при этом условии концессия будет работать);
— потеря влияния в сфере коммунального обслуживания;
— отсутствие стимулов для инвесторов и местных властей к заключению подобного типа договоров[10].
2.2 Механизмы рационального использования муниципальной собственности
Ценность муниципальной собственности определяется объемом тех материальных и социальных благ, которые может получить муниципальное образование в процессе ее использования. При этом муниципальная собственность, как и всякая другая, может служить источником дохода собственника, в данном случае – источником дохода местного бюджета. Однако основной целью деятельности местного самоуправления является все же не извлечение доходов, а создание условий для жизнедеятельности населения.
Для того чтобы выявить наиболее эффективные направления использования муниципальной собственности, необходимо изучить все имеющиеся в распоряжении местного самоуправления ресурсы.
Важнейшими ресурсами муниципалитетов традиционно выступают земля и другие объекты недвижимости. В соответствии со ст. 11 Земельного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления в сфере земельных отношений относятся:
— изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
— установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;
— разработка и реализация местных программ использования и охраны земель;
— иные полномочия на решение вопросов местного значения в области охраны и использования земель;
— управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
В настоящее время муниципальные земли, как правило, не приносят своим владельцам существенной выгоды. Поступления от продажи и аренды земли обычно не превышают 2-3% доходной базы местного бюджета. Более того, низкие ставки арендной платы за земельные участки в черте города и постоянное уменьшение объемов муниципальных земель вследствие их приватизации приводит к постепенному сокращению этих поступлений.
Вместе с тем международная практика показывает, что при квалифицированном использовании муниципальный земельный фонд способен генерировать значительные доходы как в виде рентных платежей, так и в ходе приватизации. Для этого должны быть созданы соответствующие базовые условия:
— по рыночному принципу установлены ставки арендной платы за землю и цены выкупа прав аренды земельных участков;
— разработаны единые, основанные на объективных критериях, методики кадастровой оценки земельных участков;
— созданы кредитно-финансовые инструменты и институты, обеспечивающие эффективное кредитование участников земельного рынка.
Не менее значимыми, чем муниципальный земельный фонд, являются другие объекты недвижимости, находящиеся в муниципальной собственности.
В самом общем виде можно выделить следующие объекты недвижимости, с которыми приходится работать органам местного самоуправления:
— муниципальный жилищный фонд и объекты инженерной инфраструктуры;
— муниципальные социально значимые объекты недвижимости (школы, детские сады, больницы и т.п.);
— муниципальная недвижимость, использование которой ведется в коммерческих целях.
Муниципальный жилищный и инженерная инфраструктура выполняют как социальные функции, так и функции средств воспроизводства. В настоящее время и муниципальное жилье, и муниципальные инженерные объекты (теплосети, канализации, объекты утилизации отходов и мусорообработки и т.п.) находятся в крайне изношенном состоянии. В этой связи основной задачей в отношении данной категории объектов недвижимости является увеличение бюджетных и частных инвестиций для их капитального ремонта и обновления. Основной задачей управления коммерческой муниципальной недвижимостью является:
— обеспечение целевого использования в соответствии с планом зонирования городского, сельского поселения;
— повышение доходной части местного бюджета путем обеспечения максимальной доходности данной недвижимости;
— увеличение ее рыночной стоимости;
— использование недвижимости для активизации деловой активности не территории муниципального образования.
Объекты недвижимости, которые не являются жизненно важными для территории и не могут быть использованы для выполнения социально значимых функций, должны быть переданы эффективному собственнику.
При этом процесс приватизации (продажи) нерентабельных муниципальных объектов, способных привлечь частный бизнес, должен идти параллельно с созданием новой доходообразующей муниципальной собственности. При этом далеко не обязательно расходы по созданию таких объектов муниципалитеты должны нести самостоятельно. Современное законодательство предоставляет органам местного самоуправления возможность участвовать в качестве соучредителя при создании предприятий с долевой собственностью. Помимо органов местного самоуправления участие в создании таких предприятий принимают и немуниципальные хозяйствующие субъекты (частные предприятия, некоммерческие организации, государственные органы управления и т.п.). подобные предприятия могут иметь различные организационно-правовые формы: товарищества, общества с ограниченной ответственностью, акционерные общества (со 100%-м муниципальным капиталом, с контрольным пакетом акций у муниципалитета, с «золотой» акцией у местных органов власти). При этом муниципалитет, наряду с другими партнерами, получает полное право на участие в прибылях такого предприятия и в управлении его деятельностью.
Наряду с рассмотренными механизмами укрепления муниципальной собственности можно выделить ряд направлений финансово-хозяйственной деятельности муниципалитетов, которые в условиях переходного периода малоэффективны, но представляют стратегический интерес для местного самоуправления. К таким направлениям можно отнести размещение муниципальных займов, создание муниципальных банков и т.п.
Интерес органов местного самоуправления к системе заимствований объясняется, прежде всего, тем, что выходя на рынок капиталов с муниципальными долговыми обязательствами, они путем формирования долгосрочной задолженности получают возможность решать свои текущие проблемы. Это экономическое свойство муниципальных займов обусловило их широкое распространение на Западе. В российской муниципальной практике их применение так же потенциально возможно, но для этого прежде всего необходима стабильность, которой отечественные муниципалитеты пока не имеют.
Столь же проблематична для большинства муниципальных образований России возможность создания муниципальных банков. Создание муниципального банка потенциально:
— снижает риск при хранении бюджетных средств и повышает эффективность обслуживания счетов бюджетных организаций;
— способствует приращение собственных доходов муниципалитетов;
— обеспечивает кредитными ресурсами приоритетные отрасли муниципальной экономики;
— способствует внедрению казначейской системы исполнения бюджетов на местах и другие.
Возможным решением этой проблемы могло бы стать долевое участие региональных органов государственной власти в учреждении муниципальных банков. По мере укрепления финансово-экономической базы местного самоуправления органы государственной власти постепенно переуступали доли своего участия (возможно, на возмездной основе) соответствующим муниципалитетам. Но, к сожалению, региональные власти имеют сегодня не меньше проблем в финансовой сфере. Большинство субъектов РФ так же дотационны.
Таким образом, для выработки реальных предложений по созданию муниципальных банков, так же как и по размещению муниципальных займов, должны быть созданы соответствующие стартовые условия[10].
2.3 Современные технологии управления убыточными объектами муниципальной собственности
В составе муниципальной собственности доминирующие позиции принадлежат муниципальным предприятиям и учреждениям.
В зависимости от степени доходности и характера предоставляемых товаров и услуг муниципальные организации могут быть поделены на две основные категории:
1 организации, деятельность которых изначально и неизбежно убыточна. К этой категории относятся унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления. На муниципальном уровне они выступают в форме учреждений и создаются для предоставления общественных товаров и услуг в отраслях социальной сферы муниципального образования (школы, больницы, детские сады и прочие);
2 предприятия, учреждаемые в расчете на коммерческий успех, а также предприятия, действующие на основе частичной или полной самоокупаемости. Данные хозяйствующие субъекты создаются в форме унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения. Направление их деятельности – предоставление квазиобщественных и «рыночных» товаров и услуг (предприятия ЖКХ, общественного транспорта, связи, торговли, общественного питания, финансово-кредитной сферы и т.п.). определенная часть доходов подобных предприятий может выступать в качестве источника финансирования местных бюджетов. Однако практика показывает, что зачастую и эта категория муниципальных предприятий, обладая потенциальной прибыльностью, не приносит должного экономического эффекта местным сообществам, что актуализирует потребность в совершенствовании механизма управления данными элементами муниципальной собственности[13].
Стратегической целью в вопросе совершенствования структуры муниципальной собственности должен стать поиск возможностей увеличения состава прибыльных муниципальных предприятий, соответствующих природе муниципальной экономики, при одновременном сокращении убыточных объектов собственности, способных найти применение в частном секторе.
Нерентабельные муниципальные предприятия должны самостоятельно искать пути выхода из кризиса, как и любые другие субъекты хозяйственной деятельности. Продолжение дотирования расходов данных предприятий ведет к снижению качества предоставляемых ими услуг, росту издержек и, как следствие, дефициту самих этих услуг.
В то же время и создание заведомо прибыльных (полностью коммерческих) муниципальных предприятий, если их деятельность не является социально значимой, не должно быть основной задачей органов местного самоуправления. Для этого существует частный сектор.
В этой связи ключевым условием формирования эффективной муниципальной собственности и развития конкурентного рынка в нашей стране является приватизация убыточного муниципального имущества.
Приватизация на муниципальном уровне преследует две основные цели, которые в некоторых условиях могут оказаться взаимоисключающими.
Одна из целей – максимизация доходов местных органов власти в долгосрочном периоде. Распродажа муниципальной собственности является одной из возможностей пополнить местную казну (как за счет поступлений от самой продажи, так и за счет снятия с местного бюджета нагрузки по дотированию малорентабельных предприятий). В то же время, используя полученные таким образом средства на погашение текущих затрат, органы местного самоуправления фактически осуществляют невыгодный для них обмен долгосрочного источника доходов на краткосрочный. Эта стратегия приватизации муниципальной собственности наиболее активно использовалась в России в первой половине 90-х годов XXвека.
Вторая цель приватизации – укрепление экономической базы местного самоуправления посредством стимулирования предпринимательской активности. В данном случае основная задача приватизации состоит в распространении прав собственности на более широкие слои населения. Выбор подобной стратегии в краткосрочном периоде менее благоприятен для местного бюджета, чем упомянутый выше альтернативны вариант, поскольку требует со стороны местных властей определенных финансовых затрат на развитие предпринимательства. Источником средств в этом случае могут быть все те же доходы от приватизации, но целью их расходования должны выступать не текущие затраты бюджета, а льготное кредитование приватизированных предприятий, находящихся в сложном финансовом положении. Подобная практика управления муниципальной собственностью несколько ограничивает возможности органов местного самоуправления в решении их тактических задач. Однако в перспективе этот путь способен принести более существенный экономический эффект[5].
Передача права по оказанию услуг муниципальных предприятий в частные руки имеет большую результативность с точки зрения социально-экономического развития территорий. В муниципальной экономической системе немало таких сфер и направлений финансово-хозяйственной деятельности, которые являются нерентабельными в «традиционных» условиях, но обретают эффективность в частном секторе. Такими сферами за рубежом являются уборка мусора, освещение улиц, асфальтирование территорий, услуги ЖКХ и т.п.
Практика показывает, что при выполнении одинаковых коммунальных работ частный сектор в конкурентной среде производит вдвое меньше затрат, чем общественный. Экономия составляет 42% при уборке мусора, 43% при уборке улиц, 56% при обслуживании освещения, 96% при асфальтировании, 37% при обрезке деревьев.
В нашей стране рынок гражданско-правовых договоров публичного заказа между властными структурами и предприятиями развит недостаточно. В условиях планово-распорядительной экономики не было самой необходимости в размещении публичных заказов на основе конкуренции. В наше время предпосылки для подобного рода деятельности на территории отечественных муниципалитетов постепенно создаются. Практически по всем направлениям муниципальной хозяйственной деятельности появился достаточно широкий спектр коммерческих предприятий, учреждений и организаций, способных намного эффективнее, чем муниципальные структуры, выполнять поставленные перед ними задачи.
В то же время подходить к использованию данного механизма следует очень взвешенно. Вряд ли в современных условиях есть необходимость повсеместно приватизировать, например, муниципальные транспортные и коммунальные предприятия. Повышение цен на воду, электроэнергию, газ, проезд на городском транспорте способствовало резкому увеличению их доходов, ставших в наше сложное время одним из немногих стабильных источников пополнения муниципальной казны.
Первоочередной приватизации должны подлежать безнадежно убыточные элементы муниципального хозяйства системы, не связанные с выполнением сугубо общественных функций. При этом необходимо учитывать, что цель подобной приватизации состоит не в получении сиюминутной выгоды, а в создании базы для увеличения будущих доходов муниципальных образований[20].
2.4 Муниципальное предпринимательство
Сложное материально-финансовое положение подстегивает органы местного самоуправления активизировать свой предпринимательский потенциал с целью самостоятельного расширения доходной базы местных бюджетов.
Муниципальное предпринимательство представляет собой совокупность разнообразных форм финансово-хозяйственной деятельности местных органов власти, способных обеспечить укрепление экономических основ местного самоуправления посредством создания дохода или экономики бюджетных средств[7].
Из определения следует, что система муниципального предпринимательства охватывает далеко не все направления деятельности местного самоуправления, а лишь ту сферу, которая наиболее конкурентоспособна и рентабельна в рыночных условиях.
Экономическая деятельность муниципалитетов имеет сложный характер, вбирая в себя как сугубо предпринимательские, так и общественные свойства – обязанность местных органов власти удовлетворять общественные потребности.
Удовлетворение общественных интересов осуществляется путем предоставления населению муниципальных образований общественно значимых товаров и услуг. Данные товары по-разному соотносятся с рыночным механизмом. Некоторые из них имеют исключительное «общественное значение» и поэтому выводятся из-под действия рыночных законов. К таким товарам следует отнести услуги по обеспечению внутренней безопасности, организации управления и тому подобные общественные услуги, характерными особенностями которых являются их внешний по отношению к экономике характер и невозможность полного присвоения индивидуальными или коллективными потребителями.
Другие товары попадают под действие рыночного механизма, но при их недоставлении рынок обнаруживает свое несовершенство, то есть оказывается не в состоянии полностью удовлетворить потребность в данных товарах и услугах. К числу таких товаров относится большинство социальных услуг (образование, культура, здравоохранение и т.п.).
Производство вышеобозначенных товаров и услуг имеет важное социальное значение. Однако сам процесс их производства изначально является убыточным. Хозяйственная инициатива муниципалитетов направлена здесь, главным образом, на сокращение затрат путем оптимизации расходов, а не на получение прибыли. В этой связи относить указанную сферу к системе муниципального предпринимательства не целесообразно.
Другое дело – производство товаров и услуг в отраслях, имеющих характер естественных монополий (энергетика, коммунальные услуги, связь, общественный транспорт). Эти товары, характеризуемые как «квазиобщественные», также предназначены для удовлетворения общественных потребностей местных коллективов, однако вполне вписываются в систему рыночных отношений. При грамотной организации их производство может осуществляться на уровне покрытия себестоимости, а в некоторых случаях – даже приносить определенную прибыль муниципалитетам.
Кроме того, законодательство России наделяет органы местного самоуправления правом осуществлять и некоторые чисто рыночные операции (создавать муниципальные банки, получать и выдавать кредиты, продавать и сдавать в аренду имущество, размещать муниципальные заказы и т.п.).
Таким образом, последние два направления хозяйственной деятельности органов местного самоуправления способны приносить муниципалитетам определенную материальную выгоду. Поэтому именно они составляют основу муниципального предпринимательства.
Активизация внутреннего предпринимательского потенциала муниципальных образований отнюдь не означает, что местное самоуправление неминуемо должно превратиться в производственное предприятие, торговца, заказчика рекламы, закладывать и перезакладывать собственность, рискуя оказаться на грани банкротства. Предпринимательская активность муниципалитетов имеет свои естественные пределы, связанные с направленностью на получение лишь недостающих органам местного самоуправления средств и, следовательно, не может повлиять на изменение основной цели их деятельности, заставить отказаться от выполнения общественных функций.
В то же время действовать на рынке муниципалитеты должны с предельной степенью осторожности, пытаясь, по возможности, избегать тех направлений деятельности, которые способны привести к ухудшению материально-финансового положения муниципального образования.
Российское законодательство предоставляет органам местного самоуправления право осуществлять самостоятельную финансово-хозяйственную деятельность в различных направлениях: активно использовать муниципальную собственность, создавать муниципальные предприятия, определять порядок и условия приватизации на местах, осуществлять внешнеэкономическую деятельность, участвовать в кредитных отношениях и т.п. Потенциально каждое из перечисленных направлений экономической деятельности муниципалитетов может стать источником укрепления экономических основ местного самоуправления. Однако в конкретных условиях разработка некоторых из этих направлений может оказаться нецелесообразной, то есть экономически невыгодной или даже убыточной для местных органов власти.
Критический анализ различных потенциально возможных направлений финансово-хозяйственной деятельности местных органов власти позволяет обозначить круг экономических механизмов (технологий), применение которых может оказать наиболее значительное влияние на процесс укрепления экономических основ местного самоуправления в нашей стране сегодня и способствовать их устойчивому развитию в будущем. В качестве основных из них выступают:
— создание муниципальных предприятий в наиболее конкурентоспособных и прибыльных отраслях муниципальной экономики;
— сдача в аренду муниципальной собственности (земли и иных объектов недвижимости);
— участие в качестве соучредителя при создании предприятий с долевой собственностью;
— активное размещение муниципальных заказов, способствующих сокращению расходов муниципалитетов;
— приватизация и продажа убыточных объектов муниципальной собственности, способных эффективно действовать в частном секторе;
— инвестиционная деятельность.
Ряд направлений предпринимательской деятельности муниципалитетов имеет малоустойчивый характер, то есть находится в непосредственной или тесной зависимости от различного рода общеэкономических и политических факторов, а потому применим лишь в стабильной экономической ситуации. К таким направлениям могут быть отнесены:
— операции с муниципальными ценными бумагами;
— создание муниципальных банковских учреждений;
— получение муниципалитетами крупных коммерческих кредитов и т.п[10].
3 Разработка и внедрение инноваций на примере Комитета по управлению муниципальным имуществом мэрии г. Ярославля
3.1 Общая характеристика организации
Комитет по управлению муниципальным имуществом мэрии города Ярославля (далее — Комитет) является структурным подразделением мэрии города Ярославля, осуществляющим полномочия мэрии города Ярославля по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью города Ярославля (за исключением земельных участков).
Полное наименование Комитета: комитет по управлению муниципальным имуществом мэрии города Ярославля. Сокращенное наименование Комитета: КУМИ мэрии г. Ярославля.
Местонахождение Комитета: 150000, г. Ярославль, ул.Депутатская, д.9. Отдел регистрации недвижимости расположен на ул. Андропова, 5/24.
Комитет в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами Ярославской области, нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, Ярославской области, Уставом города Ярославля, нормативными правовыми актами органов городского самоуправления, Положением о комитете по управлению муниципальным имуществом мэрии г. Ярославля.
Комитет обладает правами юридического лица, имеет лицевой счет в департаменте финансов мэрии города Ярославля, печать, а также другие необходимые для своей деятельности штампы и бланки со своим наименованием, самостоятельно выступает истцом или ответчиком в судах общей юрисдикции, арбитражных судах и у мировых судей.
По вопросам реализации полномочий по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью Комитет представляет интересы мэрии города Ярославля в судах общей юрисдикции, арбитражных судах и у мировых судей.
Комитет непосредственно подчиняется мэру города Ярославля.
Основной задачей Комитета является эффективное управление и распоряжение муниципальной собственностью в интересах города Ярославля. В соответствии с регламентом работы мэрии г. Ярославля и правилами внутреннего трудового распорядка в КУМИ установлена 5-ти дневная рабочая неделя, начало работы с 8.30, перерыв на обед с 12.30 до 13.18, окончание работы в 17.30, в пятницу в 16.30, с выходными днями суббота и воскресенье. Предусмотрен ежегодный отпуск, в соответствии с графиком отпусков, составляемым в конце года.
Комитет по управлению муниципальным имуществом мэрии г. Ярославля, является органом управления, поэтому на основании закона Ярославской области «О муниципальной службе в Ярославской области» работники комитета являются муниципальными служащими. Реестр муниципальных должностей муниципальной службы в Ярославской области прописан в законе Ярославской области № 91-з от 28.12.2005 года. Прием на муниципальную службу осуществляется в порядке назначения или конкурса при наличии соответствующего образования, опыта работы, квалификации с заключением трудового договора (контракта) на неопределенный срок или на срок не более пяти лет. Прием производится на основании заявления о приеме на работу определенной формы и справок о состоянии здоровья, далее готовится приказ о приеме на работу и трудовой договор. График отпусков в КУМИ готовится ежегодно на конец года, как по отделам, так и сводный. Штатная численность Комитета утверждена в количестве 70 человек.
В целях выполнения возложенной на него задачи Комитет осуществляет следующие основные функции:
1 Организует учет объектов муниципальной собственности, формирует казну города Ярославля, ведет реестр объектов муниципальной собственности и является его держателем;
2 Принимает решения о совершении гражданско-правовых сделок, за исключением случаев, когда принятие таких решений отнесено к полномочиям органов городского самоуправления, должностных лиц городского самоуправления;
3 Совершает от имени города Ярославля в отношении муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения, оперативного управления за муниципальными организациями, гражданско-правовые сделки;
4 Ведет учет заключенных договоров, формирует единый банк данных по договорам;
5 Осуществляет в установленном порядке приватизацию муниципального имущества (за исключением жилых помещений);
6 Организует торги по продаже муниципальной собственности и права аренды муниципальной собственности;
7 Осуществляет контроль за соблюдением покупателями условий продажи муниципального имущества;
8 Осуществляет приобретение (принятие) в муниципальную собственность имущества, обращается в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на бесхозяйные недвижимые вещи;
9 Осуществляет подготовку документов для государственной регистрации прав на недвижимое муниципальное имущество и сделок с ним;
10 Осуществляет мероприятия по созданию, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений в соответствии с действующим законодательством и правовыми актами органов городского самоуправления. Участвует в решении вопросов, связанных с банкротством муниципальных унитарных предприятий;
11 Принимает решение о закреплении муниципального имущества на праве хозяйственного ведения, оперативного управления за муниципальными организациями;
12 Утверждает уставы (изменения и дополнения в уставы) муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений;
13 Принимает решение об изъятии муниципального имущества, находящегося в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий;
14 Обеспечивает совместно с уполномоченными структурными подразделениями мэрии, муниципальными унитарными предприятиями, муниципальными учреждениями и другими организациями проведение инвентаризации недвижимого муниципального имущества;
15 Организует работу по оценке рыночной стоимости муниципального имущества;
16 Обеспечивает сохранение, использование объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в муниципальной собственности;
17 Осуществляет контроль за сохранностью и эффективным использованием по назначению муниципального имущества;
18 Контролирует поступление денежных средств в бюджет города от использования и продажи муниципальной собственности, осуществляет работу по взысканию указанных платежей;
19 В пределах своей компетенции представляет интересы города Ярославля во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, Ярославской области и другими организациями;
20 Осуществляет подготовку проектов муниципальных правовых актов и иных документов по вопросам владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью города Ярославля;
21 Выполняет ряд других функций.
Организационная структура Комитета представлена в Приложении А.
3.2 Место инноваций в управлении муниципальным имуществом
Перемены внутри организации обычно происходят как реакция на перемены во внешней среде. Под изменениями в организации подразумевается решение руководства изменить одну или более внутренних переменных в целях организации, структуре, задачах, технологии, персонале. Существуют следующие виды изменений в организации:
— изменения в целях организации;
— изменения в структуре организации;
— изменения в технологиях и задачах;
— изменения, связанные с людьми (персоналом) организации.
Рассмотрим систему управления изменениями в КУМИ. Схема основных факторов, вызывающих изменения в КУМИ, представлена на рисунке 4.
Рисунок 4 – Схема основных факторов, приводящих к изменениям в Комитете
Как видно из рисунка 4, к изменениям внутри Комитета приводят два основных вида факторов. Первый фактор – изменения, проводимые органами государственной власти, федеральными областными и местными. Влияние данной группы факторов приводит, как правило, к проведению быстрых изменений в Комитете.
Другим фактором, приводящим к изменениям в Комитете, являются потребители услуг Комитета: физические и юридические лица, частные предприниматели. Влияние этих факторов, как правило, влечет за собой незначительные и длительные изменения.
Для того чтобы определить, какие составляющие процесса управления муниципальным имуществом требуют разработки и внедрения инноваций, необходимо сначала выявить основные проблемы в муниципальном управлении, цели и задачи внедрения инновационных проектов. Основными проблемами в муниципальном управлении, требующими инновационных решений, являются:
— коррупция;
— осуществление контроля за исполнением нормативных документов (приказов, положений, постановлений и других);
— повышение роли информационных технологий в процессе управления;
— повышение эффективности управления.
3.3 Разработка и внедрение инноваций
Первой и основной проблемой муниципального управления является коррупция. Коррупция (от лат. corruptio — порча, подкуп), преступление, заключающееся в прямом использовании должностным лицом прав, предоставленных ему по должности, в целях личного обогащения. По последним данным Департамента Экономической Безопасности МВД РФ средний размер взяток по России на первое полугодие 2010 года составил свыше 44 тысяч рублей, что почти в два раз выше по сравнению с данными на январь 2010 г., когда средний размер взяток составлял 23 тысячи рублей. Способ успешной борьбы с коррупцией – установление народовластия, демократии, когда власть полностью принадлежит народу, и отсутствует какая-либо возможность ограничения власти народа, а структура власти построена на основе воли народа. Соответственно, государственно-чиновничий аппарат, спецслужбы находятся под контролем народа, средств массовой информации, а механизм политической конкуренции делает практически невозможным появление коррупции, т.е. коррупция становится невыгодна как с экономической, с социальной, а также с политической точки зрения.
В нашем случае в г. Ярославле для борьбы с коррупцией использовались такие нововведения, как создание комиссии по противостоянию коррупции (распоряжение №34-р «О создании комиссии» от 28.04.2010) и организация работы «телефона доверия» по фактам коррупционной направленности (распоряжение №51-рз «Об организации работы «телефона доверия» от 21.04.2010). Результаты внедрения инновационных решений по противодействию коррупции представлены в таблице 1.
Таблица 1 – Результаты работы комиссии по противодействию коррупции за июль-декабрь 2010 г.
Число зарегистрированных фактов коррупции
Июль
344
Август
35
Сентябрь
44
Октябрь
24
Ноябрь
35
Декабрь
34
продолжение
–PAGE_BREAK–