К о н т р о л ь н а р о б о т а
НА ТЕМУ:
Органи прокуратури їх значення і роль у здійсненні контрольно-наглядових функцій державних органів влади в Україні
Зміст
Вступ
Роль та місце прокуратури
Поняття контрольно-наглядової діяльності
Система контрольно-наглядових органів держави
Конституційне регулювання діяльності прокуратури
Перспективи і проблеми контрольно-наглядової гілки влади
Висновки
Використана література
Вступ
Права і свобода людини і ії гарантії визначають зміст і спрямовану діяльність держави.
Конституційне закріплення такого підходу до людини і громадянина і права вимагає організації і здійснення діяльності держави, його органів і посадових осіб повної відповідальності по правових установках1.
В умовах катастрофічного росту злочинності, у тому числі організованої і корумпованої, а також погіршення ії криміногенної характеристики, зростає роль органів прокуратури в посиленні нагляду за органами, що ведуть боротьбу зі злочинністю та проводять оперативно-розшукову діяльність в забезпеченні одного з головних принципів кримінального судочинства – невідворотності покарання за кожний вчинений злочин.
У зв’язку з цим зростає роль не тільки прокуратури а й взагалі контрольно-надзорної функції держави, щодо виконання вимог закону.
Актуальність цієї теми складається також у тому, що контрольно-наглядові органи державної влади у Конституції України, законах України та у більшості науково-правової літератури не розглядається як система органів, що утворюють самостійну гілку державної влади. Так, відповідно до Конституції України: “державна влада в Україні здійснюється за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову”2. Про контрольно-наглядову гілку влади тут не згадується.
Конституцією України не визначається така гілка державної влади, як контрольно-наглядова. Проте чітко визначений конституційний статус самої наявності контрольно-наглядових органів. Їх “підвішений” стан у системі гілок державної влади потребує більш чіткого конституційного і законодавчого закріплення і наукового обґрунтування.
Все це призводить до стійкої потреби роздивитися дану проблему з погляду наявних наукових концепцій у цій області знань і засобів, методів законодавчого регулювання такого напрямку у функціях державної влади.
1.Роль та місце прокуратури
Важливе Місце в механізмі Українській державі займають органи прокуратури, систему якого очолює Генеральний прокурор України. Згідно з Конституцією України прокуратура виконує такі обов’язки:
Підтримка державного обвинувачення в суді.
Ця функція одна із пріоритетних напрямів в Основному Законі. Вона є одним із основних принципів судочинства (п.5 с.3 стр. 121 Конституції України) Зазначені конституційні положення покладають на прокуратуру обов’язок керуватися у своїй діяльності не тільки нормами законів, які регулюють діяльність прокурора, але й нормами, які регламентують судочинство3;
У випадках, визначених законом, представляє інтереси громадянина чи держави в суді.
Цю функцію визначила Конституція України (п. 2 ст. 121) не можна вважати принципово новою, оскільки і до прийняття Конституції прокурор мав право звертатися до суду (арбітражного суду) з заявами про захист прав та законних інтересів громадянина та держави і представляти їхні інтереси в суді (статті 20,35 Закону України “Про прокуратуру”.
Здійснює нагляд за дотриманням законів органами, що проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудебное наслідок.
Згідно з Конституцією України прокурорський нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність (ОРД), дізнання і досудове слідство, є однією з основних функцій прокуратури, реалізується Генеральним прокурором України і підпорядкованим йому прокурорами.
Здійснює нагляд за дотриманням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших способів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої волі громадян.
Головним завданням у цьому напрямі його діяльності – не припустити порушення прав і законних інтересів засуджених та інших осіб, тимчасово обмежених у свободі і, внаслідок цього, нездатних повною мірою самостійно захищати свої права. Чинне законодавство наділяє прокурора широкими повноваженнями у цій галузі нагляду, і вони мають дістати своє закріплення і в новому законі про прокуратуру4.
Виходячи з вимог Конституції України щодо самостійності прокуратури як державної системи, правове положення прокуратури в проекті нового Закону України про прокуратуру, слід визначити як щось середнє між виконавчою і судовою владою. Таке становище прокуратури дає об’єктивну можливість виконувати незалежний нагляд за законністю органів, що ведуть боротьбу зі злочинністю та проводять оперативно-розшукову діяльність, а також адміністраціями місць позбавлення волі5.
Кожна гілка влади повинна чітко, компетентно і відповідально, в повному обсязі виконувати притаманні їй функції. Тоді буде надійно, міцною і спроможною вся державна влада.
Як пише відомий український вчений академік АПН М.В.Цвік6, хоча в умовах перехідного періоду за розхитаності державної дисципліни й ознаках паралічу влади об’єктивно необхідним є зміцнення виконавчої влади, це однак не можна робити за рахунок делегування їй законодавчих повноважень. Передача виконавчій владі функцій законотворення розхитує принцип розподілу влад, порушує баланс гілок влади, послаблює парламент, ставить його під президентом і урядом7.
Такий підхід свідчить і про неможливість делегування законодавчій, виконавчій та судовій гілкам влади контрольно-наглядових повноважень за умов існування самостійних контрольно-наглядових органів державної влади.
2.Поняття контрольно-наглядової діяльності
До контрольно-наглядових органів влади України можна віднести:
Конституційний Суд України
Прокуратуру України
Державні інспекції (податкова, пожежна, екологічна і т.д.)
Крім цього, контрольно-наглядові функції властиві таким державним органам як Антимонопольний комітет України, Національний Рада по телебаченню і радіомовленню і деякі інші органи державної влади.
Ці організації відносяться до державних органів влади, а не до державних установ, підприємств і організацій — тобто елементам державного механізму, що не мають владно-розпорядчих функцій так, як вони не забезпечують господарчу діяльність держави, а здійснюють визначені контрольно-наглядові функції.
Насамперед, доцільно використовувати для розгляду особливості контрольно-наглядових структур і функцій державної влади характеристику самих понять “контроль” і “нагляд”.
Характерною рисою даних понять є подібність змісту цих визначень. Так, поняття “нагляд” визначається8як спостереженняабо спостереження з метою перевірки, а поняття “контроль” — як перевірка, спостереження з метою перевірки9.–PAGE_BREAK–
Отже основною функцією контрольно-наглядової діяльності є ПЕРЕВІРКА І СПОСТЕРЕЖЕННЯ З МЕТОЮ ПЕРЕВІРКИ.
Характеризуючи функції різноманітних державних органів влади ми можемо виявити, що їм властиві такі види діяльності як перевірка і спостереження. Це призводить до закономірного висновку про те, що такі функції державних органів можуть бути названі контрольно-наглядовими. При цьому, якщо така діяльність є основною, то і ці органи влади є контрольно-наглядовими.
У цьому сенсі Конституційний Суд є контролюючим органом влади, але не наглядовим так, як у його функції входить рішення питань про відповідність Конституції України законів і інших нормативних актів держави, що розглядаються тільки по зверненнях: Президента України; Верховного Суду України; Уповноваженій Верховної Ради України по правах людини; Верховної Ради Автономної Республіки Крим10. При цьому, самий Конституційний Суд України по своїй ініціативі спостереженням за законодавством на предмет його відповідності Конституції України, не займається, тобто не має наглядових (спостережливих) функцій.
У демократичній державі роль контрольно-наглядових органів держави важко переоцінити. Важливість їх існування обумовлена участю у функціонуванні системи “стримувачів і противаг”, що підтримує реалізацію принципу “розподілу влад”11. При цьому, немає обмеження у кількості гілок влади.
Основна мета такого поділу — це виключення можливості (захист від можливості) узурпації (тобто зосередження) влади. Проте якщо функції контролю і нагляду виконуються не достатньо ефективно, то може відбутися часткова узурпація влади. Наприклад, “перетягування” контрольно-наглядових функцій на себе законодавчою гілкою влади.
Як пише відомий український вчений М.Цвік: “хоча в умовах перехідного періоду за розхитаності державної дисципліни й ознаках паралічу влади об’єктивно необхідним є зміцнення виконавчої влади, це однак не можна робити за рахунок делегування їй законодавчих повноважень. Передача виконавчій владі функцій законотворення розхитує принцип розподілу влад, порушує баланс гілок влади, послаблює парламент, ставить його під президентом і урядом”12.
Здійснення контролю і нагляду за дотриманням закону принципово необхідно для формування правової держави. Така діяльність повинна здійснюватися в першу чергу стосовно самих гілок влади. Стосовно законодавчої гілки влади — у процесі створення й обнародування законів держави. Стосовно виконавчої гілки влади — у процесі виконання закону й інших нормативно-правових актів. Стосовно судової гілки влади — у процесі відправлення правосуддя. Це не виключає той факт, що кожна з гілок влади повинна мати визначений набір повноважень по стримуванню іншої гілки влади від спроб зосередження максимальної кількості повноважень, прав і функцій.
Реальність (дієвість) контролю і нагляду за виконанням закону одночасно є одним із базових принципів правової держави. Для його здійснення необхідно виконання таких умов:
по-перше, формування структури спеціальних контрольно-наглядових органів у державі (така умова здійснена багатьма державами світу);
по-друге, забезпечення цих органів такими повноваженнями і заходами впливу на підконтрольних фізичних і юридичних осіб, що можна було б назвати їх насправді впливовими (тобто примушуючими безумовно виконувати закон)
Дієвість контролю і нагляду за здійсненням закону, інших нормативно-правових актів повинно бути підставою довіри людей, громадян держави державним структурам, звернення саме до них, при необхідності вирішення юридичних проблем, суперечок, а не, наприклад, у газети на радіо і телебачення13.
Отже без існування контрольно-наглядових органів не мріється і правова держава. Це призводить до закономірного висновку про те, що наявність діючих контрольно-наглядових органів для України є неодмінною умовою становлення правової, демократичної, соціальної держави.
3.Система контрольно-наглядових органів держави
На даний момент в Україні існує цілий ряд контрольно-наглядових органів, що не знаходяться в прямої ієрархічної підпорядкованості і залежності і не сформувалися в єдину структуру, що могла б мати критерії подібними з іншими гілками влади.
Конституційний Суд Україниконтролює чи відповідають закони й акти Верховної Ради України, акти Президента України, акти Кабінету Міністрів України, правові акти Автономної Республіки Крим положенням Конституції України14.
Прокуратура Українивиконує функцію нагляду за дотриманням законів органами здійснюючими оперативно-пошукову діяльність, дізнання, до судове слідство. Крім того, нагляд за дотриманням законів, при виконанні судових рішень по кримінальних справах, а так само застосуванні мір примусового характеру пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян (тобто перевірка законності утримання під вартою в ізоляторах тимчасового утримання, слідчих ізоляторах і законності обмеження осіб у свободі пересування при оформленні по кримінальних справах міри превентивного характеру — підписки про не виїзд)15.
Науковий підхід до вирішення питання щодо місця прокуратури потребує серйозного аналізу функціонування правоохоронних органів, зокрема прокуратури, в більшості європейських країн. Наприклад, прокуратура Словацької Республіки та Угорщини – самостійні органи, непідпорядковані виконавчій владі. У Польщі та Австрії прокурори підпорядковані міністрові юстиції. В інших європейських країнах це питання вирішується по-різному.
За Конституцією України прокуратурі приділяється окремий розділ сьомий, а це означає, що прокуратура не входить у будь-яку гілку влади і становить систему державних органів, діяльність яких створює самостійну форму державних функцій.
Тому будь-які реформування прокуратури насамперед не повинні суперечити конституційному статусу прокуратури.
Генеральний прокурор України призначається на посаду Верховною Радою України за поданням Голови Верховної Ради України, а також він звітує перед Верховною Радою про свою діяльність і несе перед нею відповідальність. У цьому прокуратура є залежною від парламенту. Тобто парламент як орган законодавчої гілки влади перетягує на себе контрольно-наглядові функції.
Державні інспекції. Наприклад, податкова інспекція.
Податкова інспекція виконує функцію контролю за дотриманням податкового законодавства, слушністю нарахування, повнотою і своєчасністю сплати в бюджет податків, зборів і інших платежів і не обкладає податком прибутків і внесків у державні цільові фонди, установлених законодавством України16.
Головною задачею державної контрольно-ревізійної служби України є здійснення державного контролю за витратою засобів, матеріальних цінностей, їхнім заощадженням, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і звітності в міністерствах, відомствах, державних комітетах, державних фондах, бюджетних заснуваннях, а також у підприємствах і організаціях, що дістають кошти з бюджетів усіх рівнів і державних валютних фондів, висування пропозицій по усуненню недоліків і порушень і попередження їх у наступному17.
Ми роздивилися найбільше значимі функції основних контрольно-наглядових органів України. Хотілося б зауважити, що були перераховані тільки контрольно-наглядові функції цих органів, хоча деякі з них володіють і деякими додатковими функціями. Так наприклад, ще одною функцією Конституційного Суду України є офіційне тлумачення положень Конституції України і законів України18.
Крім того, спостерігається часткове перетинання і накладення функцій деяких контрольно-наглядових органів. Так наприклад, відбувається переплетення функцій державної податкової інспекції і контрольно-ревізійної служби України в питаннях контролю за фінансово-господарською діяльністю підприємств, організацій, заснувань.
Насамперед актуальним у наш час є здійснення контрольно-наглядової діяльності в економічній сфері суспільних відносин. Контроль і нагляд у цій сфері повинний провадитися за оподатковуванням, збором податків, законністю торгової діяльності, законності діяльності підприємств, заснувань, організацій.
Що стосується соціальної сфери суспільних відносин, те тут контроль і нагляд повинні здійснюватися за виконанням закону, захистом прав, свобод і законних інтересів людини, що закріплені в Конституції України.
4.Конституційне регулювання діяльності прокуратури
Верховна Рада України 5 листопада 1991року прийняла Закон України ,, Про прокуратуру”. Цим законом визначені сьогоднішні завдання, функції та повноваження органів прокуратури. продолжение
–PAGE_BREAK–
Закон України ,, Про прокуратуру” розроблен відповідно до Декларації о державному суверенітеті України, чинної Конституції, і визначає місце прокуратури в системі розподілу влади: законодавчої, виконавчої і судової. Зміст Закону України ,, Про прокуратуру” свідчить про те, що законодавець розглядає прокуратуру як орган, діяльність якого спрямована на охорону Конституції України та забезпечення верховенства закону у всіх галузях державного, економічного, громадського життя створеного в Україні громадського суспільства, а також захист прав людини та громадян19.
Як відомо, згідно з новою Конституцією України, яку ухвалили 28 червня 1996 року, органи прокуратури України позбавлені функцій проведення попереднього слідства і здійснення загального нагляду.
Сутність та призначення загального надзору складається у тому, щоб забезпечити нагляд прокуратури за точним виконанням законів у всіх сферах держави, а також посадовими особами та громадянами20.
Закон ,, Про прокуратуру” (ст.4) визначає, що діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження, верховенства закону, зміцнення правопорядку і ставить своїм завданням захист неправомірних посягань:
на закріплені Конституцією України незалежність республіки, суспільний та державний лад, політичну та економічну системи, права національних груп та територіальних утворень;
гарантовані Конституцією, іншими законами України і міжнародними правовими актами соціально-економічні, політичні, особисті права та свободу людини і громадянина;
основи демократичного ладу державної влади, правовий статус місцевих Рад народних депутатів, органів територіального суспільного самоврядування.
До предмету загального нагляду включені законність актів, виданих органами державного управління, місцевими Радами народних депутатів і їх виконавчими та розпорядчими органами, громадськими організаціями і посадовими особами. До числа таких правових актів відносяться накази, рішення, ухвали, розпорядження, інструкції та інші нормативні документи як загального, так і індивідуального характеру.
Наглядом за додержанням законів в галузі економічних міжнаціональних відносин, охорони навколишньої середи, митні та зовнішньоекономічної діяльності складає значну частину роботи прокуратури.
Виконуючи загальний нагляд, прокурор користується широкими повноваженнями, які регламентовані ст. 20 Закону ,, Про прокуратуру”. При цьому необхідно виходи із того, що прокурору ненадано право відміняти чи змінити рішення, які є незаконними або необгрунтованними. Його повноваження складаються у тому, що він зобов’язаний своєчасно виявляти порушення закону та прийняти заходи до усунення виявлених порушень, причин та умов, які сприяли їм, а також притягти порушника закону до відповідальності21
На відміну від контролю, нагляд означає перевірку, а також спостереження з метою перевірки22.
Отже, він має більш вузьку сферу застосування, ніж контроль. У класичному вигляді, як самостійний вид контрольної діяльності нагляд в Україні представлено як прокурорський нагляд, що є діяльністю прокуратури до додержанню і правильному застосуванню на іі території законів.
5.Перспективи і проблеми контрольно-наглядової гілки влади
Які ж підстави створюють умови недосконалості контрольних функцій?
Серед визначених контрольно-наглядових органів держави тільки Конституційний Суд України може бути визнаний повністю незалежним тому, що всі інші органи контрольно-наглядової діяльності залежні від органів законодавчої, виконавчої та судової гілок влади. Так наприклад, державна контрольно-ревізійна служба України діє при Міністерстві фінансів України і підпорядковується Міністерству фінансів України23. Антимонопольний комітет України утворюється Верховною Радою України і підзвітний їй. У своїй діяльності Антимонопольний комітет України підпорядковується Кабінету міністрів України24.
Такий стан підвладності деяких контрольно-наглядових органів держави виконавчій та законодавчій гілкам влади створює умови для узурпації державної влади в Україні.
Повинний також існувати контроль і нагляд за відповідністю діяльності органів виконавчої влади і судової системи Конституції України і чинного законодавства. Зокрема, реальний, діючий контроль за діяльністю органів виконавчої влади може сприяти викорінюванню корупції в державних структурах.
Крім того, контрольно-наглядова діяльність необхідна в таких сферах як освіта, медицина, спорт та ін.
Що стосується сфер суспільних відносин стосовно котрих контроль і нагляд не повинні бути застосовані і не застосовується як форма примусового впливу, то серед них можна виділити такі: особисте життя людини; мирна діяльність партій, і інших об’єднань громадян.
Мирні збори громадян; відношення з приводу листування, телефонних розмов, телеграфної або іншої кореспонденції; свободи пересування людини.
З метою переборення такої ситуації можливо доцільними будуть такі заходи, що у перспективному плані бачаться як розвиток самостійної контрольно-наглядової гілки влади. Найбільш ефективним було б об’єднання усіх контрольно-наглядових органів влади в єдину структуру. Така гілка влади має бути незалежною від інших гілок влади, а якщо і залежною, то лише у питанні формування цієї структури. Контрольно-наглядова гілка влади повинна мати вищій орган у своїй ієрархічній структурі, який би регулював питання розмежування сфер контролю і нагляду між окремими ланками цієї структури.
Що стосується формування структури цих органів то можна запропонувати два варіанти.
По-перше, це варіант формування контрольно-наглядових органів через участь у цьому процесі усіх гілок влади з висуненням пропорційного їх представництва.
По-друге — формування контрольно-наглядових органів влади за допомогою всього населення України, тобто через референдум. Оскільки роль контролю і нагляду є дуже великою у державі, то висунення кандидатур на ключові посади у контрольно-наглядовій гілці влади можна було б здійснювати за допомогою всенародного голосування.
6.Висновки
Контрольно-наглядові органи державної влади у Конституції України, законах України та у більшості науково-правової літератури не розглядається як система органів, що утворюють самостійну гілку державної влади.
Конституційний Суд є контролюючим органом влади, але не наглядовим так, як у його функції входить рішення питань про відповідність Конституції України законів і інших нормативних актів держави, що розглядаються тільки по зверненнях суб’єктів означених Конституцією України.
Найбільш ефективним було б об’єднання усіх контрольно-наглядових органів влади в єдину структуру. Така гілка влади має бути незалежною від інших гілок влади, а якщо і залежною, то лише у питанні формування цієї структури.
В країні числяться більше 40 різних контролюючих органів. Але багаточисленні податкові адміністрації, цінові інспекції, регіональні управління Національного банку і Фонду державного майна, Контрольно-ревізійної служби та інші, покладений на них нагляд за дотриманням закону, м’яко кажучи невідповідає Конституції.
Навряд чи можна досягти цього, відмовившись від прокурорського нагляду, мета якого – забезпечення верховенства Закону, зміцнення законності, захист прав і свобод громадян.
7.Використана література
Закон України “Про Антимонопольний комітет України”. // Відомості Верховної Ради України. — 1993.- №50.- С.472
Закон України “Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”. // Відомості Верховної Ради України. — 1993.- №13.- С.111.
Закон України “Про державну податкову службу”. // Відомості Верховної Ради України. — 1994.- №5- С.84.
Конституція України. // Відомості Верховної Ради України. — 1996.- №30.- С.141.
Грошевой Ю.М. Прокурорский надзор в Украине. Учеб.пособие.- К., 1993.- С.96.
Давиденко Л. Функції прокуратури України згідно з новою Конституцією України: пропозиції до законодавства. // Право України.- 1997.- №6.- С.43-46.
Копейчиков В.В. Загальна теорія держави і права. К.: Юрінком,- 1997.- С.482.
Кривенко Л. Тріада влади. Перша серед рівних. // Віче.- 1994.- №7.- С.32.
Медведчук В. Державна влада в Україні: сучасний стан та перспективи розвитку. // Право України. — 1998.- №4.- С.5-9
Основы государства и права. /Под ред. П.И.Орлова. Харьков.: Основа.- 1997. –С.248.
Трубин Н.С. Прокурорский надзор за соблюдением законов органами дознания. М.,- 1982.- С.129.
Цвік М. Взаємодія законодавчої і виконавчої гілок влади та референдуму в системі народовладдя. // Вісник Академії Правових наук України.- 1995.- №3.- С.27-35.
Шумський П.В. Прокуратура України. К.: Вентурі.- 1997.- С.334. продолжение
–PAGE_BREAK–
Ожогов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык. 1986.- С.386.
Словарь Русского языка. Академия Наук СССР Институт Русского языка. М.: Русский язык. 1986. Т.2.