Міністерство освіти та науки України
Мукачівський технологічний інститут
«Нові форми залучення громадян
до державного управління:
підходи американських авторів»
Виконавці:
Конар А.І.
Ковальчук А.В.
Наук. керівник:
Жихарева С.Г. Мукачево – 2000
Найновіші форми залучення громадян включають:
1) омбудсменів і центри дій;
2) спільне надання послуг (coproduction);
3) добровільну діяльність;
4) інституціоналізованість ролі громадян у процесі вироблення рішень;
5) структури для захисту загального громадського інтересу.
Перші три форми, на думку професора Дж.Томаса, представляють активну роль громадян в наданні послуг, а дві інші форми — активне їх залученя в процес прийняття рішень (34).
1. Омбудсмени і центри дій.Це основні інституціоналізовані механізми, які повинні зібрати скарги громадян стосовно роботи урядових структур і довести їх до відома управлінців, щоб змінити ситуацію на краще.
Омбудсмен — інновація, запозичена з Скандинавії, виступає посередником між урядовцями та громадянами. Оскільки вони є незалежними від урядових структур, то омбудсмени можуть досить сміливо діяти з метою розв’язання проблем, які породжують скарги з боку громадян. Після експериментів, проведених в ряді штатів у середині 1970-х років. Конгрес США у 1978 році прийняв закон, який зобов’язує кожний штат мати довготермінову програму підтримки діяльності омбудсменів у сфері охорони здоров’я. І згідно з обстеженнями, проведеними дослідником У.Т.Гормлі, близько 85% скарг, отриманих омбудсменами, які діють в рамках програм охорони здоров’я, завершуються позитивною розв’язкою (35).
Центри дій є чимось на зразок офісів адміністративних омбудсменів. Цeнтpи дій є особливо поширеними на місцевому рівні. Дві третини американських міст з населенням сто тисяч мешканців і більше, згідно з даними К.Скавіо, мають центри дій (36). Опис роботи типового центру дій у Канзас-Сіті (штат Місурі) ми можемо знайти у книзі Е.Б.Шарп. Центр дії фіксує кожну скаргу, заводить спеціальну справу з даної проблеми і звертається до відповідного відділу міської управи. Центр дії слідкує за просуванням даної справи в кабінетах урядовців і підтримує поінформованість громадян стосовно стану розгляду їхніх справ (37). Центри дії, як і омбудсмени, мають достатні повноваження для того, щоб змусити урядовців реагувати на їхні запити (38).
2. Спільне надання послуг.На відміну від традиційного погляду на надання послуг (ієрархічний процес, спрямований зверху вниз, коли послуги надаються урядовими органами), новий підхід означає, що послуги повинні надаватися через тісне співробітництво урядовців та представників неурядових організацій. Спільне надання послуг, як вважає Г.П.Уайтейкер, є найбільш перспективним і поширеним на місцевому рівні, де ми можемо знайти два класичні приклади вказаного виду діяльності: 1) в сфері освіти, де дуже важливими є дії батьків; 2) в сфері запобігання злочинам, де без допомоги громадян зусилля правоохоронців можуть виявитися марними (39).
Існують різні форми спільного надання послуг. Це може бути залучення окремих громадян до виконання певних комунальних послуг; це також може бути залучення груп громадян, в таких випадках коли організація сусідів (які проживають у певній територіальній громаді) допомагає управляти рекреаційним центром.
Спільне надання послуг на рівні окремих осіб привертає найбільшу увагу у сфері запобігання злочинам. Окремі громадяни можуть внести свій вклад у спільне надання послуг в сфері запобігання злочинам, якщо вони подбають про свою безпеку та безпеку власних помешкань, встановивши додаткові засоби безпеки.
На рівні груп громадян спільне надання послуг може бути побудоване за таким принципом: групи громадян, які проживають по сусідстві, можуть звернути увагу урядовців на існуючі проблеми (а потім наглядати за їх вирішенням), у той час як від урядовців очікується, що вони будуть змінювати спосіб надання послуг (забезпечуючи цим самим свій внесок у спільне надання послуг). Найбільші міста також спонсорують програми нагляду з метою запобігання злочинам у своїх кварталах, використовуючи організовані групи громадян, щоб спостерігати і доповідати про скоєння злочинів та іншу підозрілу діяльність (40).
Залучення громадян до надання послуг стає дієвішим, коли вони заміняють некваліфікованих працівників з метою підтримання громадських місць міста у належному стані. Таке залучення часто приймає форму короткотермінових компаній по очищенню вулиць, як у випадках коли група сусідів звертається до мешканців певної вулиці з пропозицією спільно прибрати її наприкінці тижня.
В найбільш розвинутій формі спільного надання послуг групи громадян беруть на себе важливу частину відповідальності, пов’язаної з виконанням програм, іноді навіть керуючи наданням окремих послуг, хоча як правило при підтримці урядовців. Це співробітництво залишається спільним наданням послуг, а не контрактуванням, до тих пір поки групи громадян займаються добровільною діяльністю, за яку вони не отримують оплати від уряду (41).
Вже згадуваний професор Дж.Брадні, намагаючись узагальнити концепції американських науковців, які досліджували проблему спільного надання послуг представниками урядових структур та груп громадян, вказав на три фактори, які обмежують внесок цих концепцій в справу дослідження і практичного застосування залучення добровольців до роботи органів влади.
По-перше, дуже мала кількість досліджень про спільне надання послуг обгрунтована емпіричними даними. Брак емпірично перевірених даних підриває можливе застосування більшості досліджень про добровільні програми співробітництва з урядом.
По-друге, більшість емпіричних досліджень фокусується на питаннях безпеки територіальних громад, зокрема, на зусиллях громадян захистити себе від злочинців, встановлюючи надійні замки на дверях і організовуючи асоціації сусідів для самозахисту.
По-третє, хоча спільне надання послуг охоплює широкий діапазон видів діяльності громадян у сфері надання послуг, більша частина досліджень концентрується лише на одному типі: «надання послуг споживачам», або на участі окремих осіб чи груп у забезпеченні послуг, від яких вони можуть безпосередньо отримати користь. Це концептуальне розуміння є настільки поширеним, що деякі вчені описують спільне надання послуг як «залучення тих людей, які отримують користь від програми, до її виконання». Архетипним прикладом є асоціація сусідів, чиї спостережні і наглядові функції мають за мету посилити безпеку її членів («споживачів-виробників» у сфері надання послуг). Акції громадян у себе вдома чи по сусідству, метою яких є покращення рівня пожежної безпеки чи вдосконалення системи збирання сміття, є іншими прикладами подібної діяльності (42).
Однак спільне надання послуг, як вказує Дж.Брадні, цим не обмежується. Продуктивне залучення громадян в сферу надання послуг охоплює також урядові програми, розраховані на добровольців. Люди, які вкладають свій час і свою працю у ці програми, аж ніяк не є пріоритетними споживачами створених з їхньою допомогою послуг. Даний тип діяльності отримав у літературі назву «колективної співучасті в наданні послуг» («collective coproduction»).
Дослідники державного управління досить рідко звертали увагу на подібні програми. І все ж, на думку Брадні, потрібно підкреслити, що «урядові добровільні програми» дуже суттєво відрізняються від зусиль громадян, зорієнтованих на самодопомогу.
По-перше, потрібно розглянути мотивацію і винагороду громадян, які залучаються. На відміну від самодопомоги, добровольці мають за мету допомогу іншим людям, хоча ця діяльність не обов’язково повинна супроводжуватися самопожертвою або суперечити власним інтересам добровольців. Більшість людей, які добровільно допомагають іншим без винагороди, тим не менше поєднують свій альтруїзм з певною часткою інтересу.
По-друге, на відміну від діяльності, пов’язаної з самодопомогою, програми співробітництво урядовців і добровольців, звичайно, не можуть обійтися без значної підтримки органів влади. Адже успішна добровільна програма вимагає процедур і структур для таких першочергових функцій як набір людей, орієнтування, тренування, нагляд, оцінка і т.п. Крім того, урядовці і добровольці по-своєму зацікавлені у збільшенні кількості наданих послуг та у підвищенні їх ефективності (43).
3. Добровільна діяльність.Добровольці, як вказує професор Брадні, вкладають свій час і свою працю у певні види діяльності з умовою, що плодами їхньої праці скористаються у першу чергу не вони самі, а значно ширше коло громадян. Ми вже розповіли про можливості участі добровольців в «урядових добровільних програмах». Тут лише хочемо звернути увагу на те, що, як вважає Дж.Брадні, добровольці повинні працювати у тісному контакті з урядовцями (навіть часто під їхнім наглядом, оскільки потрібно контролювати якість наданих послуг і т.п.), але, водночас вони повинні користуватися відносною автономією, щоб уникнути лишніх конфліктів з урядовцями (44). Крім того, як вважає професор Дж.Томас, дуже важливим є те, щоб управлінці попередньо підрахували витрати і прибутки від конкретної добровільної програми (45).
4. Інституціоналізованість ролі громадян у процесі прийняття рішень.Якщо громадяни отримують можливість впливати на процес прийняття рішення на регулярній основі, то вони зможуть краще реалізувати свою обізнаність (чи досвід) у певній сфері для взаємної користі. Дуже суттєву роль могло б відіграти постійне залучення громадян в процес прийняття місцевих бюджетів, особливо якщо це стосується їхніх безпосередніх інтересів. Найкраще було б створити на постійній основі дорадчі комітети з представників громадян, які б спеціалізувалися в певних питаннях і представляли б інтереси певної групи громадян (за різними ознаками).
5. Структури для захисту загального громадського інтересу.Зростаюче залучення громадян породжує ризик, що намагаючись задовольнити інтереси окремих громадських організацій (кількість яких продовжує зростати), урядовці можуть знехтувати набагато ширшим громадським інтересом. Один з американських вчених, Р.Л.Лайнберрі, навіть вказав на «гіперплюралізм», який відображає тенденцію до надмірного впливу численних невеликих груп інтересів на рішення представників влади (46). Для того, щоб не забути про ширший громадський інтерес, у подібній ситуації було б доцільно організувати спеціальні громадські форуми, які б представляли ключові групи громадян. Управлінці могли б використати інформацію, отриману на подібних громадських зібраннях, для того, щоб краще врахувати громадську думку у процесі прийняття рішення (47).
Для успіху впровадження нових форм залучення громадян до державноп управління в Україні необхідні, звичайно, кошти та більш досконале законодавство. Але основною запорукою успіху в цій сфері є передусім бажання співпрацювати на партнерських засадах, яке повинні продемонструвати державні управлінці та представники громадських організацій.–PAGE_BREAK–
Перелік посилань:
Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government. How the Enterpreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. – New York: A Plume Book, 1993. – P. XVI, XVIII, 11-16.
Ibid. – P. XVIII.
Ibid. – P. 11-12.
Ibid. – P. 14-15.
Ibid. – P. 19-20.
Ibid. – P. 40.
Ibid. – P. 43.
Ibid. – P. 44.
Ibid. – P. 45-46.
Thomas J.C. Public Participation in Public Decisions. New Skills and Strategies for Public Managers. — San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1995. – P. 1.
Ibid. — P. 3-4.
Ibid. — P. 6.
Cleveland H. The twilight of hierarchy: Speculations on the global information society// Public Administration Review. — 1985. — №45. — P. 192.
Thomas J.C. Op.cit. P. 6.
Barber B.R. Strong Democracy. Participatory Politics for a New Age. — Berkeley etc.: University of California Press, 1984. — P. 151.
Cooper Т. Citizenship and professionalism in public administration// Public Administration Review. — 1984. — №44. — P. 143.
Thomas J.C. Op.cit. — P. 10.
Marshall E.M. Jump-Starting America. The Grass-Roots Revolution. — Branson, Massouri: Grass-Roots Press, 1995. — P. 1.
Ibid. — P. 2.
Ibid. — P. 2-3.
Ibid. — P. 4.
Ibid.- P. 10-11.
Ibid. — P. 12.
Ibid. — P. 16.
Ibid. — P. 17.
Ibid. — P. 18.
Ibid. — P. 23-27.
Ibid. — P. 187-188.
Brudney J.L. Fostering Volunteer Programs in the Public Sector. Planning, Initiating and Managing Voluntary Activities. — San Francisco etc.: Jossey-Bass Publishers, 1990. — P. 1-3, 192-196.
Thomas J.C. Op.cit. — P. 35-40.
Ibid. — P. 41.
Ibid. — P. 42-58.
Ibid. — P. 67.
Ibid. — P. 153.
Gormley W.T. The representation revolution: Reforming state regulation through public representation// Administration and Society. — 1986. — №18. — P. 187.
Scavio С. The use of participative mechanisms by large U.S. cities//Journal of Urban Affairs. — 1993. — №15. — P. 99.
Sharp E.B. Urban Politics and Administration: From service delivery to economic development. — New York etc.: Longman, 1990. — P. 85-86.
Sharp E.B. Citizen demand-making in the urban context. — University, Alabama:The University of Alabama Press, 1986. — P. 116-118.
Whitaker G.P. Coproduction: Citizen participation in service delivery// Public Administration Review. — 1980. — №40. — P. 243.
Scavio С. Op.cit. — P. 102.
Thomas J.C. Op.cit. — P. 157-158.
Brudney J.L. Op.cit. — P. 14-16.
Ibid. — P. 17-19.
Ibid. — P. 109.
Thomas J.C. Op.cit. — P.162-163.
Lineberry R.L. Government in America: People, politics and policy. — Boston:Little Brown, 1983. — P. 60.
Thomas J.C. Op.cit. — P. 165.