–PAGE_BREAK–Следовательно, для правильного понимания административно-правовых отношений обязателен учет того принципиального обстоятельства, что возникновение всегда связано тем или иным образом с осуществлением особого вида государственной деятельности. Соответственно административно-правовые отношения нередко.характеризуют в качестве урегулированных нормами административного права общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности органов исполнительной власти. Оспаривать подобную позицию не представляется целесообразным, поскольку это действительно так. Единственное, что может вызвать возражения, — это употребление термина «сфера» Применительно к деятельности «исполнительной власти», а не органов, ее представляющих («власть» сама по себе не может действовать!).
Изложенное свидетельствует о том, что в содержании административно-правовых отношений находят свое непосредственное выражение специфические черты административно-правового регулирования и государственно-управленческой деятельности, сферы государственного управления, управленческих отношений, наконец, предмета и метода административного права. На этой основе достаточно четко проявляются особенности, характерные именно для административно-правовых отношений. В чем они состоят? В самом общем плане можно утверждать, что для них характерно все то, что позволяет отграничить управленческие отношения (о которых уже шла речь) от общественных отношений иного рода, т.е» речь может идти о юридическом выражении особенностей, присущих управленческим отношениям.
1. Административно-правовые отношения складываются в специфической области, т.е. в области государственно-управленческой деятельности.
В научном обиходе давно сложилось устойчивое представление об этой области государственной и общественной жизни как о сфере государственного управления. Иначе говоря, подразумевается, во-первых, возникновение управленческих по своему назначению общественных отношений (связь с государственной деятельностью по реализации исполнительной ветви власти) и, во-вторых, потребность в их юридическом закреплении (связь с административно-правовым регулированием).
В общедоступном понимании «сфера государственного управления» это область жизни государства и общества, в границах которой в силу объективных потребностей экономического, социально-культурного и иного характера государство выступает в качестве субъекта управления. Поскольку государство действует через представляющие его государственные органы, постольку сфера государственного управления олицетворяется в практической деятельности по реализации исполнительной власти, осуществляемой ее субъектами.
Следовательно, говоря о сфере государственного управления, мы подразумеваем управляемую сферу нашей жизни, исходя при этом из узкой или специальной трактовки государственного управления как исполнительно-распорядительной деятельности. В ней всегда и в полном объеме выражаются все основные качества управления в его государственно-правовом понимании (исполнительная власть, ее реализация) — особый субъект, особый характер его функций, особые способы их осуществления и т.п. Наконец, еще одно обобщенное и одновременно емкое понимание сферы государственного управления: это сфера практической деятельности органов государственного управления, в связи с осуществлением которыми функций и полномочий по реализации исполнительной власти складываются административно-правовые отношения.
Это, в частности, означает, что права и обязанности их участников непременно связаны с деятельностью по реализации исполнительной власти и регулируются они административно-правовыми нормами в интересах обеспечения успешного решения задач этой деятельности в каждом конкретном отношении. Все иные (помимо органов исполнительной власти) участники вступают в административно-правовые отношения на основе «соприкосновения» их интересов с государственно-управленческой деятельностью: их права и обязанности органически связаны с этой деятельностью. Наличие иных интересов предопределяет и наличие иных правоотношений (например гражданских, трудовых, финансовых и т.п.).
Таким образом, границы возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений определяются практическим осуществлением государственного управления. Соответственно не являются административно-правовыми отношения, возникающие по поводу осуществления функций иных ветвей государственной власти (например законодательной и судебной власти, прокурорского надзора).
Фактически все, что специфично для исполнительной власти и процесса ее практической реализации, непременно, хотя и в различных вариантах, обнаруживается в возникающих в этой сфере административно-правовых отношениях. Объясняется это тем, что должная упорядоченность и согласованность поведения их участников обеспечивается государственными средствами, что в регулируемых отношениях всегда в той или иной форме получает выражение публично-правовой, т.е. государственный интерес. Административно-правовые отношения прямо связаны с обеспечением управленческих целей и интересов государства, с практической реализацией задач, функций и полномочий выступающих от его имени субъектов исполнительной власти.
Сфера государственного управления широка и многообразна. Она охватывает все важные области жизни, все основные направления экономической, социально-культурной и административно-политической работы, где задействованы сотни тысяч различного рода производственных и непроизводственных, государственных и негосударственных коллективов, миллионы граждан. Отсюда — широчайший простор для возникновения административно-правовых отношений, живительной базой для которых является управляемая сфера государственной и общественной жизни.
Это — отношения внутриаппаратной организационной деятельности исполнительных органов; отношения взаимодействия различных звеньев механизма реализации исполнительной власти; отношения непосредственного управляющего воздействия на подведомственные объекты, отношения государственного регулирования деятельности негосударственных объектов; отношения с гражданами и их объединениями и т.п.
Таким образом, сфера государственного управления есть поле практической деятельности исполнительных органов и должностных лиц, выступающих от имени этих органов. В процессе ее осуществления административно-правовые отношения возникают:
а) непосредственно в связи с деятельностью названных государственных органов;
б) непосредственно по поводу осуществления этими органами не любых, а исключительно управленческих функций.
И еще несколько важных моментов, относящихся к характеристике сферы государственного управления, а точнее — ее объема, заслуживают внимания. В границах сферы государственного управления нередко возникают правоотношения, которые являются с внешней стороны не административно-правовыми, например, финансово-правовые, земельно-правовые, природоохранные, предпринимательские и даже гражданско-правовые. В этом нет ничего необычного, поскольку административные правоотношения могут возникать в иных сферах государственной деятельности (например, на что уже указывалось, имущественные отношения, основанные на властной подчиненности). Вместе с тем, нельзя не учитывать, что административно-правовые отношения возникают непосредственно в процессе государственного управления (или регулирования) финансовыми, земельными и иными природными ресурсами, их охраной, предпринимательством и т.п.
А отсюда вывод: для административно-правовых отношений характерна предусмотренная действующим законодательством возможность выступать в роли одного из непременных элементов общего механизма правового регулирования или административно-правового опосредования общественных отношений, относящихся к предмету других отраслей права. Эту особенность административно-правового регулирования нельзя забывать ни в коем случае. Подтверждений этому достаточно много (например, возникновение трудовых правоотношений оформляется управленческим актом администрации и т.п.).
2. Административно-правовые отношения характерны тем, что их участниками (сторонами) могут быть самые разные субъекты: каких-либо общих ограничений на этот счет не существует.
Это означает, что в них участвуют не только государственные органы, на которые возложена реализация задач и функций исполнительной власти (или органы государственного управления). Широкие по содержанию задачи непосредственного руководства в важнейших областях жизни государства и общества предполагают реальность их выполнения только в условиях, когда эти органы находятся в правовых отношениях с «управляемыми», т.е. с государственными и негосударственными организациями, с гражданами. Без такого рода правоотношений само государственное управление превращается в фикцию. Значит, участниками административных правоотношений могут быть все, чьи права и интересы так или иначе связаные осуществлением государственно-управленческой деятельности.
3. Административно-правовые отношения возникают при обязательном участии особого субъекта — носителя полномочий государственно-властного характера.
Природа государственно-управленческой деятельности такова, что отношения, возникающие в процессе ее практического осуществления, требуют наличия особого субъекта. В таком качестве всегда выступает та сторона этих отношений, в руках которой концентрируется власть. Очевидно, что в подобной роли может выступать субъект исполнительной власти (исполнительный орган, должностное лицо). В этом заключается субъектная особенность административно-правовых отношений. Второй стороной могут быть все другие возможные участники этих правоотношений.
Данная особенность административных правоотношений прямо вытекает из властной природы государственно-управленческой деятельности, субъекты каковой наделяются административно-правовыми нормами соответствующим объемом юридически-властных полномочий, необходимых для осуществления задач и функций исполнительной власти. Соответственно в руках таких субъектов концентрируется власть в виде «единой управляющей воли», что ставит их в приоритетное по отношению к другим сторонам правоотношений положение.
Фактически речь идет о том, кто в состоянии выразить это властное начало в административно-правовых отношениях. Логически обоснованный ответ предполагает признание того, что, поскольку в административно-правовых отношениях опосредуется исполнительная власть, т.е. государственная власть в ее исполнительном (исполнительно-распорядительном) варианте, волю и интересы государства в состоянии выразить только тот, кто выступает в рамках этих отношений от имени государства, является официальным представителем государства. Административно-правовые отношения прямо связаны с обеспечением управленческих целей и задач государства; в них, соответственно, не может не найти своего непосредственного выражения публично-правовой, т.е. государственный интерес. Выражаемое в них властное начало является средством волевого регулирования управленческих процессов и сознательно-волевого поведения их участников, т.е. руководство поведением людей.
Ни граждане, ни различного рода негосударственные формирования не наделены полномочиями по осуществлению государственной деятельности, полномочиями выступать от имени государства, хотя и могут быть участниками административно-правовых отношений. В силу этого между гражданами или между негосударственными формированиями административно-правовые отношения возникать не могут. Каждый из них может решить вопрос своей жизни и деятельности. Но этого явно недостаточно для того, чтобы выражаемая ими воля приобрела качества, характеризующие государственную волю. Выражаемая ими в административно-правовых отношениях воля в силу этого вторична. В соответствии с общими закономерностями социального управления первичной является единая управляющая воля государства, конкретные выразители которой — субъекты, выступающие от имени Государства и наделяемые для этого полномочиями государственно-властного характера.
Иначе говоря, в административно-правовых отношениях одна сторона всегда действует властным методом, обладая необходимой юридической властью, данной ей государством, т.е. такой участник отношений, которому административно-правовые нормы отводят роль субъекта управления в рамках общей формулы управления — «субъект-объект».
Следовательно, в административно-правовых отношениях всегда выделяется субъект управления, всегда налицо приоритет воли этого субъекта, имеющей своим адресатом сознательно-волевое поведение тех участников правовых отношений, которые выступают в роли объектов управления, всегда в том или ином варианте находит свое выражение соподчинение воль, всегда воле «властвующего» участника подчиняется воля иных участников таких правоотношений.
Таково фактическое соотношение сторон в административно-правовых отношениях, соответствующее следующему непременному условию — обязательному участию в них стороны, наделенной юридически-властными полномочиями. Обязательной стороной являются субъекты исполнительной власти, а также представляющие их должностные лица.
4. Административно-правовое отношение — властеотношение. Эта его особенность вытекает из предыдущей характеристики, а также из того, что общественные связи, возникающие в сфере государственного управления, т.е. управленческие отношения, строятся на началах «власть — подчинение».
Административное право исходит из признания того факта, что в регулируемых им общественных отношениях приоритетны позиции, характеризующие административно-правовой статус одной стороны. Вследствие этого административно-правовыми нормами закрепляется отсутствие юридического равенства сторон, ибо юридически-властные полномочия концентрируются в руках одной стороны.
Данная особенность административно-правовых отношений предопределена важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности, в процессе осуществления которой реализуется исполнительная власть. В этих правоотношениях властное начало выражается непосредственно, а потому и является главным признаком, отличающим их от иных правоотношений. В принципе властное начало можно обнаружить, например, в порядке возникновения многих финансовых (особенно налоговых) правоотношений, а также отношений в природоохранной сфере, в сфере предпринимательства и т.п. Но в иных областях правового регулирования оно не является доминирующим.
Таким образом, для административно-правовых отношений в наибольшей степени характерно проявление властной природы права.
5. Административно-правовые отношения имеют своим объектом действия, поведение людей — участников управляемых процессов. С учетом сознательно-волевого характера социального управления власть, реализуемая в административно-правовых отношениях, является средством волевого регулирования. Отсюда следует, что поведение (действия) управляемых опосредуются их волей и сознанием. Эти два момента необходимо учитывать при определении объекта административно-правового отношения.
Действия, деятельность, поведение — реальный объект подавляющего большинства административно-правовых отношений. Объект правоотношения логично совпадает с объектом правового регулирования или воздействия. Действия, совершаемые по поводу определенных внешних предметов (вещей, имущества), являются дополнительным элементом характеристики административно-правовых отношений, позволяющим получить ответ на вопрос: по какому поводу совершаются действия.
6. Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон (исполнительного органа, гражданина и т.п.), однако согласие или желание второй стороны не является обязательным условием их возникновения. В этом, в частности, состоит их главное отличие от условий возникновения отношений гражданско-правового типа.
Соответствующие действия совершаются сторонами административно-правовых отношений в силу требований административно-правовых норм.
Это в равной степени относится как к исполнительным органам, так и к гражданам и т.п. При этом предусматриваются такие условия, когда инициатива возникновения правоотношений может иметь место и вопреки желанию второй стороны.
Так, участие властвующего субъекта в административно-правовых отношениях уже предполагает, что ему предписывается в определяемых административно-правовой нормой условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных правоотношений. В подобных случаях, например, исполнительный орган или должностное лицо обязаны по собственной инициативе и своими действиями создавать подобное юридическое последствие, не вступая при этом в договорные связи с другой стороной. Для него подобные действия являются мерой не возможного, а обязательного поведения. Так, при обнаружении факта совершения административного правонарушения полномочное должностное лицо юридически обязано возбудить производство по привлечению виновного к административной ответственности, несмотря на возможные возражения со стороны нарушителя. Показательны также характерные для управленческой действительности случаи, когда вышестоящий исполнительный орган дает обязательное для нижестоящих органов (должностных лиц) предписание, хотя оно и может вызвать возражения адресата.
продолжение
–PAGE_BREAK–