СОДЕРЖАНИЕ
Введение
1. Общая характеристика реформ Петра I
1.1 Истоки реформ местного управления
1.2 Исторические предпосылки петровских реформ
1.3 Областная реформа в системе петровских преобразований
2. Содержание реформы Петра I
2.1 Общая характеристика областной реформы
2.2 Влияние европейских тенденций и законодательства
2.3 Основные институты местного управления
Заключение
Список используемых источников и литературы
ВВЕДЕНИЕ
Актуальностьисследования. В царствование Петра Первого были проведены реформы во всехобластях государственной жизни страны. Многие из этих преобразований уходят корнямив XVII век — социально-экономические преобразования того времени послужилипредпосылками реформ Петра, задачей и содержанием которых было формированиедворянско-чиновничьего аппарата абсолютизма. В настоящее время Россия, как идва века назад, находится в стадии реформ, поэтому анализ петровскихпреобразований сейчас особенно необходим и очень актуален.
Цельработы – изучение областной реформы Петра Великого.
Длядостижения поставленной цели необходимо решить ряд задач:
-охарактеризоватьв общих чертах реформыПетра I;
— исследовать истокиреформ местного управления;
— изучить историческиепредпосылки петровских реформ;
— рассмотреть местообластной реформы в системе петровских преобразований;
— исследовать содержаниеобластной реформы Петра I:общая характеристика, степень влияния европейских тенденций и законодательства,основные институты местного управления.
Объектисследования – реформы Петра I.
Предметисследования – областная реформа Петра I.
Теоретическиеисследования. Стоит особо отметить, что данная тема очень подробно освящена вразличных учебных изданиях по истории отечества. В основу данной работы леглиисследования следующих авторов: Алексеева Е.В., Анисимов Е.В., Баггер Х., Богословский М.М.,Буганов В.И., Валишевский К., Володарский Я.Е., Готье Ю.В., Каменский А.Б.,Карпов Г.М., Кизеветтер А.А., Лобачев В., Мавродин В.В., Павленко Н.И.,Д.К.Бурлаки, Петрухинцев Н., Соловьев С.М., В.В.Калаш, Шмурло Е.Ф. и пр. Данная тема не нова, и уже давно рассматриваетсяизвестными историками с самой различной точки зрения – с точки зрениязначимости петровских реформ, и с точки вредных последствий данных реформ.
Структурноданная работа представлена введением, двумя главами с подпунктами, заключениеми списком литературных источников.
1 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКАРЕФОРМ ПЕТРА I
1.1 Истоки реформместного управления
Говоря о преобразованияхПетра I, необходимо помнить, что их корнинаходились в уходящем XVIIвеке. Во второй половине XVIIв., особенно на грани XVII—XVIII вв., в системе центральныхгосударственных учреждений происходили частичные изменения. Часть центральныхприказов, общее число которых приближалось к 70, сливалась в более крупныеобразования, часть же создавалась заново. Изменения эти касались, прежде всего,группы приказов военно-оборонительного профиля и территориально-региональныхприказов. Так, слились с Посольским приказом Приказ Великой России,Малороссийский приказ, Приказ Великого княжества Смоленского и так называемыечетверти. С Приказом Большого дворца слились Конюшенный приказ, Дворцовыйсудный приказ и Приказ каменных дел.
Первый опыт реформыместных органов власти относится к 1699 г., когда была учреждена Ратуша в Москве и земские избы на местах. Эта реформа отражала намерение опереться навыборные органы власти. Такое намерение подтвердил и указ от 10 марта 1702 г. о введении выборных воеводских товарищей из провинциальных дворян. Единоличная властьназначаемого правительством воеводы должна была сочетаться с управлением «добрыхи знатных людей», избранных местным дворянским обществом. Через три годавыборы были отменены, и воевода сам назначал себе товарищей. Восторжествовало,таким образом, бюрократическое начало.
Создание Бурмистрскойпалаты (с 1 сентября 1699 г. она стала называться Ратушей) и придание ейфункций центрального финансового учреждения привело к окончательной ликвидацииобластных финансовых органов («четвертей») и изъятию финансовыхопераций из сферы действия нового объединенного Посольского приказа, а такжеРазрядного приказа, приказов Большого дворца и Казанского дворца. Вместе с темфинансовые функции все еще оставались у Приказа Большой казны и др. К 1708 г. Ратуша собирала около половины всех доходов казны.
Надо отметить, чтоизменения в центральных органах до 1712—1715 гг. носили спонтанный характер идалеко не всегда давали необходимый результат. Это объясняется тем, что всесилы и внимание самодержца занимала тяжелейшая война. Так, созданный дляуправления «потешными полками» Преображенский приказ лишь постепенно,под влиянием событий, превратился в главный орган политического сыска. Так илииначе, в связи с войной появились Адмиралтейский и Военный приказы, Приказрудокопных дел, Приказ артиллерии и т.д.
В областигосударственного управления в конце XVII в. важнейшей и первоочередной мерой стала реформа суда и налогообложениягородского населения. Это была попытка введения своеобразного городскогосамоуправления. Петр Iрешил изъять города из-под воеводского и приказного управления в собственное,царское, подчинение, рассчитывая при этом получить от налогов в бюджет большеденег, чем раньше. И это была главная задача. 30 января 1699 г. Петр издал указ о самоуправлении городов и выборах бурмистров. Избранники образовывали собойбурмистрские палаты или ратуши, отныне ведавшие сбором доходов и управлением вгородах. Главная Бурмистрская палата (Ратуша) в Москве ведала всеми выборнымилюдьми в городах России, а ее члены с докладом, прежде всего, о денежныхпоступлениях входили прямо к государю.
На тридцать лет раньшесотрудник Алексея Михайловича А.Л.Ордын-Нащокин, будучи воеводой в Пскове,пытался применить там принцип городского самоуправления при пятнадцати старостах,избранных горожанами, возложившими на них управление общественными делами. Оннаткнулся на трудность согласования этого установления с общим духомгосподствующего направления, с принципом самодержавия, и его затеяпросуществовала очень недолго.
В 1699 году Петр был уже,без сомнения, знаком с этим опытом и никоим образом не имел намерения егоповторять. Он просто хотел придать английскую или немецкую внешность старинным приказнымизбам, существовавшим в городах и ведавшим не интересами обывателей, а интересамигосударя. Он стремился создать сборщиков податей, более энергичных и снабженныхлучшими средствами, и его обычная вера побуждала его к такой подделкеавтономного управления. Но помимо избирательного принципа, вложенного в ихорганизацию (и применение этого принципа не было новостью для России), новыемагистратуры во всех отношениях напоминали старые. Их назначение было делать тоже, что делалось раньше, только более строго.
Вывод: Таким образом, истокиреформ местного управления лежат в преобразованиях второй половины XVII века. Но петровская реформацентральных и местных органов власти была огромным шагом вперед по сравнению состарой приказно-воеводской системой государственной власти.
1.2 Историческиепредпосылки петровских реформ
На исходе XVII века отчетливо определились те чертыисторического развития России, с которыми связаны последующие прогрессивныеявления в экономическом, культурном и международном положении страны.
Россия в XVII столетии значительно окрепла нетолько в экономическом, но и в военном отношении. Ей удалось глубоко в степиотодвинуть свою южную границу, пресекая агрессивные поползновения Крымскогоханства и Турции. Большое историческое значение имело воссоединение Украины сРоссией, возвращение в состав государства старинных городов Киева и Смоленска.Несколько повысилась роль России в международных отношениях.
Россия располагалагромадными природными ресурсами, ее народ был трудолюбивым, талантливым имужественным. И, тем не менее, из-за господства феодалов-крепостников ивследствие неблагоприятно сложившихся внешних обстоятельств (отсутствие выходовк Балтийскому и Черному морям) она отставала от ряда европейских стран вэкономическом и культурном развитии.
Как известно, в конце XVI века произошла буржуазная революция вНидерландах, в середине XVII векабуржуазная революция победила в Англии. Позиции феодализма на международнойарене заметно пошатнулись. Используя преимущества более передовых для той эпохикапиталистических отношений, Нидерланды и Англия успешно развивали крупнуюмануфактурную промышленность, развернули морскую торговлю мирового масштаба, вразных районах земного шара захватывали колонии, жестоко притесняя иэксплуатируя их население. Эти страны намного обогнали другие европейскиегосударства в своем экономическом развитии. Но даже те государства Европы, гдефеодализм еще господствовал (Франция, Германия, Швеция и др.), оказались вболее выгодном, чем Россия, положении. Торговый и культурный обмен с другими странамидля них облегчался наличием удобных выходов к морям. Ни торгового, ни военногофлота Россия до конца XVIIвека не имела. Важнейшей исторической задачей для России являлось завоеваниевыходов к Черному и Балтийскому морям. В России это понимали и до Петра I, но все попытки пробиться к морскимпобережьям были неудачными.
Сказывалась слабостьвооруженных сил России той поры. Основу войска по-прежнему составлялодворянское конное ополчение, мало организованное, плохо обученное. Поэтомувопрос о регулярной армии оставался первостепенным.
Все это крайне затруднялорешение жизненно необходимых для развития страны экономических ивнешнеполитических задач. Надо было не только отстоять независимость своейстраны от внешних врагов, но и вернуть утраченные земли, выйти к морскимберегам.
Нуждался в перестройке игосударственный аппарат: он был плохо слаженным, громоздким. Достаточносказать, что, за исключением внешних сношений, которыми ведал Посольскийприказ, все остальные важнейшие сферы жизни государства (войско, финансы и др.)не имели единого органа управления. Не существовало четкого разграниченияобязанностей приказов. Некоторые из них занимались всеми делами той или инойтерритории, другие ведали отдельными категориями населения и т.д.
Высший совещательныйорган при царе — Боярская дума — тоже порядком устарел. Прекратив созыв Земскихсоборов, царское правительство в своем стремлении к безраздельной властипостепенно ограничивало и деятельность Боярской думы. К этому же побуждалоусилившееся дворянство, которое видело в укреплении самодержавия надежную опорусвоих классовых интересов. Следовательно, внутреннее и международное положениеРоссии в конце XVII веканастоятельно требовало проведения энергичных мер в области экономики, военногодела, государственного управления, внешней политики и культуры.
Вывод: Таким образом,Россия, несмотря на некоторые положительные сдвиги в развитии, в целомоставалась отсталой страной. Эта отсталость представляла собой серьёзнуюопасность для национальной независимости русского народа. «Россия в XVII веке была воистину убогой иобильной, могучей и бессильной».
На рубеже XVII —XVIII столетий в России созрели внутренние предпосылки длярешительных перемен. Такие перемены принесли реформы Петра I, которые были подготовлены общественнымразвитием России в предшествовавший период.
1.3 Областная реформа всистеме петровских преобразований
Общее преобразованиеучреждений, составлявших часть правительства или элементов его могущества,никогда не входило в планы Петра I.Даже довольно долгое время — в течение всей Северной войны — его усилия изаботы ограничивались в этом направлении разрешением задачи сравнительнонесложной: стремлением иметь армию, способную разбить шведов, флот, пригодныйдля плавания по Северным морям, и достаточное количество денег на ихсодержание. Лишь между прочим, случайно и непоследовательно, он обращалвнимание и энергию на отправление главнейших обязательств своего самодержавия —власть исполнительную, юридическую, законодательную, стремясь одновременно изменитьее характер и исправить слабые стороны и недостатки под влиянием соображений,часто недостаточно обдуманных. Он управлял — и преобразовал администрацию;судил — и устроил суды; в изобилии, как нам известно, создавал законы и,придерживаясь в основании своего управления принципа личного и деспотического,зависевшего от происхождения, изменил в некоторых отношениях его внешнююархитектуру по новому рисунку.
Реформы органовуправления являлись косвенным плодом войны. Старые, обветшалые органы, не пригодныедля дальнейшего употребления благодаря слишком долгому применению, умирали, ижизнь перешла в новые органы, вызванные из небытия настоятельными потребностямиданной минуты. «Несколько швов тут и там, и вот одной реформой больше».
Старые приказы красовалисьрядом с учреждениями новейшего образования: коллегиями морской, артиллерийской,провиантской, горной, и последние возникли и начали действовать только подвлиянием резкого побуждения, неожиданно возникшей потребности. Исполнениеследовало немедленно за появлением плана, но далеко не так быстро совершалосьпрактическое применение.
Таким образом, здесь, каки всюду, не существовало никакой руководящей нити, послужившей точкойотправления подготовляющейся реформы, а в ее основание легли частичные обзорыиностранного происхождения. Жизнь ставила задачи, но искать пути для ихразрешения поручалось чужеземцам: они трудились над проектами, Петр схватывалих налету и извлекал из них все существенное, затем наступал чередвмешательства его русских, сподвижников, приспособлявших на практике этусущность к условиям местной среды. Затем издавался указ, по большей частивсе-таки слишком рано. Применения на практике обнаруживали недостатки замысла,и Петр всегда проявлял большую проницательность, а также большую искренность впризнании ошибок. Все сделанное приходилось переделывать и начинать снова надругих основаниях.
Подобно армии, Петруудалось создать администрацию, по внешности напоминающую европейскую. Но емулегче было набрать солдат, чем администраторов. Заимствовав у Европы формуколлегии, Преобразователь не сумел, да и не старался, усвоить также ееживительного духа: принципа работы сообща, разделения ответственности. Толькосоздалась новая бюрократия.
Вывод: Таким образом,преобразование системы местного управления, само по себе, не являлось для ПетраI важной задачей, не планировалось имзаранее. Оно лишь способствовало осуществлению других, более значимых для негореформ.
2. Содержание реформыПетра I
2.1 Общая характеристикаобластной реформы
Уже в первые годыСеверной войны стало ясно, что обороты механизма государственного управления, вособенности местного, не поспевали за нарастающей скоростью маховикасамодержавной инициативы. Недостатки управления отразились на обеспечениицентральных ведомств деньгами, а армии — рекрутами, провиантом, лошадьми и т.п. В условиях увеличившихся трудностей военного времени было очевидно, чтопрежняя система управления «приказы — уезды» в силу своей архаичностине выдерживает всевозрастающей нагрузки. Поэтому уже в первые годы войны напервый план выдвинулась проблема приведения в соответствие высшего и низшегозвеньев управления.
Основная идея этихпреобразований состояла не в том, чтобы создать принципиально новый, в корнеотличный от старого государственный аппарат, а в том, чтобы с помощью старыхинститутов и их комбинаций обеспечить, во что бы то ни стало, решение важнейшейзадачи — победы в Северной войне. И для достижения победы Петру было неважно,как соотносятся компетенции разных ведомств или как они называются.
Одновременно с реформойцентральных органов радикально было реорганизовано местное управление. Вотличие от XVII века с его дробным управлением, когдауезды, отдельные города, а иной раз волости и отдельные слободы непосредственноподчинялись центру, а уезды по территории и населению отличались друг от друга,петровская реформа установила более четкое административно-территориальноеделение.
В 1708 г. осуществляется первый этап реформы. Страна была разделена на губернии, которые, в своюочередь, делились на уезды. Смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центртяжести в управлении на места. При огромных расстояниях в нашей стране итогдашних средствах сообщения невозможно было оперативно управлять стольогромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать впредшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти, однакона первом этапе реформа не удалась.
Назначая губернаторамикрупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте от имени царя моглиоперативно принимать решения. Но ведь они по большей части были обремененымногочисленными обязанностями (Меншиков и Апраксин – президенты «первейших»коллегий и сенаторы и т.д.) и практически не могли быть непрерывно в своихгуберниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели таких полномочий идоверия царя.
Поэтому в 1719 г. проводится второй этап реформы. Губернии делятся на провинции, а провинции – на дистрикты.
«Ситуация сегогосударства» требовала размежевания между коллегиями и губерниями, которыебыли центральными органами управления в областях, и их компетенция теперьсовпадала в своих частях с отдельными коллегиями. Размежевание в этой областиповело к полному переустройству областного управления, на совершенно новыхначалах, заимствованных у Швеции. Обсуждение и введение областной реформыпроисходило в связи с реформой центральных учреждений и продолжалось около трехлет (с 1718 по 1721гг.). Иноземные чертежи и иностранцы-руководители помоглиПетру разработать стройную систему управления, к тому же в значительной степениприспособленную к условиям русской жизни.
«Если мы прибавим ксказанному, что в инструкциях предписывалось администрации заботиться не толькооб интересах фиска, но и о материальном и духовном преуспевании населения, асудам рекомендовалось „лучше повинного оправдать, нежели неповинногобезрассмотрительно осуждать“, при чем вся администрация была переведена скормления на жалование, то пред нами предстанет очень сложная, стройная ирациональная система управления, вполне способная создать „регулярноегосударство“.
Что особенно замечательнобыло в этой реформе, это принцип разделения компетенций отделения суда отадминистрации и расчленение администрации на специальные органы управления.
Было бы нелепо полагать,что усложнение управления являлось для Петра самоцелью. Нужды вооруженных сил —вот что, прежде всего, должна была обеспечить реформированная система местногоуправления. Целью реформы было стремление, прежде всего, упорядочить финансы.При создании губерний на основании старых финансовых отчетов были определеныбюджеты новых административных округов, намечены приоритетные статьи расходов,которые должны были финансировать губернии из своих бюджетов.
Задумывая областнуюреформу, Петр был убежден, что это не может привести к ослаблению центральнойвласти. Наоборот, известная децентрализация должна была усилить, сосредоточитьадминистративную, судебную, а главное, финансовую власть в руках представителяцаря — чиновника высокого ранга, каким был губернатор. Он был наделеннесравненно большей властью, чем прежний воевода. В итоге губернская реформастала как бы лесами и для возведения следующего этажа бюрократического зданиясамодержавного управления.
Однако реформа оказаласьне по плечу Петровской России. У русского народа не оказалось ни средств, ниподготовленных лиц, ни достаточно культурной среды, чтобы воплотить эту системув жизнь, наполнить её формы соответствующим содержанием. У государства не былосредств, чтобы регулярно содержать на жаловании введенный реформой в оборотадминистративный персонал. Большинство административно-судебного персоналаприходилось вербовать из тех же старых подьячих, дьяков, воевод, воспитавшихсяна старой приказной практике со всеми её пороками и косностью. Получивший новоенаименование старый служилый персонал никак не мог проникнуться новыми началамиреформы. Судебные и административные власти с трудом понимали принципразделения ведомств и труда. „Администрация, так же, как и население,знать не хотела инстанций и лезла в Сенат и к государю, по старой уезднойпрактике, с такими мелочами, которые вполне были подведомственны администрациидистрикта и “нижних судов».
Все это заставило Петра «забитьотбой к старине, к доморощенной простоте и дешевизне управления». В первуюочередь, пожертвовали принципом разделения властей, и уже в 1722 г. началась новая ломка в только что наладившейся в 1721 г. системе.
Тормозящее влияние наосуществление областной реформы 1719 – 1722 гг. оказали введение подушнойподати и расквартирование войск среди населения провинций. «Организациятого и другого дела, проводившаяся почти одновременно с областной реформой,ввела в область новые власти и учреждения, с компетенцией переплетающейся ианнулирующей всякое значение областной администрации».
«Что жеудивительного, что новая администрация, уже в своей природе носившая элементыразложения и парализованная в своих действиях посторонними ей силами и учреждениями,далеко не оправдывала возложенных на неё надежд, с трудом „волоча“ нетолько дела своих челобитчиков, но прямые свои обязанности пред центральнымиучреждениями».
Реформа областнойадминистрации осуществлялась на протяжении четверти века, но так и не былазавершена. Органы власти на местах менялись с такой поспешностью и шараханьем,что для воссоздания их структуры потребовались бы десятки страниц, поэтомуприходится ограничиться лишь ее общей характеристикой. Сомнительный успех впроведении реформы местных органов власти, скорее всего, был связан спричудливым сочетанием различных принципов, которыми руководствовался Петр приорганизации областных учреждений: бюрократическое начало соседствовало свыборным, а то и другое — с военно-административным. Чехарда наблюдалась даже вназваниях территориально-административных единиц: привычные уезды назывались тодолями, то дистриктами.
Плоды областной реформы 1719 г. были ликвидированы восемь лет спустя: в 1727 г. из провинций вывели расквартированные тамполки; манифест 9 февраля обязал «как надворные суды, так и всех лишнихуправителей и канцелярии, и конторы камериров, земских комиссаров и прочих томуподобных вовсе отставить». В итоге повсеместно было восстановленоединоличное правление губернаторов и воевод.
Причин неудачи, постигшейобластную реформу Петра, было несколько. Создавая сеть областных учреждений,царь руководствовался по крайней мере двумя соображениями. Одно из них состоялов намерении создать управленческий механизм, способный, как ему казалось,преодолеть закоренелые недостатки областных учреждений предшествующего времени:волокиту, произвол, неправосудие, мздоимство. Созданные реформой местныеучреждения должны были распространить на периферию рациональные принципы,которыми преобразователь руководствовался при создании центральных учреждений.Другая цель реформы состояла в обеспечении пресловутой «тишины» вгосударстве, к которой стремились все монархи, правившие страной до Петра ипосле него. Новый аппарат должен был более эффективно обеспечить своевременноевзимание налогов, мобилизацию рекрутов, подавление в самом зародыше всякогопротеста и недовольства трудового населения.
Однако в отличие отцентрального аппарата, немногочисленного по структуре, можно сказать изящного,областные учреждения оказались громоздкими и неуклюжими. На поверку выяснилось,что содержание разбухшего аппарата на местах значительно превосходиломатериальные ресурсы государства.
Две надежды царя рухнули,прежде всего, потому, что выявилась их преждевременность. Первая из нихотносится к попытке отделить суд от администрации; это явление было чуждофеодальному правопорядку и опережало реальные события на полтора века. Втораябыла обречена на провал потому, что попытка опереться на провинциальноедворянство не могла иметь успеха, ибо это сословие приобретет корпоративноеустройство только полвека спустя, когда оно освободится от обязательной службы.Неудача здесь была неизбежной, ибо возникало непреодолимое противоречие междуобязательной службой дворян, протекавшей вдали от их поместий, и стремлениемустановить тесные контакты с дворянским обществом и привлечь его представителейв качестве выборных лиц в учреждения, являвшиеся привеском к бюрократической системеобластной администрации.
Вывод: Таким образом, смыслреформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места иупорядочить финансы. Результатом реформы стало установление более четкого административно-территориальногоделения. Причины неудачи реформы заключались, во-первых, в отсутствии средствна содержание административного персонала; во-вторых, в неподготовленностисамого персонала к новым условиям работы; в-третьих, введение подушной подати ирасквартирование войск среди населения.
2.2 Влияние европейскихтенденций и законодательства
Рассматривая областнуюреформу, как и многие другие преобразования Петра, нельзя не коснуться вопросао степени заимствования им западноевропейского опыта.
Перед проведением реформы«царь проявлял заботу об изучении структуры государственного аппарата встранах Западной Европы», в частности, Дании, Швеции и Австрии.
В 1718 году Петр I наконец сделал выбор — шведскиепорядки следует использовать в качестве образца для создания новогоадминистративного аппарата. Однако царь многократно предупреждал против слепогокопирования и механического перенесения шведских образцов на русскую почву. Вуказе от 9 мая 1718 г. о составлении регламента Юстиц-коллегии он рекомендовалиспользовать два источника: Уложение 1649 г. и «уставы шведские». От Сената, которому была поручена окончательная редакция регламента, онпотребовал сопоставления представленных текстов с русскими обычаями, допускаясочетание старых и новых порядков: “…что может быть по-старому и чтопеременить”.
Одни историки считают,что Петр лишь приспособил шведскую государственную систему под русские условия,адаптировав ее, другие же исходят из полной оригинальности преобразований,исключая лишь некоторые внешние детали вроде термина «коллегия».
Отметим, что несомненноезаимствование западноевропейского, точнее, шведского государственного опыта вцелом существенно способствовало укреплению государственности Российскойимперии. Вообще же обращение Петра к опыту западноевропейских стран былообычным в его реформаторской деятельности, шла ли речь о законодательстве,культуре, военном деле или быте. Почему все же шведский опыт использовалсяшире, чем опыт какой-либо другой страны? Это связано не столько с некоторымиэлементами сходства социально-экономических условий обеих стран, сколько сличными пристрастиями Петра. Высоко ставя шведскую военную и государственнуюорганизацию, Петр стремился превзойти Швецию, используя при этом ее же опыт,как на поле боя, так и в мирной жизни.
Шведская государственнаясистема была построена на принципах камерализма — учения о бюрократическомуправлении, получившего распространение в Европе XVI — XVIIвеков. Камерализм содержал ряд черт, весьма привлекательных для Петра.Во-первых, это функциональный принцип управления, который предусматривалсоздание учреждений, специализировавшихся в какой-либо сфере, шла ли речь офинансах, военном управлении или юстиции. Во-вторых, это устройство учрежденияна началах коллегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников,специализации канцелярского труда, установления единообразных штатов ижалованья.
Кроме того, близкоесоседство со сравнительным сходством бытовых условий России и Швеции, большеезнакомство с этими учреждениями через наблюдение над отнятыми у Швециипровинциями, а также через пленных шведов и русских, возвратившихся изшведского плена, — все это также имело свое решающее влияние на выбор образца.
Общий принцип подхода кшведским учреждениям Петр выражал неоднократно и достаточно последовательно,примером чего служит указ от 28 апреля 1718 года: «Всем коллегиям надлежитныне на основании шведского устава сочинять во всех делах и порядках попунктам, а которыя пункты в шведском регламенте неудобны, или с ситуациею сегогосударства несходны и оныя ставить по своему рассуждению. И, поставя об оных,докладывать, так ли их быть».
В своей законотворческойдеятельности, царь решил применить целиком шведский свод законов, заменивположения, совершенно не применимые в России, заимствованиями из Уложения 1649года. Чтобы привести в исполнение эту программу, Сенат назначил из своей средыв 1720 году специальную комиссию, к которой были присоединены иностранныеюристы. Но в 1722 году ее работы привели только к признанию полнойнепригодности шведского кодекса в применении к местным нуждам.
В 1724 году Петр, привсем своем упорстве, отказался от повторения попыток в таком направлении;указом от 11 марта он решил, что законы, которые будут впредь издаваться, занеимением иного свода законов послужат продолжением Соборного Уложения 1649года.
«Нельзя лично нанего возлагать ответственность за эту неудачу. Для достижения большего успеха вего распоряжении не имелось ни юридических принципов, в достаточной степенипроникнувших в понимание и сознание хотя бы избранного общества, ни юристов,способных поддержать его усилия. Политическое и общественное здание, наскоро имвоздвигнутое, долго еще представляло с этой стороны неприятное зрелище: видстарой стены, наспех оштукатуренной, с трещинами, мхом и грибами,пробивающимися сквозь слой известки. И таков почти повсюду облик всего здания.Нельзя за двадцать лет, даже работая огнем и железом, выполнить работутысячелетия».
Вывод: Таким образом,используя шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы («шведскиеуставы»), Петр, как правило, вносил в них обусловленные особенностямиРоссии структурные изменения. Иногда же изменения не касались существа дела,носили чисто косметический характер. Свои реформы он старался осуществлять с учетомрусских обычаев, допуская при этом сочетание старых и новых порядков.
2.3 Основные институтыместного управления
В 1708 г. вся территория страны была разделена на 8 губерний (чуть позже на 11). Указ «Об учреждении губерний ио росписании к ним городов» от 18 декабря 1708 года гласил: «Великий государьуказал, по Именному своему великого государя указу, в своем великого государяВелико, Российском государстве для всенародной пользы учинить 8 губерний и к нимросписать города. И по тому его великого государя Именному указу, те губернии ик ним принадлежащие города, в Ближней Канцелярии росписаны, и табели заподписанием его государевой руки, начальствующим тех губерний, которыеприлучилися быть в армии розданы, велено им в тех губерниях о денежных сборах ио всяких делах присматриваться, и для доношения ему великому государю о техгуберниях готовым быть, где он великий государь укажет».
В две из них(Петербургскую и Азовскую) были назначены генерал-губернаторы, а в остальные –губернаторы из числа виднейших государственных деятелей, облеченных большойвластью и доверием царя (Меншиков, Апраксин, Стрешнев и т.д.). В помощьгубернаторам назначались помощники, ведавшие отраслями управления (военной,финансами, юстицией и т.д.). Созданы были губернские канцелярии. Губернииделились на уезды позже названные долями во главе с комендантами.
Назначение губернаторамидоверенных лиц не означало, что реформа была лишь разновидностью командировкивысокопоставленных эмиссаров для «поправления» дел на местах. Реформапривела к резкому усилению административного аппарата, созданию на местахразветвленной сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников —новой инфраструктуры.
При губернаторе, властькоторого охватывала сразу несколько старых уездов — огромную, по сути, территорию,—были помощники, ведавшие военным делом (обер-комендант), сборами с населения(обер-комиссар), правосудием (ландрихт). Уездом руководил не прежний воевода, а«новоманирный» комендант, обладавший также значительнойвоенно-административной и судебной властью.
Вместе с обер-комендантомпришли и новые штаты чиновников, которыми руководили комиссары, ведавшие сборомналогов, управлявшие населением. В ходе реформы было окончательно покончено спрежней практикой назначения на должность местного чиновника как на «кормление»,дававшее возможность быстро обогатиться, а затем, вместе со своимиродственниками и людьми, назначенными в тот же уезд, отбыть в столицу и ожидатьназначения на новое «теплое» место.
Было бы нелепо полагать,что усложнение управления являлось для Петра самоцелью. Нужды вооруженных сил —вот что, прежде всего, должна была обеспечить реформированная система местногоуправления.
В 1719 г. проводится второй этап реформы. Губернии делятся на провинции, сначала на 45, а потом на 50вместо старых 8, позже 11 губерний.
В пограничные провинцииназначаются также губернаторы, а во внутренние – воеводы. «Воеводенадлежит наипаче быть его царскому величеству и высоколюбезнейшей егогосударыне царице и кровным наследникам верным, справедливым и добрым слугою;пользы их и благополучия всякими образы и по крайней возможности искать ипоспешествовать, а шкоды, убыли и опасности отвращать, и о том заранееобъявлять, яко оное честному слуге и подданному пристойно и надлежит, и как онв том пред Богом, его царским величеством и пред Сенатом и пред всем честнымсветом ответ дать может; и того ради он как письменно, так и словеснообыкновенную присягу учинить должен».
И хотя губерниипродолжали существовать, но за губернаторами остается командование войсками,общий надзор за управлением, а основной единицей местного управления становитсяпровинция. В каждой из них создается аппарат управления и назначаютсячиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор рекрутов и т.д. Они помимогубернатора и воеводы подчинялись также соответствующей коллегии в центре.
Несмотря на этусравнительную дробность основной областной единицы управления, каждая губернияи провинция была подразделена на дистрикты, нормальным объемом которыхсчиталось 2000 тяглых дворов, следовательно, уезды и доли вновь подвергалисьперестройке. Таких дистриктов было разное число в разных провинциях, взависимости от их населенности. Так, в Московской было 19 дистриктов, а вУгличской – 4. Дистрикт был почти втрое меньше замененной им «ландратскойдоли» (5536 дворов).
Дистриктом управлялземский комиссар, назначенный Камер-коллегией и подчиненный непосредственнопровинциальному воеводе. Земские комиссары отвечали за своевременный сборналогов и непосредственно подчинялись камериру. Земские комиссары, кроме того,выполняли полицейские функции: вылавливали беглых крестьян и дезертиров, бродяги преступников, а также должны были следить за состоянием дорог, мостов,постоялых дворов.
В эту бюрократическуюиерархию гражданской администрации вторглась военная. Поначалу на военнуюадминистрацию возлагалась временная обязанность проверки («ревизии»)результатов подушной переписи населения, проведенной на основе «сказок»,подаваемых самими помещиками. На переписные канцелярии, возглавляемые высшимиармейскими чинами, была возложена еще одна обязанность — расквартированиеполков по дистриктам. В итоге возникла новая административная единица,существовавшая параллельно гражданскому дистрикту,— полковой дистрикт. Ихразмеры не совпадали: основанием для гражданского дистрикта являлось 2000дворов; размеры полкового дистрикта колебались в зависимости от того, какойполк размещался на его территории. Дело в том, что содержание драгунского полкаобходилось в 44 945 рублей 80 копеек, в то время как на содержание пехотногополка требовалось 37 795 рублей 77 копеек, а гарнизонного и того меньше — 16200 рублей 31 копейка. Следовательно, количество налогоплательщиков, а такжеразмеры полкового дистрикта драгунского полка были почти втрое больше полковогодистрикта гарнизонного полка.
Полковые дворы внеслисущественное изменение в структуру низшего звена областной администрации: вполковом дистрикте появился свой земский комиссар, причем не назначенныйКамер-коллегией, а избранный местным дворянством. Казалось бы, выборный земскийкомиссар должен был заменить комиссара, назначенного Камер-коллегией, но онисуществовали одновременно, причем оформленного законом разделения ихобязанностей не существовало. На деле избранный дворянами земский комиссарподчинялся полковому двору и являлся сборщиком подати, шедшей на содержаниеполка. Он же выполнял и полицейские функции. За старым земским комиссаромоставался сбор мелочных налогов: с бань, рыбных ловель, мельниц, винокурен, атакже сбор недоимок прямых налогов за прошедшие годы.
Комиссар был главнымагентом воеводской власти в дистрикте, объединяя в своих руках все управлениедистрикта, кроме суда. Администрации вообще приказано было «до юстиции некасаться».
Таким образом, ко временипроведения второй областной реформы на местах была создана трехзвенная система:губерния, провинция, дистрикт. Реформа 1719 года установила двучленное деление:провинция – уезд.
Правда, губернаторысохранились, но их власть простиралась лишь на провинцию, возглавляемуюгубернским городом. Провинция была наводнена учреждениями и многочисленнымиправительственными чиновниками. Главными из них были воевода, камерир, ведавшийсборами налогов, и рейнтмейстер, возглавлявший рентерею, или казначейство, кудастекались все прямые и косвенные налоги с населения провинции. Кроме того, впровинции существовали канцелярии: вальдмейстерских дел (охрана лесов),рекрутских дел, розыскных дел, таможенная изба, магистрат, фискалы и др.
Города имели своегородское управление: в губернских городах – магистраты, в уездных – ратуши.Общее руководство магистратами и ратушами осуществлял Главный магистрат,действовавший на правах государственной коллегии. Его деятельностьрегламентировалась Регламентом Главному магистрату.
Областная администрациябыла разделена на специальные органы управления и приняла такой вид. Главнымядром областного управления была провинция во главе с воеводою, которомупринадлежало общее руководство управлением провинции. Ближайшими егосотрудниками, исполнявшими, так сказать, черновую работу управления, были: 1)камерир – заведовавший сборами податей в провинции и казенными имуществами; 2)рейнтмейстер – казначей, принимающий и выдающий провинциальную казну по ордерами квитанциям строго определенной формы; 3) провиантмейстер – заведующийнатуральными сборами провинции. Каждый из этих администраторов имеет своюканцелярию и ведет дела под общим надзором воеводы.
Так устроенная провинцияподчинена только центральным органам управления – коллегиям и Сенату. Прежниегубернии хотя и остались, но они были сокращены в территориальном объеме иуравнены по компетенции и в порядке субординации провинциям, так что воевода нив чем не зависел от губернатора.
Таким образом, органывласти и управления можно представить в виде следующей схемы :
/>
Областные учреждения вописанном выше виде существовали до 1727 года, когда была проведена новаяреформа центральных и местных учреждений, но это произошло уже после смертиПетра I.
Для суда была устроенасамостоятельная система учреждений. Первой судебной инстанцией были такназываемые «нижние суды» — единоличные в малых городах иколлегиальные (из председателя – обер-ландрихтера и 2-4 асессоров) в больших.Эти суды были независимыми одна от другой инстанциями; на них можно былоапеллировать только в следующую инстанцию «надворных судов», которыебыли учреждены в главнейших городах России. На решения дела в надворных судахможно было жаловаться в юстиц-коллегию, которая, таким образом, была третьейсудебной инстанцией и министерством юстиции.
Здание суда увенчивалосьСенатом, решения которого в порядке апелляции были окончательны и не подлежалиотмене.
Из очерченнойадминистративно-судебной системы были взяты и получили самостоятельнуюорганизацию управления:
1) церковное ведомство, «синодальнаякоманда», со времени учреждения Синода;
2) дворцовое;
3) городскоесамоуправление, получившее в виде городских магистратов, во главе с главныммагистратом, подчиненном Сенату, минуя коллегии, самостоятельное управление повсем отраслям посадской жизни.
Вывод: Таким образом,особенностью нового устройства местного управления была не только егоразветвленность, неизвестная ранее, но и единообразность, строгаяиерархичность.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В результате проведенногоисследования особенностей областной реформы Петра I, можно сделать следующие выводы:
— определено, что истокиреформ местного управления лежат в преобразованиях второй половины XVII века. Но петровская реформацентральных и местных органов власти была огромным шагом вперед по сравнению состарой приказно-воеводской системой государственной власти.
Таким образом, Россия,несмотря на некоторые положительные сдвиги в развитии, в целом оставалась отсталойстраной. Эта отсталость представляла собой серьёзную опасность для национальнойнезависимости русского народа. «Россия в XVII веке была воистину убогой и обильной, могучей ибессильной».
На рубеже XVII —XVIII столетий в России созрели внутренние предпосылки длярешительных перемен. Такие перемены принесли реформы Петра I, которые были подготовленыобщественным развитием России в предшествовавший период.
Совершенно очевидно, чтопреобразование системы местного управления, само по себе, не являлось для ПетраI важной задачей, не планировалось имзаранее. Оно лишь способствовало осуществлению других, более значимых для негореформ.
Смысл реформы состоял втом, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места и упорядочить финансы.Результатом реформы стало установление более четкого административно-территориальногоделения.
Причины неудачи реформызаключались, во-первых, в отсутствии средств на содержание административногоперсонала; во-вторых, в неподготовленности самого персонала к новым условиямработы; в-третьих, введение подушной подати и расквартирование войск срединаселения.
Используя шведскийадминистративный опыт и беря за основу шведские образцы («шведские уставы»),Петр, как правило, вносил в них обусловленные особенностями России структурныеизменения. Иногда же изменения не касались существа дела, носили чистокосметический характер. Свои реформы он старался осуществлять с учетом русскихобычаев, допуская при этом сочетание старых и новых порядков. Особенностьюнового устройства местного управления была не только его разветвленность,неизвестная ранее, но и единообразность, строгая иерархичность.
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Алексеева Е.В.Использование европейского опыта управления государством при Петре I // Вопросы истории. – 2006. — №2. –С. 15-30.
2. Анисимов Е.В.Время петровских реформ: Монография. – Л., 1989.
3. Баггер Х. РеформыПетра Великого: Обзор исследований / Пер. с дат. В.Е.Возгрина. – М., 1985.
4. Богословский М.М.Областная реформа Петра Великого. – М., 1902.
5. Буганов В.И. ПетрВеликий и его время. – М., 1989.
6. Валишевский К.Петр Великий: Ист. исслед. – М., 2004.
7. Володарский Я.Е.Петр I // Вопросы истории. – 1993. — №6.
8. Готье Ю.В.История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. –М., 1941.
9. ЗаконодательствоПетра I. – М., 1997.
10. История России сначала XVIII до конца XIX века / Л.В.Милов, П.Н.Зырянов; отв. Ред. А.Н.Сахаров.– М., 1998.
11. История России:Учебник / Под общ. Ред. Ю.И.Казанцева, В.Г.Деева. – М., 2001.
12. История СССР сдревнейших времен до конца XVIIIв.: Учебник / Под ред. Б.А.Рыбакова. – 2-е изд. – М., 1983.
13. Каменский А.Б. ОтПетра I до Павла I: реформы в России XVIII века (опыт целостного анализа). – М., 2001.
14. Карпов Г.М.Петровская эпоха в вопросах и ответах. – М., 2003.
15. Кизеветтер А.А.Местное самоуправление в России IX-XIX вв. – М., 1917.
16. Лобачев В. Какуправлять в России: вариант Петра Великого // Наука и религия. – 2003. — №5. –С. 34-36.
17. Мавродин В.В.Рождение новой России. – Л., 1988.
18. Павленко Н.И. “…Натроне вечный был работник” // Наука и жизнь. – 2006. — №2. – С. 90-95.
19. Павленко Н.И.Петр Великий. – М., 1990.
20. Петр Великий: pro et contra: Хрестоматия / Предисл. Д.К.Бурлаки, Л.В.Полякова,послесл. А.А.Кара-Мурзы. – СПб., 2001.
21. Петр Великий:факты и только факты // История. – 2003. – 8-15 декабря (№46). – С. 14.
22. Петрухинцев Н. «ПетраВеликого днесь погребаем!»: Что стоит за реформами первого русскогоимператора // Известия. – 2000. – 11 февр. – С. 12.
23. Соловьев С.М.Чтения и рассказы по истории России. – М., 1989.
24. Три века. Россияот Смуты до нашего времени: В 6 т. Т.3: XVIII век. Первая половина; Т.4: XVIII век. Вторая половина: Сборник / Под ред. В.В.Каллаша.– М., 1992.
25. Шмурло Е.Ф.История России 862-1917 гг. – М., 1999.