О муниципальной службе Российской Федерации

Министерство образования и науки Российской Федерации
МОУ ВПО «Воронежский институтэкономики и социального управления»

КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине «Государственнаяи муниципальная служба»
на тему «О муниципальной службе Российской Федерации»
Выполнила: студентка 4 курса группы4.1.
заочной формы обучения
специальности «ГМУ»
Селявкина И.В.
Проверил: Тарасов В.А.

Воронеж 2010

Содержание
Введение
Глава 1. Формирование института муниципальной службы
1.1 Муниципальная реформа
Глава 2. Административно-правовой режим муниципальнойслужбы
Глава 3. Содержание правового режима муниципальной службы вроссийской федерации
Глава 4. Основные направленияукрепления режима муниципальной службы
Введение
В современной России муниципальная служба возникла и развиваласьв общем русле развития всей системы публичной службы и, прежде всего, службы государственной.Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местногосамоуправления не входят в систему органов государственной власти. При этом надобы заметить, что пределы полномочий местного самоуправления, в конечном счете, устанавливаютсягосударством, начиная от федеральной власти и кончая органами государственной властисубъектов Федерации. Поэтому в любом случае местное самоуправление в России, поменьшей мере, пока, неразрывно связано с государством, а его границы изменчивы изависят от конкретных социально-политических и экономических реалий. Такое положениене является чем-то особенным, а вытекает из всего отечественного и мирового опытаразвития местного самоуправления.
Особый порядок, который характерендля современной государственной и муниципальной службы, многие исследователи предпочитаютименовать, используя понятие правового режима. Это понятие находит свое применениедаже при характеристике служебных отношений лиц, занимающих государственные должностиРоссийской Федерации. И это не случайно. Являясь разновидностью социального режима,правовой режим предполагает установление порядка, предусмотренного предписаниями,получившими свое закрепление в формально-юридических источниках публичного права.Государство, устанавливая правовой режим, обеспечивает его поддержание при помощисистемы юридических средств и методов, в том числе при помощи мер принуждения, анесоблюдение и нарушение порядка, установленного при помощи правового режима, влечетза собой негативную реакцию со стороны государства, выражающуюся в применении мерюридической ответственности. При этом целью любого правового режима является обеспечениенормального функционирования социума, обеспечение общественной безопасности.
Режим муниципальной службы пока еще должным образом не исследованв научном плане и находится в стадии разработки в органах государственной властисубъектов Федерации, органах местного самоуправления, которым необходимо привестив соответствие с положениями Федерального закона № 25-ФЗ правовую базу на уровнесубъектов Федерации и муниципальных образований. Необходимо отметить также, чтоотсутствует достаточное число работ, в которых предметом анализа является поискпутей совершенствования законодательства о муниципальной службе и обеспечения егодействительного единства с государственной службой. Все эти факторы и определяютактуальность выбранной темы.
Целью работы является исследование правового режима муниципальнойслужбы в качестве приоритетного средства повышения эффективности муниципальногоуправления.
Для достижения поставленной цели были поставлены следующиезадачи:
рассмотреть содержание понятия муниципальной службы и датьее доктринальное определение;
проанализировать содержание понятия режима муниципальной службыи сформулировать его авторскую дефиницию;
раскрыть содержание режима муниципальной службы;
наметить основные направления его укрепления;
проанализировать недостатки действующего законодательства омуниципальной службе и определить меры по их устранению;
проанализировать проблему обеспечения единства требований нагосударственной и муниципальной службе и определить пути ее эффективного решения.
муниципальная служба правовой режим
Глава 1. Формирование института муниципальнойслужбы
Принятие Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» произошло в русле радикальногообновления всей базы законодательства о государственной и муниципальной службе,ставшего одним из центральных составляющих административной реформы. Главными целямиадминистративной реформы было создание эффективного государственного аппарата, способногопокончить с негативными тенденциями, накопившимися в обществе и государстве в 90-егоды.
Федеральный закон № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации», заменивший Федеральный закон№ 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»,сформировал базу для реформирования системы государственной службы Российской Федерации,развития правовых основ отдельных видов государственной службы, в первую очередьгражданской. Во время действия Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ«Об основах государственной службы Российской Федерации» была созданапервая модель государственной гражданской службы Российской Федерации, и заложеныосновы развития законодательства о муниципальной службе. Именно в Федеральном законе№ 119-ФЗ впервые был установлен принцип единства государственной и муниципальнойслужбы, а также разделение самой государственной службы на федеральную и государственнуюслужбу субъектов Российской Федерации.
Исследуя динамику развития института муниципальной службы, необходимоотметить, что в СССР государственная служба существовала, скорее, доктринально втрудах ученых, прежде всего, юристов-государствоведов, а также экономистов и философов,занимавшихся вопросами управления. Реального законодательства и организационно оформленногоинститута муниципальной службы в то время не было. Стройная система взаимосвязаннойвоенной и гражданской службы, выстроенная в России, начиная с реформ Петра I, былаупразднена сразу же после Октябрьской революции 1917 года. Практические шаги в еевоссоздании наблюдались лишь в военных и военизированных структурах, где существовалиспециальные режимы службы, которые ни в коей мере не сводились к действовавшемутрудовому законодательству.
Таким образом, именно Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» положил начало развитиювсех компонентов государственной гражданской службы, а также муниципальной службыв Российской Федерации, которая получила правовое оформление несколько позднее.8января 1998 г. был принят Федеральный закон № 8-ФЗ «Об основах муниципальнойслужбы в Российской Федерации». Моделью для него послужило законодательствоо государственной службе с учетом особенностей, установленных в законодательныхактах о местном самоуправлении.
 1.1 Муниципальная реформа
С середины 90-х годов до 2003 года в Российской Федерации складываласьи развивалась определенная система государственной и муниципальной службы, состоящаяиз трех компонентов: федеральной государственной службы, государственной службысубъектов Российской Федерации и муниципальной службы. В государственном аппаратеи муниципальных образованиях наметились и развились массовые негативные тенденции,выражавшиеся в общей неэффективности властных структур, развитии коррупции. Дляих преодоления были осуществлены кадровые изменения, начались административная имуниципальная реформы, наметилась тенденция к выстраиванию властной вертикали, получилиразвитие контрольные и надзорные органы.
Недостатки действующей модели государственной и муниципальнойслужбы привели к необходимости их реформирования на основе укрепления режима всехвидов службы и смещения акцентов в регулировании служебных отношений с трудовогона административное право. Данная тенденция должна была получить развитие и в новомзаконодательстве о муниципальной службе, тем более что для этого были все основания.
Часть наиболее важных и актуальных проблем государственного строительстванаходят свое решение в рамках национальных проектов, однако об осуществлении комплексныхмер по повышению эффективности государственного и муниципального управления в современныхусловиях говорить преждевременно. Кадры муниципальных служащих чаще всего не удаетсяукомплектовать лицами с должной квалификацией и профессиональной подготовкой. Поэтомукризисные тенденции продолжают развиваться в сфере муниципальной власти, на которуювозлагались большие надежды в начале российских реформ 90-х годов. Одна из причинсостоит в том, что регулирующие возможности рынка и общественной самодеятельностибыли тогда явно переоценены, а вопросы обеспечения единства всей системы управления,напротив, остались в тени реформаторских устремлений.
Поэтому принятие нового федерального закона о муниципальной службедолжно было существенно улучшить ситуацию. Тем не менее, Федеральный закон от 2марта 2007 г. № 25-ФЗ лишь привел законодательство о муниципальной службе в соответствиес изменениями последних лет, которые произошли в системе организации местного самоуправления.
Что касается института муниципальной службы, то по существу осталасьнеизменной модель служебных отношений, основанная на нормах трудового права, котораялишь частично была увязана с требованиями Федерального закона «О системе государственнойслужбы Российской Федерации» в части обеспечения единства требований на государственнойи муниципальной службе. Однако реальные механизмы обеспечения единства и взаимодействиягосударственной и муниципальной служб законом не были определены. Поэтому ожидатьповышения качества муниципального управления, согласованного взаимодействия государственныхи муниципальных структур, повышения уровня профессионализма муниципальных служащих,эффективного решения проблем развития муниципальных образований при таком подходепредставляется невозможным.
Глава 2. Административно-правовой режим муниципальнойслужбы
Исследование проблем административно-правового режима муниципальнойслужбы в литературе практически не представлено, хотя в общем ключе современногоэтапа реформы государственной и муниципальной службы именно такой подход представляетсявесьма интересным и наиболее перспективным
К сожалению, сущностное единствогосударственной и муниципальной службы не нашло своего отражения в Федеральном законеот 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ. Если правовой режим современной государственной службыимеет выраженную административно-правовую природу и основывается на нормах административногоправа, то режим муниципальной службы продолжает базироваться на нормах трудовогоправа, которые не позволяют достичь действительного единства требований к государственными муниципальным служащим, сформировать тем самым единую в своей основе модель публичнойслужбы и выстроить на ее основе внутренне непротиворечивое служебное право России.Дело в том, что трудовое право достаточно статично, тогда как государственная имуниципальная служба являются по существу разновидностями управленческой деятельности,которая в силу своей природы динамична и изменчива. Поэтому, если бы в Трудовойкодекс Российской Федерации не были внесены дополнения, разрешившие осуществлятьтрудовую деятельность муниципальными служащими на основе специально установленногоадминистративно-правового порядка, то ситуация в сфере муниципальной службы моглабы стать весьма острой. Однако все проблемы такой подход решить не может, потомузаконодательство о муниципальной службе так или иначе придется либо существеннокорректировать, либо радикально обновлять.
Ведь суть административной реформы в сфере публичной службыкак раз и сводилась к отказу от регулирования служебных отношений нормами трудовогоправа, и перевод всего служебного законодательства в сферу права административного.Все это должно было привести к формированию построенного на общих основаниях единойподотрасли служебного права. В его рамках могли бы логично и во взаимосвязи междусобой развиваться все виды государственной и муниципальной службы. В настоящее времяэта задача оказалась не решенной, поскольку в принятом Федеральном законе № 25-ФЗслужебная деятельность вновь оказалась истолкована в качестве трудовой, а само трудовоеправо заняло приоритетное место в регулировании муниципальной службы и лишь дополнениеего административно-правовым содержанием позволило сформировать известное подобиеадминистративно-правового режима служебной деятельности.
Характеризуя правовой режим муниципальной службы, следует заметить,что такого рода режимы могут включать в себя весьма разнородные нормативные комплексыи отдельные нормы путем их специфического публично-правового опосредования именноединой формой правового режима, исходящим из содержания Федерального закона от 2марта 2007 г. № 25-ФЗ.
Важно отметить и то, что в пределах действия федерального законодательствасубъекты Российской Федерации вправе сами дополнять установленный Федеральным закономбазовый режим муниципальной службы собственными нормами и положениями, тем болеечто финансирование муниципальной службы осуществляется из бюджетов местного самоуправления.В результате следует признать, что любой из субъектов Российской Федерации можетпринимать собственное законодательство о муниципальной службе в рамках Федеральногозакона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации.Это должно позволить во многих отношениях снивелировать в региональных актах акцентв сторону трудового права, который сделан в Федеральном законе № 25-ФЗ и сформироватьтам гораздо более действенные режимы муниципальной службы, чем тот, который предусмотренданным Федеральным законом. Этому, в частности, способствует конституционное установление,согласно которому административное и трудовое право находятся в совместном веденииРоссийской Федерации и ее субъектов.
Режим муниципальной службы формирует особое правовое состояниемуниципальных служащих, выделяя их из числа других работников органов местного самоуправления.Интеграция разноотраслевых норм, составляющих этот режим, осуществляется административнымправом, которое вносит особое своеобразие в действие всех компонентов режима.
Таким образом, резюмируя, есть все основания утверждать, чторежим муниципальной службы — это комплексное нормативно-правовое образование, включающеев себя на основе норм административного права разноотраслевые и разноуровневые нормативныекомплексы и отдельные нормы, а также правовые режимы общего характера, распространяющиесвое действие за пределами режима муниципальной службы, который наделяет особымстатусом муниципальных служащих, обеспечивающих эффективную реализацию полномочийорганов местного самоуправления, законность и правопорядок в муниципальных образованиях.
Глава 3. Содержание правового режима муниципальнойслужбы в российской федерации
Поступление на муниципальную службу фактически означает добровольноесогласие гражданина на подчинение специфическим требованиям правового режима муниципальнойслужбы. Осуществляется это в форме подачи заявления представителю нанимателя, гдефактически содержатся две просьбы: одна — исходная — о поступлении на муниципальнуюслужбу, вторая, являющаяся следствием удовлетворения первой, — о замещении определеннойдолжности муниципальной службы. Таким образом, законодатель разделил само нахождениена службе и замещение конкретной должности муниципальной службы, что является принципиальнойновацией в отношении ранее действовавшего порядка. Этот порядок довольно интересен,поскольку изначально разделяет муниципальную службу на ее режимную и содержательную(в современном виде — трудовую) составляющие.
Первая из них, а именно прохождение муниципальной службы, накакой бы должности, или на каком бы этапе служебной деятельности оно не осуществлялось,более всего воплощает собой режим муниципальной службы. Это неизбежно связано страдиционными для режимов служебной деятельности ограничениями, установленными дляслужащих в связи с нахождением на службе. Соответствующие ограничения должны обеспечитьэффективность служебной деятельности, служить препятствием для противоправных ипрежде всего коррупционных проявлений со стороны служащих, обеспечивать реализациюосновных принципов муниципальной службы, пресекать семейственность и конфликт интересов,нарушения налогового законодательства, получения запрещенных законом для служащихдоходов и т.д.
Характерным признаком и свойством административно-правовогорежима муниципальной службы является то, что он наделяет муниципального служащегоспециальными правами и налагает на любого из них обязанности, которые могут бытьне связаны с конкретной должностью муниципальной службы, а являются общими для всехних. Поэтому служить — это вовсе не значит делать что-либо конкретное в соответствиис той частью трудового договора, который относится к назначению на конкретную должность.Служба — это особое правовое состояние, создаваемое режимом службы, которое имеетсвое выражение в конкретных правах и обязанностях служащих.
Поэтому весьма важным положением режима муниципальной службыявляется право и обязанность муниципального служащего лично следить за правомерностьюсвоих действий и данных поручений.
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. не определяет службу как деятельность, его содержание исчерпывается положениями административно-правовогорежима, который наиболее приближен к непосредственному исполнению полномочий лишьв нормах трудового права.
Муниципальная служба, как и любая другая качественно отличнаот трудовой деятельности. Обычно она сопряжена со значительным числом отягощений,которые предопределяют установление особого рода гарантий и компенсаций муниципальнымслужащим за те своего рода лишения, которые они претерпевают, исполняя служебнуюдеятельность.
Должный уровень дисциплины на муниципальной службе поддерживаетсяее жесткой регламентацией, для чего собственно и служат большинство положений режимаслужбы, а также позитивными и негативными санкциями.
Для муниципальной службы, как и любой другой публичной деятельностиособенно актуальны сверхурочные работы, которые для государственных служащих являютсяфактически обыденным делом. Поскольку муниципальная служба регулируется трудовымзаконодательством, то здесь действует особый трудовой режим сверхурочных работ(ст.99 Трудового кодекса РФ). На муниципальной службе может также возникнуть потребностьв использовании предусмотренных Трудовым кодексом РФ режимов ненормированного рабочегодня, работы в режиме гибкого рабочего времени, а также сменной работы.
Режим публичной службы, в том числе и муниципальной, в развитомвиде должен вклю/>чать положения о поведении служащих за пределамислужебного времени, что трудовым законодательством обеспечено быть не может.
У административного права свои режимы, предмет и методы регулирования,не совпадающие с правом трудовым. И именно они, а не трудовые адекватны служебнымотношениям.
Режим муниципальной службы в силу своей разветвленности, сложности,важности в плане реализации публичных функций и связи с бюджетным финансированиемтребует особого управления в форме кадровой работы. На конечном этапе оно осуществляетсякадровыми службами органов местного самоуправления, а в целом берет свое началоот специальных подразделений федеральных органов власти, продолжается в подразделенияхгосударственной службы органов государственной власти субъектов Федерации и заканчиваетсяв органах местного самоуправления.
Глава 4. Основные направления укрепления режима муниципальнойслужбы
Противоречия в регулировании муниципальной службы административными трудовым правом могут быть сняты двумя способами. Первый — радикальный, предполагаетпринятие новой редакции Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ, где вместо норм трудового права займут административно-правовые, начиная с замены трудовогоконтракта на контракт служебный. Другой выход может заключаться в придании особымфедеральным законом статуса государственных гражданских служащих муниципальным служащимпри сохранении особенностей режима их службы, обусловленных особым статусом муниципальныхобразований и сохранения собственной классификации должностей муниципальной службы.
Оба представленных варианта требуют законодательных решений.Если первый может ограничиться изменениями и дополнениями в Федеральный закон от2 марта 2007 г. № 25-ФЗ, то второй требует переработки всего массива служебногозаконодательства, начиная от рамочного Закона о системе государственной службы,затем должен быть изменен Федеральный закон „О государственной гражданскойслужбе Российской Федерации“ и соответствующее законодательство субъектов Федерациии, наконец, собственно Федеральный закон „О муниципальной службе в РоссийскойФедерации“.
Автором системно представлены предлагаемые изменения и дополненияв действующее служебное законодательство. Следует подчеркнуть, что их первоочереднаянацеленность на совершенствование правового режима муниципальной службы не являетсясамоцелью. В принципе такой подход способен послужить становлению и развитию всегослужебного права Российской Федерации.
Концептуальный переход от доминирования трудового права в регулированиирежима муниципальной службы к его административно-правовой модели в силу обеспеченияпринципа единства государственной и муниципальной службы приведет на деле к тому,что сегодняшние муниципальные служащие превратятся в государственных гражданскихслужащих субъектов Федерации, но с одним существенным отличием: эти служащие будутзамещать должности муниципальной службы, при сохранении всех особенностей, вытекающихиз специфики местного самоуправления. С точки зрения режима службы здесь нет ничегоособенного, если будет сохранена система муниципальных должностей и существующийпорядок их учреждения. В этом случае предлагается лишь сменить схему комплектованияодной категории служащих, режим деятельности которых не отвечает интересам дела,другой, которой будут замещаться должности муниципальной службы.
Пройдя школу местного самоуправления, любой государственныйслужащий, вернувшийся из длительной командировки к исполнению своих прямых обязанностейна государственной службе, получит ясное осознание действительного положения делана местах и опыт решения практических проблем в реальных сложных условиях современногоместного самоуправления. Это, одновременно, должно послужить и изменению отношенияк его нуждам, которые должны стать приоритетными для органов власти субъектов Федерации.Естественно, при этом потребуются специальные изменения и дополнения в законодательствоо государственной службе субъектов Федерации, предусматривающие саму возможностьтаких командировок, а также дополнительные гарантии и компенсации для командируемых.
Прежде всего, следует реорганизовать институт государственнойслужбы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы, объединив их в единыйинститут службы субъектов Российской Федерации, которые могут замещать как должностигосударственной, так и муниципальной службы субъектов Федерации. В данном случаеважно подчеркнуть двойственность этой службы. В зависимости от того, на какую должностьпутем заключения соответствующего служебного контракта поступает гражданин, он считаетсянаходящимся либо на государственной гражданской службе субъекта Федерации, либона муниципальной службе. При этом в любой случае он будет действовать в рамках одногои того же режима службы — служащего субъекта Федерации.
С точки зрения теории и дальнейшего развития законодательствао государственной и муниципальной службе такого рода меры будут фактически означатьпоявление внутренне согласованного института служебного права, который по мере развитияимеет даже перспективу выделиться из общей системы административного права во вторичнуюотрасль — служебное право. О нем уже много сказано, однако до тех пор, пока ононе приобретет единую основу во всех своих составляющих говорить о его автономномсуществовании, думается, еще рано.
Органам государственной власти следует пересмотреть свое отношениек проблемам развития муниципальных образований и поставить во главу угла человеческийфактор будущих преобразований. Сегодня, когда Российская Федерация находится в условияхстабильного прогрессивного развития не меры организационного, экономического, финансовогохарактера, проводимые субъектами Федерации, решают исход дела в муниципальных образованиях.Все это лишено смысла без кадров, умеющих и готовых решать накопившиеся в течениидесятилетий проблемы социально-экономического характера.
Чтобы соответствующие кадровые решения были эффективными, следуетизначально укрепить статус кадровых служб администраций субъектов Российской Федерации,повысить статус их руководителей до уровня заместителей Главы региона. В законодательствосубъектов Федерации следует внести положения о возможных длительных служебных командировкахи стажировках гражданских служащих в отдаленных от центра регионах и связанных сэтим мер по стимулированию служащих и их обеспечению на местах. Имеет смысл принятьзаконы субъектов Федерации для решения такого рода вопросов. На взгляд автора, этомумогла бы способствовать и федеральная власть. Так, на уровне Федерации было бы целесообразнопринять закон о переводе гражданских служащих с одного места службы на другое.
Необходимо также, чтобы служащие, которым в дальнейшем придетсяучаствовать в развитии муниципальных образований, действовали на основе специальныхпрограмм и планов, которые следует разрабатывать с их обязательным участием и предварительнымвыездом на места для детального изучения обстановки.
Следует обратить внимание ещена один резерв комплектования муниципальных служащих кадрами должной квалификации.Это — альтернативная гражданская служба. Среди граждан, призванных на эту службуесть лица с высшим образованием и квалификацией, которую не имеют жители многихотдаленных населенных пунктов. Для реализации этой меры необходимо лишь специальноепостановление Правительства Российской Федерации. В условиях, когда общий векторкомплектования Вооруженных Сил неуклонно смещается в сторону профессионалов, числолиц, которые будут призываться на альтернативную гражданскую службу, скорее всего,будет возрастать. И как раз этим можно воспользоваться для укрепления кадровогосостава муниципальных образований.