Основные направления, выдвинутые в процессе проведения административной реформы и оптимизация механизма управления

Содержание
Введение
1. Теоретические основы и основные этапы реализацииадминистративной реформы в современной России
1.1. Сущность, основные задачи и компонентыадминистративной Реформы
1.2. Предпосылки к административной реформе в России
1.3. Основные этапы реализации административной реформыв современной России
1.4. Основные элементы административной реформы вРоссийской Федерации
2. Основные элементы административной реформы вРоссийской Федерации
2.1. Идентификация избыточных функций
2.2. Упразднение избыточных функций
2.3. Реформа контрольно-надзорныхорганов
2.4. Структура и система органов исполнительнойвласти
2.5. Защита от появления новых избыточных функций
3. Административная реформа в субъектах РоссийскойФедерации
4. Административная реформа в России и зарубежныхстранах: общее и особенное
Заключение
Литература

Введение
Проведениеадминистративных реформ в России имеет длительную историю. Перестройкицентрального аппарата государственного управления проводились и в Российскойимперии, и в годы советской власти. Но после распада СССР предстояло по-новомуосмыслить положение и роль исполнительной власти, преодолеть упрощенный взглядна государство как совокупность органов и учреждений, понять, чтоисполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти,неразрывно связанной с интересами общества, и вся ее работа должна бытьнаправлена на максимальное удовлетворение потребностей различных группнаселения. В связи с этим к концу 90-х гг. прошлого века окончательноутвердилась мысль о необходимости проведения в России реформ и, прежде всего,реформы административной.
Общеизвестно,что для проведения масштабной реформы необходимо определить ее цель, чтоподлежит реформированию, этапы проведения реформы, необходимые средства.
Под«административной реформой» принято понимать преобразования в системеорганов исполнительной власти с целью создания реально действующей единойсистемы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» винтересах общества. Объектом реформы стали федеральные органы исполнительнойвласти, органы исполнительной власти субъектов РФ, государственные организациипри органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающиегосударственно-властными полномочиями. Административную реформу предполагалосьпроводить в несколько этапов.
В 2004 г. вновь была утверждена структура федеральных органов исполнительнойвласти, в соответствии с которой количество федеральных органов исполнительнойвласти существенно сократилось. Ранее Президентом РФ были созданы семьфедеральных округов и проведены крупные мероприятия по усилению единстваисполнительной власти. В дальнейшем была проведена специализация федеральныхорганов исполнительной власти и создана их новая типология. Появились федеральныеминистерства, основной целью деятельности которых являются определениегосударственной политики в порученной им сфере деятельности и нормотворчество;федеральные службы, основной функцией которых являются государственный контрольи надзор; федеральные агентства, призванные организовать оказаниегосударственных услуг и управление государственным имуществом. В результатенаряду с сокращением числа федеральных органов исполнительной власти произошлоперераспределение полномочий между ними, упразднена часть дублирующих иизбыточных функций этих органов власти.
Целькурсовой работы – расскрытие основных направлений, выдвинутых в процессепроведения административной реформы и оптимизации механизма управления.
Дляреализации цели работы необходимо решить ряд задач:
Глубжепонять сущность и последовательность проводимых преобразований в сферегосударственного управления, дать представление о том, как продвигаласьадминистративная реформа, какие вопросы удалось решить, над чем еще предстоитсерьезно работать.
Дляэтого в работе рассматриваются вопросы:
— Теоретические основы и основные этапы реализации административной реформы всовременной России;
— Основные элементы административной реформы в Российской Федерации;
— Административная реформа в субъектах Российской Федерации;
— Административная реформа в России и зарубежных странах: общее и особенное
Частьвключенных в курсовую работу вопросов в определенной мере уже реализованы, ноэто не снижает их актуальности. Работа по реформированию управленияпродолжается как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, а ее углубленноеизучение весьма полезно для успешного достижения поставленных целей и задач принаписании данной работы.
 

1. Теоретические основы и основные этапы реализацииадминистративной реформы в современной России
 
1.1 Сущность, основные задачи и компонентыадминистративной Реформы
Всоответствии с протоколом заседания Правительства РФ от 21 октября 2004 г. Минэкономразвития России была разработана и представлена в Правительство РФ КонцепцияФедеральной целевой программы (ФЦП) «Административная реформа».
КонцепцияФЦП предусматривала реализацию комплекса мер в области внедрения в деятельностьорганов исполнительной власти механизмов управления по результатам проектногоуправления, внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг,разработку и внедрение административных и электронных административныхрегламентов, повышение эффективности системы закупок для государственных имуниципальных нужд, создание и реализацию особых механизмов регулирования вкоррупционно опасных сферах, создание механизмов досудебного обжалования иадминистративного судопроизводства (административной юстиции), завершениепересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти иустранения неэффективного государственного вмешательства в экономику, реформуконтрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсингаадминистративно-управленческих процессов, реформирование территориальныхорганов федеральных органов исполнительной власти, обеспечение прозрачности иэффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурамигражданского общества.
Всоответствии с утвержденной концепцией Минэкономразвития России 3 ноября 2004 г. разработало и внесло в Правительство РФ проект целевой программы (ФЦП) «Административнаяреформа», рассчитанной на 2005-2010 гг.
Программанацелена прежде всего на повышение способности исполнительных органовгосударственной власти и местного самоуправления обеспечить достижениеконкретных результатов в экономике и социальной сфере, а также на повышениекачества и доступности государственных и муниципальных услуг, на снижениеиздержек от неэффективности государственных закупок.
МинэкономразвитияРоссии определено государственным заказчиком федеральной программы«Административная реформа (2005-2010 годы)».
Реализацияфедеральной программы «Административная реформа (2005-2010 годы) будетосуществляться в соответствии с Порядком разработки и реализации федеральныхцелевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которыхучаствует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства РФ от26 июня 1995 г. N 594 „О реализации Федерального закона “О поставкахпродукции для федеральных государственных нужд», с особенностями,установленными данной федеральной программой.
Финансированиефедеральной программы «Административная реформа (2005-2010 годы)»осуществляется за счет средств федерального бюджета. Главной целью ФЦПявляется преодоление разрыва между состоянием государственного и муниципальногоуправления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путемкардинального повышения эффективности и результативности работы органов исполнительнойвласти и местного самоуправления, повышения качества государственного имуниципального управления.
1.2 Предпосылки к административной реформе в России
Административнаяреформа — самая трудная в истории современной России — идет непрерывно и постепеннос 1991 г., с момента ликвидации советского общественного и государственногостроя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную.Революционный образ действий по преобразованию России предполагал кореннуюперестройку всего государственного механизма. Отсюда — формирование новойсистемы законодательной власти и проведение судебной реформы, котораяпродолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизациигосударственного управления и прежде всего исполнительной власти[1].
Чтокасается исполнительного аппарата государственной власти — наиболее сложного игромадного по своим масштабам, людским, материальным и финансовым ресурсам, точасть реформаторов выдвигала лишь одну задачу: всячески сокращатьбюрократический аппарат, лишать его льгот и привилегий, руководствуясьпостулатами Паркинсона, согласно которым:
чиновникмножит подчиненных;
чиновникиработают друг для друга.
Но«бюрократы» нужны в любом государстве. От эффективности исполненияими своих должностных обязанностей зависит эффективность всего государственногоуправления. Поэтому реального сокращения численности государственных служащихне произошло, льготы и привилегии не упразднены. Тогда как ненормированныйрабочий день, повышенная ответственность, небезопасный для жизни и здоровьяхарактер служебной деятельности и т.д. являются веским обоснованием наличияльгот. Задача состоит в их законодательно регламентированном и реальномпредоставлении.
Осознаваявсе это, политическая элита проводила административную реформу в направленииприспособления советского исполнительного аппарата к потребностям проводимыхполитических и экономических реформ. Общий вектор этого приспособленияхарактеризовался принципом: если что-то менять, то по минимуму.
КонституцияРФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственнойвласти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самыхобщих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми вопросыо системе и структуре исполнительной власти и ее функциональной ориентации. Поэтим вопросам вокруг Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» развернулась острая дискуссия.Именно поэтому разработка законопроекта продолжалась в течение четырех лет.
Многиеюристы, в том числе составители законопроекта, имея в виду отсутствиенадлежащей конституционной основы исполнительной власти, предлагали в нем:
-закрепитьпринципы организации органов исполнительной власти;
-определитьсущество органа исполнительной власти;
-обозначитькритерии определения каждого вида органов исполнительной власти;
-установитьназначение каждого вида органов исполнительной власти и их место в системе;
-сформулироватьзадачи и функции каждого вида органов исполнительной власти;
-отразитьсоответствие наименования органа характеру и содержанию его деятельности и т.д.
Нои в Законе о Правительстве РФ эти вопросы оставлены открытыми. И это неслучайно. Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простордля формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типуэкономики. Кто мог ответить на вопрос о том, какой должна быть детальнаяорганизация исполнительной власти, отвечающая потребностям новогоэкономического строя? В каких функциях государственного регулирования будетнуждаться нарождающийся бизнес?
Узаконодателя была ясность только в одном вопросе: решить политическую задачуухода от системы глобального государственного воздействия на экономику.Законодатель отказался от государственно-правового и социального понятия«управление» и принял его толкование в узком гражданско-правовомсмысле — применительно к государственной собственности. Это породило немалосложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекспроблем, требовавших решения как в нормативном, так и в организационномпорядке: совмещение функций регулирования и хозяйствования, властных полномочийи «рыночной власти», обязанностей по развитию конкуренции и прав поконтролю и надзору за деятельностью бизнес-структур и т.д.
Ссамого начала проведения рыночных реформ решению этих проблем уделялось самоесерьезное внимание. Цель всех решений была неизменной: формированиеисполнительного аппарата, соответствующего условиям и потребностям новогоэкономического строя. Таким образом, административная реформа с самого началарассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических исоциальных реформ, проводимых в России с 1990 г.
Каждыйгод федеральная структура исполнительной власти изменялась, а в отдельныепериоды — и два раза в год. Если мы сравним структуру федеральнойисполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 30 сентября 1992 г. N 1148, и структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом ПрезидентаРФ от 9 марта 2004 г. N 314, то увидим, что между ними мало общего. В период с1992 по 2004 г. редакция указов Президента, закрепляющих структуру федеральныхорганов исполнительной власти, менялась около 80 раз. Последнее изменение структурыфедеральных органов исполнительной власти осуществлено Указами Президента РФ от20 мая 2004 г. N 662, от 27 июля 2004 г. N 951, от 13 сентября 2004 г. N 1168, от 18 ноября 2004 г. N 1453.[2]
Изменениеструктуры органов исполнительной власти означает изменение функцийгосударственного регулирования, объектов и «объемов» регулирования,видов органов исполнительной власти, их компетенции, форм и порядка реализацииполномочий, штатов, видов государственных должностей, квалификационныхтребований к государственным служащим, обеспечивающим реализацию соответствующихполномочий органов исполнительной власти и т.д.
Несуществовало и не существует официальной концепции проведения административнойреформы. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самыхобщих чертах меры по ее реформированию и логике их осуществления намечались впосланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г. Однако понятие «административная реформа» употребляется лишь в Послании 2001 г. При этом в качестве основной поставлена задача: “… пересмотреть не только и не столькоструктуру и штаты, но главным образом — функции органов власти”. И тольков Послании Президента РФ 2002 г. говорится “… о необходимостиадминистративной реформы” и определяются основные направления модернизацииисполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием«административная реформа».
 
1.3 Основные этапы реализации административнойреформы в современной России
Административнуюреформу предполагается осуществить в четыре этапа. Первый этап реализациипрограммы (2005 г.) — разработка и принятие нормативных правовых актов,упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, идругие мероприятия; второй этап (2006 г.) — передача ряда государственныхфункций саморегулируемым организациям; передача части государственныхорганизаций с федерального на региональный уровень; третий этап (2007 г.) — завершение ликвидации или приватизации избыточных государственных организаций, разработкаи внедрение большинства административных регламентов в федеральных органахисполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Федерации; четвертыйэтап (2008-2010 гг.) — корректировка нормативно-правовой базы реформы с учетоманализа накопленного опыта; целевое содействие реформированию органовисполнительной власти в наиболее проблемных регионах.
Длярешения поставленных в Программе задач предусмотрены мероприятия по следующимразделам — «управление по результатам», «стандартизация ирегламентация», «оптимизация функций органов исполнительной власти ипротиводействие коррупции», «повышение эффективности взаимодействиягосударства и общества», «модернизация системы информационногообеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административнойреформы» и др.
Предполагается,что реализация Программы позволит достичь следующих непосредственныхрезультатов:
1)создание системы государственного управления, способной достигать общественнозначимых измеримых целей;
2)снижение издержек на ведение бизнеса за счет сокращения административныхбарьеров (не менее чем в три раза);
3)создание новых рынков услуг для частного бизнеса в результате ухода государстваиз сфер экономики, где его присутствие нецелесообразно;
4)повышение качества и доступности государственных услуг для граждан;
5)повышение доверия граждан и бизнеса к государственным институтам.
 

1.4 Основные элементы административной реформы вРоссийской Федерации
Реформафункций и структуры исполнительной власти представляет собой административнуюреформу в собственном смысле слова. Она состоит из двух частей: оперативной иинституциональной.
Оперативнаясоставляющая заключается в отказе от избыточных функций, совершенствованиипорядка реализации необходимых государственных функций, построении системы иструктуры исполнительной власти, соответствующей новым функциям, исключающимконфликт между ними.
Институциональнаячасть реформы состоит в создании механизмов предотвращения появления новыхизбыточных функций, установлении процедур исполнения необходимых функций,обеспечении информационной открытости власти, закреплении стандартов качестваоказания государственных услуг.
Такимобразом, административная реформа в узком смысле может быть определена какпроцесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых иупразднения избыточных функций, создания адекватной функциям структуры исистемы исполнительной власти, а также институциональных изменений в системегосударственного управления. Целью реформы является создание системыэффективного исполнения государственных функций, обеспечивающей высокие темпыэкономического роста и общественного развития.

2. Основные элементы административной реформы вРоссийской Федерации
 
2.1 Идентификация избыточных функций
Ключевоезначение в административной реформе принадлежит процессу идентификации иупразднения избыточных функций.
Чтобыидентифицировать избыточные, каждая функция должна быть проверена на:
1)соответствие целям и задачам государственной политики в определенной сфереобщественных отношений;
2)адекватность формы и методов реализации функции целям и задачам государственнойполитики в определенной сфере общественных отношений;
3)легитимность;
4)соответствие минимально необходимому уровню власти.
Дляопределения избыточности функции необходимо сопоставить цели и задачи указаннойфункции с целями и задачами, предусмотренными нормативными правовыми актами иполитическими документами[3].
Анализна адекватность форм и методов реализации функции целям и задачамгосударственной политики выявляет, насколько способы реализации функции позволяютдостигнуть заявленной цели и решить поставленные задачи государственногорегулирования.
Значениелегитимности функции состоит в том, что на основе данного критерия функцияможет быть признана избыточной безотносительно к двум вышеуказанным критериям,поскольку отсутствие надлежащей правовой формы делает ее исполнение лишеннымправовых оснований.
Проверкана легитимность функции состоит в:
1)установлении нормативных правовых актов, закрепляющих функцию;
2)анализе достаточности юридической силы нормативных правовых актов, закрепляющихфункцию;
3)определении соответствия содержания функции, закрепленной в законе, полномочияморгана исполнительной власти по ее реализации в подзаконном и ведомственномнормативном акте.
Функция,закрепленная нормативным правовым актом, может быть отнесена к избыточным, еслиюридическая сила правового акта недостаточна. Типичными примерами являютсяфункции, установленные:
— исключительно ведомственными нормативными актами, не основанными наделегировании функции правовым актом более высокой юридической силы;
— подзаконными актами вместо законодательных актов.
Сопоставлениесодержания функции, закрепленной в законе, с полномочиями по ее реализации вподзаконном и ведомственном нормативном акте позволяет выявить избыточные прававедомства, прямо не вытекающие из содержания законно установленной функции.Такой анализ наиболее эффективен для выявления нелегитимных избыточных функций,присваиваемых себе ведомствами через расширительное или вольное толкованиезакона.
Функцияможет быть признана избыточной для данного уровня власти: федеральной илирегиональной, если ее исполнение наиболее эффективно может осуществляться нанижестоящем уровне власти, — принцип субсидиарности. Так, функцияГосударственной пожарной службы МЧС России по тушению пожаров в населенныхпунктах, исходя из принципа субсидиарности, в большей своей части, может бытьпередана на региональный и муниципальный уровень.
 
2.2 Упразднение избыточных функций
Идентификацияизбыточных функций завершается их упразднением. Можно выделить основныеварианты упразднения функций:
1)ликвидация функции;
2)сокращение масштаба исполнения функции;
3)передача функции участникам рынка;
4)передача функции саморегулируемым организациям профессиональных участниковрынка;
5)передача функции на минимально необходимый уровень власти;
6)передача функции на аутсорсинг;
7)придание функции процессуального характера.
Ликвидацияфункции означает исключение указанной функции из нормативно-правового акта беззамены иными государственными функциями либо без передачи ее осуществления инымсубъектам правоотношений с прекращением ее исполнения, либо прекращениеисполнения функции, не закрепленной нормативными правовыми актами.
Ликвидацияфункции происходит в четырех типичных случаях:
— функция формально закреплена нормативным правовым актом, но реально неисполняется в течение длительного времени без ущерба для регулирования вопределенной сфере общественных отношений;
— функция не закреплена нормативным правовым актом;
— функция закреплена нормативным правовым актом, противоречащим акту большейюридической силы;
— функция закреплена актом недостаточной юридической силы.
Вуказанных случаях функция относится к числу формально избыточных и подлежитликвидации.
Сокращениемасштаба исполнения функции состоит в исключении из объекта государственногорегулирования или оказания государственных услуг определенных правоотношений,уменьшении оснований исполнения функции. В остальной части функция признаетсянеобходимой. Так, функция органа исполнительной власти по регистрациивнебюджетных фондов федеральных органов исполнительной власти, государственныхнаучных учреждений и коммерческих организаций подлежит сокращению масштабаисполнения за счет исключения из объекта регулирования внебюджетных фондов коммерческихорганизаций.
Полныйотказ государства от функций имеет место в тех случаях, когда они имманентноприсущи участникам рынка, закреплены за ними гражданским законодательством и ненуждаются в государственном регулировании. В основном это относится кгосударственным услугам либо несвойственным государству функциям:
— регулирование ценообразования в организациях отрасли;
— координация деятельности организаций отрасли;
— проведение рекламных, маркетинговых исследований и др.
Передачафункций участникам рынка, соответствующим определенным в законе требованиям ипод контролем государства, необходима в случае, если указанные функции имеют вкачестве адресата неопределенный круг лиц, не содержат в себе властныхполномочий и могут эффективнее осуществляться участниками рынка.
Передачафункций саморегулируемым организациям возможна в тех случаях, когда функциинаправлены на регулирование взаимоотношений между участниками рынка и контрольих деятельности в определенной сфере, а полный отказ от функций повлечет рискнанесения ущерба правоотношениям в данной сфере. Типичные функции, передаваемыесаморегулируемым организациям, — проверка компетентности участников рынка(аттестация, сертификация, квалификационные экзамены), контроль за участникамирынка (проверки качества оказания услуг и соблюдения стандартов деятельности),выработка стандартов качества оказываемых услуг; создание системы подготовки,переподготовки и повышения квалификации специалистов в определенной сфереправоотношений. Общие требования к саморегулируемым организациям будутзакреплены федеральным законом.
Функцииконтроля за участниками рынка со стороны их саморегулируемых организацийзачастую заменяют собой функции лицензирования и лицензионного контроля. Так,вместо государственной функции по лицензированию оценочной деятельности ипоследующему лицензионному контролю вводится контроль за оценщиками со сторонысаморегулируемых организаций оценщиков. Соответствующие федеральные законы,учитывающие изложенные принципы, подготовлены и одобрены ПравительствомРоссийской Федерации.
Передачафункции на минимально необходимый уровень власти, исходя из принципасубсидиарности, происходит в случае, если функция не относится кисключительному предмету ведения Российской Федерации и может более эффективно,с меньшими затратами ресурсов осуществляться на региональном или муниципальномуровне.
Передачафункции на аутсорсинг состоит в покупке готового товара (услуги) на рынке либоразмещении заказа на исполнение функции среди участников рынка.
Передачена аутсорсинг подлежат функции мониторинга состояния дел в определенной сфереобщественных отношений, проведение научно-исследовательских работ, ведениекадастров, реестров, не связанных с надзорными функциями, IT. Властные функциине могут быть переданы на аутсорсинг.
Приданиефункции процессуального характера означает ликвидацию избыточностигосударственного регулирования, которое возникает при отсутствии четкихоснований и процедур принятия индивидуальных решений либо вмешательства вдеятельность участников правоотношений и (или) применения к ним мерпринуждения. Такой способ устранения избыточности функции характерен преждевсего для надзорных функций, в том числе функций правоохранительных органов.Устранение избыточности функций МВД по проведению проверок законностипредпринимательской деятельности, позволяющих изымать во внепроцессуальномпорядке документы, отбирать образцы, производить осмотр помещения,приостанавливать деятельность предприятий торговли (Федеральный закон «Омилиции»), происходит путем введения указанных функций в рамки процедур,установленных Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации,Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» и КодексомРоссийской Федерации об административных правонарушениях.
Передачафункций судебным органам состоит в исключении из компетенции органовисполнительной власти действий, приводящих к приостановлению или прекращениюдеятельности организаций (агрегатов, зданий, сооружений), наложениюадминистративных взысканий, приостановлению либо прекращению действия лицензий(разрешений) и закреплении указанных полномочий за федеральными судами. Внастоящее время Правительственной комиссией по административной реформеподготовлен перечень актов (федеральных законов, актов Президента РоссийскойФедерации и Правительства Российской Федерации), которые необходимо изменить,чтобы упразднить избыточные функции.
 
2.3 Реформа контрольно-надзорных органов
Реформаконтрольно-надзорных органов должна обеспечить решение следующих задач:
созданиеединого правового поля реализации контрольно-надзорных функций со стороныгосударства;
упрощениеразрешительных процедур;
сокращениелицензионных видов деятельности;
передачачасти функций контроля и надзора на уровень субъектов Российской Федерации иорганов местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемыморганизациям;
созданиесистемы контроля за переданными саморегулируемым организациямконтрольно-надзорными полномочиями;
организационноеи нормативное обеспечение взаимодействия и координации деятельности различныхконтрольных и надзорных органов всех уровней власти.
Предметнадзора должен быть ограничен обязательными требованиями к безопасноститоваров, работ и услуг, закрепленными в технических регламентах. До их принятиянадзорные органы вправе проводить проверки действующих обязательных требованийтолько в части безопасности, что необходимо закрепить в соответствующихнормативных правовых актах. Все действующие обязательные требования должны бытьопубликованы в информационных системах общего пользования и их получение должнобыть бесплатным.
Количестволицензируемых видов деятельности должно быть сокращено до минимума,обеспечивающего безопасность. Необходимо наладить мониторинг эффективности мергосударственного надзора, включая лицензионный. Лицензирование ряда видовдеятельности следует передать на региональный уровень.
Функцииконтроля и надзора должны быть разграничены. Их разграничение позволит избежатьконфликта, возникающего в результате смешения функций оказания услуг и властныхфункций. Надзор должен быть сосредоточен в государственных органах, аконтрольные мероприятия — проводиться компетентными аккредитованнымиспециалистами и организациями частного сектора по заказу надзорных органов. Дляэтого предстоит принять закон об аккредитации, выделить из действующихнадзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры,сократить численность государственных служащих, а также преобразоватьгосударственные учреждения, исполняющие надзорные функции, в государственные(муниципальные) органы, придав их работникам статус государственных(муниципальных) служащих.
Предстоитраспределить компетенцию надзорных органов таким образом, чтобы надзор вотношении одного предмета (совокупность однородных обязательных требований)осуществлял один орган определенного уровня власти (федерального,регионального, муниципального).
Требуетсяпересмотр действующего законодательства о проверках предпринимательскойдеятельности, предполагающий уменьшение числа изъятий из сферы его действия,введение судебного порядка приостановления деятельности организаций.
Предстоитзакрепить в нормативных правовых актах коллегиальные принципы управлениянадзорными органами, эффективные механизмы досудебного обжалования их действийи решений.
 
2.4 Структура и система органов исполнительнойвласти
Структураи система исполнительной власти должна обеспечивать:
1)специализацию органов исполнительной власти;
2)организационное обособление функций, исполнение которых создает конфликт;
3)внутреннюю управляемость исполнительной власти;
4)оперативную разработку и согласование политики между органами исполнительнойвласти.
Этимтребованиям отвечает трехуровневая система исполнительной власти. Она состоитиз органов исполнительной власти разной специализации с организационнымобособлением правоустанавливающих, правоприменительных (контрольно-надзорных)функций и функции оказания государственных услуг и управления государственнымимуществом: федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
Федеральныеминистерства разрабатывают политику в определенной сфере государственногорегулирования (концепции, программы, федеральные целевые программы, бюджет),разрабатывают и принимают нормативные правовые акты, а также осуществляютмеждународное сотрудничество (переговоры, международные договоры и соглашения).Они не должны обладать контрольно-надзорными полномочиями (проведение проверок,наложение взысканий, выдача лицензий, разрешений, квотирование и т.п.) вотношении граждан и организаций, функциями оказания государственных услуг иуправления имуществом (управление подведомственными организациями,представление интересов государства в нестратегических акционерных обществах сучастием государства и др.). Процесс выработки политики, таким образом,отделяется от процесса исполнения политики.
Федеральныеслужбы должны осуществлять контрольно-надзорные или правоохранительные функциии не обладают полномочиями по подготовке и принятию нормативных правовых актов,управлению государственным имуществом. Их предназначение — реализация политики,разработанной федеральными министерствами и одобренной ПравительствомРоссийской Федерации, пресечение нарушения законодательства, обеспечениебезопасности в определенной сфере общественных отношений.
Федеральныеагентства специализированы на исполнении функций управления государственнымимуществом, реализации государственных программ и оказании государственныхуслуг. Они не могут обладать контрольно-надзорными полномочиями и правомразработки и принятия нормативных правовых актов.
Функциональнаяспециализация исключает конфликт между функциями выработки политики,исполнением политики и контролем за исполнением политики.
Притакой модели организации исполнительной власти количество министерствзначительно сокращается, федеральные службы укрупняются (увязываются с объектоми предметом контроля), количество агентств, напротив, возрастает. Трехуровневаясистема органов исполнительной власти была закреплена Указом ПрезидентаРоссийской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структурефедеральных органов исполнительной власти».
Управляемостьфункционально специализированной системы исполнительной власти достигается, содной стороны, четким разграничением компетенции органов исполнительной власти,относительной их автономностью, с другой — соподчинением между органамиисполнительной власти. Федеральные службы, за исключением подведомственныхПрезиденту Российской Федерации, и федеральные агентства по ряду вопросовподчинены федеральным министерствам.
Порядоквзаимодействия федеральных органов исполнительной власти определен РегламентомПравительства Российской Федерации, утвержденным постановлением ПравительстваРоссийской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260, и Типовым регламентомвзаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденнымпостановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30.
 
2.5 Защита от появления новых избыточных функций
Важнойзаконодательной мерой, позволяющей не допускать появление нецелесообразных инеэффективных функций органов власти, является закрепление федеральным закономмногоступенчатой процедуры доказательства ведомством целесообразности иэффективности вводимых функций и оценка таких доказательств независимымиэкспертами по критериям допустимости государственного регулирования, включеннымв закон. Этим законом вводится презумпция нецелесообразности государственногорегулирования в социально-экономической сфере, если в соответствии с процедуройведомством не доказано иное. Аналогичные законы показали свою эффективность вАвстралии, Мексике и США.
Важнымэлементом совершенствования механизма реализации функции является закреплениепроцедур исполнения необходимых функций в административных регламентах — нормативных правовых актах, содержащих последовательность действий (деловыхпроцессов) органов исполнительной власти, должностных лиц при осуществлениифункций, объем их прав, полномочий и обязанностей, сроки осуществления каждогодействия, варианты поведения граждан и организаций как адресатов функций,порядок обжалования действий государственных органов гражданами иорганизациями. Это позволит обеспечить прозрачность осуществления функций дляграждан и организаций, регламентировать деятельность органов исполнительнойвласти, устранит необоснованную дискреционность при принятии решений, обеспечитлучший контроль за деятельностью должностных лиц со стороны как руководителягосударственного органа, так и гражданского общества.
Обеспечениеинформационной открытости власти — самостоятельная задача в рамкахадминистративной реформы. Ее решение позволит не только добиться своевременногоинформирования граждан и организаций о деятельности государственных органов, нои обеспечит постоянный контроль за деятельностью власти.
Закреплениестандартов качества оказания государственных услуг служит цели гарантированияполучения гражданином услуг заданного качества в минимально необходимый дляэтого срок, в условиях комфортности и доступности. Общие требования кгосударственным услугам, виды государственных услуг, содержание стандартовкачества, порядок компенсации гражданам и организациям в случае оказания услугненадлежащего качества, порядок разработки и принятия стандартов качества государственныхуслуг, принципы их финансирования должны быть закреплены в федеральном законе«О стандартах качества государственных услуг», а стандарты качестваконкретных государственных услуг — утверждены актами Правительства РоссийскойФедерации.

3. Административная реформа в субъектах РоссийскойФедерации
Проведениев субъектах РФ административной реформы — это новый этап в совершенствованиигосударственного управления, необходимый для укрепления единства системыисполнительной власти в РФ, провозглашенного Конституцией РФ одним из принциповфункционирования государственной власти.
Вкачестве наиболее заметных задач в совершенствовании законодательства субъектовРФ можно назвать:
определениеи правовое закрепление принципов и порядка взаимодействия органовисполнительной власти в субъектах Федерации между собой, а также с органамиместного самоуправления;
структурноеи организационное перераспределение полномочий между органами исполнительнойвласти в соответствии с принципами административной реформы;
правовоезакрепление правил о порядке исполнения органами исполнительной власти и ихдолжностными лицами государственных функций.
Критериемобщей эффективности нормативных правовых актов, принимаемых субъектамиФедерации для обеспечения мероприятий административной реформы, может служитьдостижение тех целей, которые были поставлены перед началом работы по созданиюконцепции реформы в каждом конкретном субъекте Федерации.
Законодательствов сфере административной реформы можно будет признать эффективным, если оно:
будетсодействовать реальной охране прав и свобод человека и гражданина;
способствуетпреодолению административных барьеров;
стабилизируети сделает предсказуемыми отношения между государственными органами и гражданами(хозяйствующими субъектами);
послужитискоренению коррупции в сфере государственной административной деятельности.
Реформированиесистемы государственного управления в России в настоящее время предполагаетвключение субъектов РФ в проведение административной реформы по таким основнымнаправлениям, как:
упорядочениеполномочий органов исполнительной власти;
разработкаадминистративных регламентов;
регулированиепроцедур оказания публичных услуг;
противодействиекоррупции.
Упорядочениеполномочий органов исполнительной власти. Функциональный анализ природыисполнительной власти характеризует ее как ветвь власти, необходимую в системегосударства, поскольку ею обеспечивается реализация задач государственногоуправления. Содержание функций исполнительной власти говорит о масштабахдеятельности — ею охватываются все сферы государственной жизни. Объем функцийорганов исполнительной власти отражается в их компетенции и зависит отсостояния дел в той или иной сфере. Например, в условиях административнойреформы происходит уточнение пределов регулирования исполнительной властьюэкономики и социальной сферы.
Несмотряна масштабы проделанной работы, еще преждевременно говорить о завершенииформирования сбалансированной схемы разграничения полномочий, позволяющейнаходить правильное соотношение между централизацией и децентрализацией.
Современныйэтап разграничения полномочий (равно как и предыдущие этапы) охватывает нетолько собственно разграничение полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации и субъектами Федерации, но и передачу осуществленияполномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительнойвласти субъектов РФ.
Нонестабильность правового регулирования полномочий органов исполнительной властисубъектов Федерации в этих сферах продолжает порождать определенные недостатки,в том числе по той причине, что в законодательных актах субъектов Федерацииотсутствует единообразие в подходах и приемах определения компетенции органовисполнительной власти[4].
Дальнейшаяоптимизация разграничения полномочий предполагает продолжение работы по:
исключениюиз компетенции органа исполнительной власти субъекта Федерации полномочий, неимеющих правовых оснований для их исполнения, т. е. не имеющих юридическогозакрепления в законодательстве;
совершенствованиюресурсного обеспечения исполнения переданных органам исполнительной властисубъектов РФ полномочий.
СубъектамФедерации в целях окончательного исключения дублирующих или избыточных функцийорганов исполнительной власти следовало бы завершить инвентаризациюзаконодательства о компетенции органов исполнительной власти и привестирегиональное законодательство в соответствие с федеральным, устанавливающимкомпетенцию органов государственной власти субъектов Федерации.
Юридическоеоформление совершенствования ресурсного обеспечения осуществления полномочийорганов государственной власти субъектов Федерации целесообразно осуществлятьпутем внесения изменений, прежде всего, в законы субъектов Федерации общегорегулирования и отраслевое законодательство субъектов Федерации.
Административныерегламенты. К административным регламентам в системе исполнительной властинеобходимо подходить как к выработке обеспечительных правовых средств иинститутов, которые позволят улучшить процесс публичного управления в нашейстране. Административные регламенты должны позволить решить целый ряд задач:повысить управляемость в органах власти, усилить контроль за их деятельностьюсо стороны общества, создать исчерпывающие требования к решениям и содержаниюработ государственных служащих, снизить административное усмотрение икоррупционный потенциал управленческих решений.
Однаконадо признать, что количество разработанных и планируемых к разработкеадминистративных регламентов не соответствует реальному объему полномочийрегиональных органов власти. Субъекты Федерации в пределах имеющихся полномочийосуществляют организацию и предоставление гражданам разнообразныхгосударственных услуг в различных областях жизнедеятельности. Подсчитано, что входе административной реформы еще предстоит разработать свыше двух тысячрегламентов государственных услуг.
Анализрегионального законодательства подтверждает вывод о том, что практикаразработки административных регламентов в регионах Российской Федерации внастоящий момент разнородна и недостаточно унифицирована. В регионах пока лишьформируются подходы к административным регламентам, их разработке и реализации.
Унификациядеятельности по подготовке административных регламентов и упорядочения процессаоказания публичных услуг является важным способом обеспечения реализации приоритетныхнаправлений административной реформы. Поэтому необходимы правовые решения,прежде всего, по концептуальным вопросам, таким, как более четкое отграничениефункции по оказанию услуг от иных государственных функций и определениесубъектов, принимающих регламент, объектов регламентирования и др., как нафедеральном, так и региональном уровнях.
Проблемыоказания публичных услуг в субъектах РФ. Анализ действующегозаконодательства показывает, что на органы государственной власти и органыместного самоуправления возложен значительный объем полномочий, связанных синститутом публичных услуг. Большинство услуг, организация предоставлениякоторых возложена на региональный уровень государственной власти, реализуются всоциальной сфере, т.е. сочетают в себе признаки как публичных, так и социальныхуслуг.
Вто же время, если при урегулировании государственных услуг в частипредоставления информации, консультировании, содействии (например, втрудоустройстве) необходимо совершенствование именно административных процедур,то в регламентировании социальных услуг наметилась тенденция разработки ипринятия стандартов (например, стандарты медицинских услуг) наряду с имеющимисяактами, регулирующими порядок и правила оказания услуг.
Длягосударственных услуг характерна универсальность, гарантированность ихпредоставления. Универсальность услуг заключается не только в их предоставлениилюбому лицу на всей территории Российской Федерации, но и в том, что основныепараметры такой услуги будут одинаковыми независимо от места ее оказания(качество, сроки, доступная цена). Однако наметившиеся подходы к процессустандартизации государственных услуг отличаются от складывающейся практикипринятия стандартов социальных услуг. При регулировании последних преобладаетметод децентрализации: значительными полномочиями по принятию стандартовсоциальных услуг обладают субъекты РФ.
Полагаем,что на федеральном уровне могли бы быть разработаны методические рекомендациипо подготовке стандартов в сфере оказания социальных услуг, которые бы ориентировалиорганы исполнительной власти субъектов Федерации на такую регламентацию данныхотношений, при которой бы количественные показатели дополнялись регулированиемвзаимодействия потребителя услуг и лиц, оказывающих эти услуги.
Важнымнаправлением совершенствования процедур предоставления услуг являетсярегламентация технологии «одного окна». Предложенная федеральнымиорганами государственной власти модель непосредственным образом ориентированана упрощение процедуры обращения в органы государственной власти и минимизациювремени, потраченного гражданином на эти цели. Учитывая комплексный характерфункций, реализуемых органами государственной власти, необходимостьвзаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органовгосударственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (особеннос учетом процесса передачи полномочий на муниципальный уровень и наоборот), нарегиональном уровне необходимо не только воспринять рекомендованную федеральнымцентром модель в отношении функций и услуг, урегулированных регламентамиорганов исполнительной власти субъектов Федерации, но и предусмотреть участиерегиональных органов исполнительной власти в процессе оказания публичных услугорганами местного самоуправления.
Всоответствии с распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р[5]должен быть создан не только перечень общественно значимых массовыхгосударственных услуг, включающий описание процедур их оказания, но и предусмотренаразработка на его основе единой информационно-справочной системы.
Покана уровне субъектов Федерации имеется незначительное количество актов,устанавливающих более или менее полный перечень государственных услуг, а приотсутствии норм материального права качественно урегулировать процедурныемоменты невозможно.
Административнаяреформа в Оренбургской области.
Координационныморганом по управлению и контролю за ходом реализации мероприятий по проведениюадминистративной реформы в Оренбургской области является Комиссия по проведениюадминистративной реформы в Оренбургской области. Руководитель Комиссии –председатель Правительства Оренбургской области С.И. Грачев.
Уполномоченныморганом исполнительной власти Оренбургской области, осуществляющим текущее управлениеи методическую поддержку мероприятий по проведению административной реформыявляется Министерство экономического развития, промышленной политики иинноваций Оренбургской области.
Врамках проводимой реформы в Российской Федерации на территории Оренбургскойобласти были принятыследующие нормативно — правовые акты:
УказГубернатора Оренбургской области от 29.12.2009 г. № 258-ук «Опервоочередных мерах по переходу к предоставлению государственных(муниципальных) услуг (функций) в электронном виде в Оренбургской области»
ПостановлениеПравительства Оренбургской области от 07.04.2008 г. № 139-п «О созданиимногофункциональных центров предоставления государственных и муниципальныхуслуг в Оренбургской области»
ПостановлениеПравительства Оренбургской области от 28.12. 2009 № 676-п «О порядкеиспользования средств областного бюджета на проведение мероприятий в рамкахадминистративной реформы в 2009 году»
 

4. Административная реформа в России и зарубежныхстранах: общее и особенное
Втеории административного права в зависимости от основного содержания выделяютфункциональные, процедурные и структурные административные реформы[6].Между этими реформами нет четких границ, и вряд ли можно утверждать, чтогде-нибудь такие реформы проводились «в чистом виде» обособленно другот друга.
Функциональныеадминистративные реформы в зарубежных странах были обусловлены рядом факторов.Набор этих факторов для каждой страны был свой. Но, по сути, повсеместностраны, проводящие административные реформы, стремились сократитьгосударственные расходы и улучшить качество оказываемых государственных услуг.
Можновыделить несколько основных направлений изменений, предпринятых в ряде стран,которые условно относятся к функциональным реформам:
1)передача ряда функций децентрализованным учреждениям — независимым агентствам,публичным корпорациям, публичным учреждениям;
2)перераспределение функций внутри министерской (ведомственной) системы, созданиенадведомственных структур, изменение в связи с этим функций министерств(ведомств);
3)перераспределение функций между органами централизованной государственнойадминистрации и местным самоуправлением.
Какпоказывает опыт зарубежных стран, одна из основных задач функциональных реформсостоит в деконцентрации и децентрализации государственного управления, а такжев передаче децентрализованным учреждениям или даже частным структурам широкогокруга полномочий по оказанию публичных услуг.
Децентрализованныеучреждения получили широкие управленческие полномочия и стали субъектамипубличного права. Вместе с тем в их задачи входит и коммерческая деятельность,поэтому они действуют и как субъекты частного права. Эти учреждения напрямую невходят в систему какого-либо государственного органа и, напротив,организационно обособлены от них. Вместе с тем децентрализованные учрежденияподотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а внекоторых случаях и — главе государства.
Впроцессе административной реформы децентрализованные учреждения были созданыдля помощи министерствам. Они сочетают методы деятельности, характерные длягосударственных органов и хозяйствующих субъектов. Независимые агентства,государственные корпорации, публичные корпорации лучше приспособлены к работе вусловиях рынка и поэтому весьма успешно оказывают гражданам и юридическим лицампубличные услуги.
Вгосударственном управлении министерства традиционно выражают отраслевое начало.Отраслевой принцип управления имеет несомненные достоинства: возможностьконцентрировать ресурсы на ключевых для экономики и социального развитиянаправлениях, строить классические исполнительные вертикали с четким механизмомпринятия и реализации управленческих решений. Вместе с тем недостатки этогопринципа являются прямым продолжением его достоинств. Если управление строитсястрого по отраслевому принципу, то без ущерба для развития территорий необойтись.
Ещеодна тенденция развития системы министерств — создание так называемыхсуперминистерств, которые образуются на основе объединения ряда отраслевыхминистерств или министерств и служб, действующих в смежных областях. Например — Министерство внутренней безопасности США. Оно было создано в 2003 г. и объединило 22 различные службы, отвечающие за безопасность: береговую охрану, пограничнуюохрану, аварийные службы и др. Задача этого суперминистерства — координацияусилий по борьбе с террористическими угрозами в США.
Меняютсяи функции самих министерств (ведомств)[7]. В их деятельностиуправление и руководство сменяются на регулирование, координацию и контроль.Государство стремится оставить за собой вопросы стратегического управления иизбавиться от всех избыточных функций, которые могут осуществлять хозяйствующиесубъекты и саморегулируемые организации. Кроме того, центральные органыуправления устраняют дублирующие функции с тем, чтобы избежать неэкономной инеэффективной траты управленческого труда.
Впроцессе административных реформ ведется поиск оптимальной модели взаимосвязиместного самоуправления с государственной властью. Одно из направленийсовременных административных реформ — децентрализация, при которой полномочия,выполняемые ранее централизованной администрацией, передаются на местныйуровень.
ДляРоссийской Федерации важнейшим фактором, обусловившим необходимость проведенияпреобразований, стали малая эффективность и низкое качество публичногоуправления.
Согласноиндексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), которыйопределяется один раз в два года Всемирным Банком и оценивает эффективностьгосударственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, какэффективность работы правительства, качество законодательства, верховенствозакона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. Посвидетельству международных экспертов, по эффективности государственногоуправления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одномуровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по рядуинтегральных показателей, используемых в международной практике, Россиязначительно уступает не только развитым странам, но и большинству странВосточной Европы. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособностиВсемирного экономического форума за 2004 г. Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-еместо. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международнойорганизацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2004 г. Россия среди 146 стран занимала 90-е место.
Системаисполнительной власти является весьма закрытой для граждан и бизнеса. По данныммеждународных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48крупнейших держав занимает 40-е место. При таком уровне непрозрачностидополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи сувеличением рисков составляют 5,64% вкладываемых средств.
Однимиз первых нормативных правовых актах, в котором были очерчены контурыадминистративной реформы, стал Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 — 2004 годах».
Учитываяопыт зарубежных стран, к актам административной реформы следует отнестифедеральные законы, устанавливающие общие принципы разграничения полномочиймежду Российской Федераций и ее субъектами, а также федеральные законы,определяющие предметы местного ведения и порядок наделения органов местногосамоуправления отдельными государственными полномочиями. Речь идет офедеральных законах от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»,действующих с изменениями и дополнениями.
Крометого, идеи административной реформы отражены в новом законодательстве огосударственной службе: федеральных законах от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Анализнормативных правовых актов показывает, что в Российской Федерации, если ипроизошло перераспределение функций, то оно не вышло за пределы системыисполнительной власти. Была проведена работа по отмене ряда избыточных идублирующих функций. При этом дублирующими, как правило, признавалисьодноименные функции, выполняемые несколькими федеральными органамиисполнительной власти, а избыточными — просто ненужные.
Процедурныереформы. В ходе процедурных реформ меняются порядок принятияуправленческих решений и соответственно место и роль государственных служащих вэтом механизме.
Можновыделить следующие виды процедур: распорядительные, организационные,контрольные, координационные, юрисдикционные. Разнообразие административныхпроцедур велико, поэтому в литературе называют и иные виды таких процедур:поощрительные, разрешительные, согласительные, коллизионные, регистрационные идр.
Впроцессе процедурных административных реформ в зарубежных странах:
1.Совершенствуется правовая регламентация административных процедур.Приблизительно до 1950-х гг. специального регулирования административных процедурне существовало. Сначала такой закон появился в США (1946). В 1960-х гг. одинза другим были приняты законы об административных процедурах взападноевропейских странах. Сейчас такие законы есть и во многих странахВосточной Европы и в странах, образованных в результате преобразований натерритории бывшего СССР.
2.Устраняются громоздкие бюрократические процедуры. Важное направлениеадминистративных реформ — упрощение административных процедур: устранениененужных согласований, отказ от представления излишних документов, заполнениямногочисленных бланков и форм.
Так,во Франции коммунальные службы, префектуры и субпрефектуры оборудованытерминалами, позволяющими осуществлять платежи по банковским карточкам привзимании налогов и сборов, при оформлении технических паспортов на автомобили,водительских удостоверений, при уплате штрафов, выдаче документов о гражданскомсостоянии, оформлении виз, уплате таможенных сборов. Одновременно упрощеныадминистративные формальности в отношении регистрации предприятий.
3.Усиливается прозрачность административных процедур.
Страны,проводящие реформы, стремятся к созданию «информационногогосударства», максимально использующего информационные технологии дляповышения эффективности работы государственных учреждений. Использованиекомпьютеров и Интернета позволяет предоставлять услуги населениюнепосредственно на дому. Составной частью деятельности по информатизации вомногих странах является программа «Электронное правительство». Одиниз лидеров в этом направлении — Великобритания.
Великобритания,Канада, Германия решают задачу перевода всех государственных услуг в режим«онлайн». С той или иной степенью успешности программа«Электронное правительство» реализуется и в других странах,проводящих административную реформу. Развивается система уплаты налогов черезИнтернет, создаются ультрасовременные информационные порталы для граждан,электронные «универсамы».
Впроцессе процедурных реформ меняется статус государственного служащего.Проведенные в ряде стран преобразования на государственной службе могутрассматриваться как самостоятельная реформа. Вместе с тем, безусловно, это ичасть административной реформы. Реформирование государственной службы — проблема, которая может стать предметом самостоятельного исследования. Здесь жеотметим только некоторые направления преобразований в данной сфере.
Организациягосударственной службы в англосаксонских и романо-германских странах имеетсущественные отличия. Соответственно и недостатки государственной службы,которые пытаются преодолеть в процессе реформирования, неодинаковы. Так,существенным недостатком государственной службы признаются: в англосаксонскихстранах — запутанность правовых основ службы и несистематизированность службы;в романо-германских странах — замкнутость, изолированность об общества,невысокая эффективность.
Входе административной реформы:
1.На государственной службе ставятся задачи повышения качества предоставленияуслуг. В результате реформ упрощаются процедуры приема населениягосударственными служащими, облегчается доступ граждан к административнымдокументам, улучшается информирование граждан о предоставляемых услугах.
Например,во Франции государственные служащие обязаны принимать любое заявление отграждан под расписку, при этом они должны представляться гражданам, указываясвою фамилию и должность. Срок ответа исчисляется со дня отправления заявления,указанного на почтовом штемпеле, или по электронной почте. Граждане должны бытьприняты по их просьбе для изложения своих соображений до того, как по их вопросубудет принято отрицательное решение. Создаются центры юридической и правовойпомощи. Такие учреждения, как правило, открываются на окраинах городов, впроблемных кварталах, где живут безработные и малообеспеченные слои населения.В этих центрах жители могут получить юридическую консультацию, в том числебесплатную консультацию адвоката, обеспечивается круглосуточное дежурствопредставителей ассоциаций помощи пострадавшим, службы Красного Креста.
2.Разрабатываются механизмы противодействия коррупции и бюрократизму.
Большоевнимание на государственной службе уделяется вопросам этики. С этой цельюразрабатываются кодексы поведения государственных служащих. Так, вВеликобритании гражданские служащие обязаны проявлять лояльность к государству,избегать конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами,воздерживаться от деятельности, дискредитирующей гражданскую службу.[8]
3.Развитие контроля общества за деятельностью государственных служащих. Этой целислужат разнообразные мероприятия, направленные на усиление прозрачностигосударственной службы. Развиваются возможности судебного обжалования актов идействий публичной администрации.
4.Оценка деятельности государственного служащего ставится в зависимость отрезультатов его деятельности.
Так,в США в каждом административном ведомстве действуют собственные системы оценки,разрабатываемые на основе рекомендаций Службы управления персоналом. Аттестациислужащих проходят ежегодно.
5.Вводятся системы непрерывной подготовки и повышения квалификациигосударственных служащих.
Задачи,решаемые в процессе процедурных административных реформ, в Российской Федерациитолько ставятся. Конечно, и в этой сфере есть определенные сдвиги. Разработанряд административных регламентов. Так, приняты постановления Правительства РФот 19 января 2005 г. N 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральныхорганов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. N 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительнойвласти» и др. Ведется работа над административными регламентами исполнениягосударственных функций и предоставления государственных услуг.
Вместес тем в Российской Федерации нет административно-процессуального кодекса;рассмотрение споров, вытекающих из публичных правоотношений, рассредоточеномежду судами общей юрисдикции и арбитражными судами; создание административныхсудов затягивается. Нет и федерального закона об административных процедурах.Вряд ли полноценной заменой такого закона можно считать Федеральный закон от 2мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан РоссийскойФедерации».
Взарубежных странах, как уже отмечалось, законы об административных процедурахочень распространены. Процессуальным нормам там уделяется гораздо большевнимания, нежели в нашей стране. Это касается не только англосаксонских стран, длякоторых процедура составляет основу публичного управления, но и стран с другимиправовыми системами.
Внашей стране определенные сдвиги есть и в реализации программы создания«Электронного правительства». Так, многие государственные органы иорганы местного самоуправления имеют официальные сайты, на которых гражданемогут ознакомиться с официальной информацией о данном органе. В государственныхорганах и органы местного самоуправления вводится электронный документооборот,позволяющий экономить время и управленческий труд. Вместе с тем отсутствуетнеобходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной властипо внедрению систем информационно-технологического обеспечения административныхпроцессов. Уровень использования современных информационных технологийнедостаточен для кардинального повышения эффективности деятельности органовгосударственной власти и др.
Вгосударственно-служебном законодательстве появился ряд механизмов,эффективность которых апробирована в процессе административных реформ взарубежных странах. К их числу можно отнести способы урегулирования конфликтаинтересов на государственной гражданской службе; возможность установления поотдельным должностям гражданской службы особого порядка оплаты труда взависимости от показателей эффективности и результативности профессиональнойслужебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте; введение награжданской службе должностных регламентов и т.д.
Структурныереформы. Под структурными реформами в стабилизационных программахмеждународных финансовых организаций обычно понимаются экономическиепреобразования, связанные с изменением институционального базиса и правилрегулирования экономики. В узком смысле структурные реформы включаютнаправления, определяющие динамику институциональной среды развития бизнеса:приватизацию и корпоративное управление; процедуры банкротства; рынок земли инедвижимости; рынок труда; конструкцию налоговой системы; развитие финансовыхинститутов; внешнеэкономическую политику и политику в сфере иностранныхинвестиций; регулирование специфических отраслей (естественные монополии,сельское хозяйство). В широком смысле структурные реформы включаютдополнительно комплекс вопросов, связанных с «расходной» частьюбюджета: бюджетный процесс, реформы в образовании, здравоохранении ижилищно-коммунальной сфере.
Термин«структурная реформа» используют и в отношении реформ, затрагивающихкакую-либо одну отрасль: структурная реформа железнодорожного транспорта,электроэнергетики, образования и т.д., а также применительно в реформеотдельного государственного органа.
Вроссийской науке административного права понятие структурной административнойреформы не определено. По-видимому, под структурными административнымиреформами можно понимать комплексные реформы, в результате которыхустанавливается структура публичного управления, разграничиваются функциистратегического руководства, текущего государственного управления и функции пооказанию публичных услуг, перераспределяются роли государственных и частных учрежденийв единой системе публичного управления.
Наиболеепоследовательно структурные реформы были проведены в англосаксонских странах(Великобритании, Австралии, Новой Зеландии). Страны романо-германской правовойсемьи идут по пути менее радикальных преобразований и не меняют основсложившейся системы публичного управления. Тем не менее все страны ищут путиснижения государственных расходов, улучшения качества публичных услуг,повышения эффективности государственного управления, а для решения этих задачналаживают взаимоотношения между государственными и негосударственнымиструктурами.
Отметимхарактерные черты таких реформ.
1.Структурные реформы носят комплексный характер. В результате такихпреобразований формируется целостная система публичного управления, включающаяопределенные звенья или уровни, между которыми складываются устойчивые способыи формы взаимодействия.
2.В процессе структурных реформ на смену классическим управленческим вертикалямприходит децентрализованное и деконцентрированное управление. В сферетрадиционного государственного управления остаются вопросы стратегическогополитического руководства и государственного регулировании в различных областяхуправления.
3.Оказание публичных услуг возлагается на децентрализованные учреждения, которые,используя рыночные механизмы, более эффективно, нежели традиционныегосударственные структуры, работают с потребителями таких услуг — гражданами июридическими лицами.
ВРоссийской Федерации создана трехзвенная структура федеральных органовисполнительной власти: федеральное министерство — федеральное агентство — федеральная служба. В основу этой структуры было положено разграничение междуфедеральными органами исполнительной власти функций: по выработкегосударственной политики и нормативно-правовому регулированию, по надзору иконтролю, по оказанию государственных услуг и управлению государственнымимуществом. Однако последовательно провести эту идею не удалось. Анализдействующих положений о федеральных органах исполнительной власти показываетмногочисленные отступления от этого принципа. В результате многие федеральныеорганы исполнительной власти, особенно силового блока, по-прежнему осуществляютвсе три вида функций[9].
Такимобразом, в Российской Федерации не удалось выделить функции по стратегическомууправлению. Они по-прежнему перемешаны с контролем и оказанием услуг. Взарубежных странах этой задаче уделялось большое внимание. Кроме того, в отличиеот зарубежных стран, федеральное агентство, созданное для оказания услуг иуправления государственным имуществом, — федеральный орган исполнительнойвласти. Таким образом, административная реформа идет по иному пути, чем взарубежных странах, где в процессе реформ отлаживались взаимоотношения междугосударством и децентрализованными учреждениями, которые могут быть какгосударственными, так и частными.
Такимобразом, объем и сложность решаемых в Российской Федерации задач не позволяютрассчитывать на скорый успех. Пока нет и ощутимых результатов. Так, всовместном исследовании организации Heritage Foundation и газеты «The WallStreet Journal» Россия на начало 2007 г. занимала 120-е место по рейтингу экономических свобод (из 161). Этот рейтинг рассчитывается на основе десятипоказателей, таких как свобода инвестиций, свобода от вмешательствагосударства, уровень инфляции, уровень коррупции и др.
Всеговорит о том, что основная работа еще впереди. Самое главное, чтобы на практикене укоренился наиболее длительный и малоэффективный способ реформирования — путь полумер.
Условияосуществления административной реформы в каждой стране специфичны, поэтомурешения, принимаемые в зарубежных странах, не должны копироваться. Вместе с темопыт зарубежных стран, решающих аналогичные с Российской Федерацией задачи илиопережающих нашу страну на пути реформ, может быть полезен как ориентир,указывающий на современные тенденции преобразований в системе публичногоуправления.

Заключение
 
ВПослании к Федеральному Собранию Президент РФ определил важнейшие направленияразвития России, поставив на первое место меры по развитию государства.Созданию эффективного государства и посвящена идущая в настоящее времяадминистративная реформа.
Необходимостьактивизации усилий по созданию эффективного государства определяется какобъективными, так и субъективными факторами.
Кчислу субъективных факторов относится представление многих граждан о том, что встране царят анархия и административный произвол.[10]Более того, реальная власть, по их мнению, сосредоточена в значительной степенив руках крупных бизнесменов и преступных группировок. При этом исполнительнаявласть способна эффективно влиять на происходящие процессы лишь, по мнению44,9% граждан.
Входе административной реформы предполагается в первую очередь определитьфункции и структуру исполнительной власти, далее — разграничить полномочия ипредметы ведения между федеральной, региональной и муниципальной властями,затем — провести реформу государственной службы.
Внаибольшей степени административная реформа продвинулась по вопросамопределения функций и структур исполнительной власти.
Правда,решения, принятые в связи с этим, хотя и активизировали процесс уточненияфункций органов исполнительной власти, упразднения излишних, финансово иорганизационно не обеспеченных государственных функций, но еще не далинеобходимого эффекта, на который рассчитывали инициаторы реформ.
Проблемывыстраивания органов государственной власти, обеспечения их эффективноговзаимодействия еще далеко не решены. Ряд мер, принятых для того, чтобыликвидировать неуправляемость и организационную несогласованность, частичнозапоздали, частично не нашли своего завершения в аналогичных мерах, которыедолжны были быть приняты на уровне субъектов РФ.
Следуетсказать, что большинство населения не имеет четкого представления о готовящейсяадминистративной реформе. Например, даже о реформе государственной службы имеютпредставление только 11,7% граждан, что является самым низким среди всехпоказателей, предлагаемых для оценки реформ.[11] В то же времягосударственные служащие, выступающие в роли экспертов, в наибольшей степениосведомлены именно о реформе государственной службы — 76,0%.
Осведомленностьи информированность о ходе административной реформы — важнейшие предпосылки ееуспешности. Если о целях и смысле реформы государственной службы информированытолько 76,0% работников органов исполнительной власти, то о конкретных реформахи разрабатываемых проектах государственные служащие осведомлены еще меньше. Этосвидетельствует о недостаточной работе по изложению мероприятий,предусмотренных административной реформой, в информационных документах,публикациях, на семинарах и круглых столах. Адресное обсуждение предлагаемыхмероприятий должно предшествовать принятию документов, разрабатываемых в ходеосуществления реформы.
Наоснове низкой информированности госслужащие осторожно оценивают комплексность иполезность реформ. Так, только 13,8% работников органов исполнительной властиполагают, что реформа улучшит условия их работы по большинству показателей,39,0% — по отдельным показателям. Прогнозируют возможность ухудшения поотдельным показателям 24,3%. С учетом того, что реформа государственной службынаправлена на оптимизацию работы чиновников, создание на основе стандартов ирегламентов понятных и четко регулируемых процедур их деятельности, подобнаяпозиция госслужащих свидетельствует об их недостаточной информированности.
Такжепроблематично, на взгляд государственных служащих, изменение к лучшему условийжизни основной массы людей в результате проведения административной реформы.Применение административных регламентов органов исполнительной власти,разработка стандартов оказания государственных услуг — все эти мероприятиянаходятся на такой стадии, когда социальный эффект от их внедрения еще не ясенне только гражданам, но и самим госслужащим. Так, только 27,1% из них считают,что административная реформа улучшит условия жизни людей.
Входе административной реформы необходимо учитывать мнение прежде всего самихправоприменителей. Многие из них прогнозируют определенные риски предлагаемых входе реформы мероприятий. Так, 79,0% госслужащих согласны поддержать реформулишь в определенной ее части.[12]
Исследованиедеятельности органов исполнительной власти по оказанию услуг, проведенноеИнститутом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФв декабре 2004 г. в Тюменской области, показало: работники органовисполнительной власти считают, что для повышения эффективности оказанияпубличных услуг следует значительно расширить права органов исполнительнойвласти и местного самоуправления. Не поддерживают данную меру только 17%респондентов. Это не означает, что они являются безусловными противникамипередачи функций по оказанию услуг иным субъектам. Но сама передача требуетболее четкой процедурной регламентации, детального определения прав иобязанностей сторон, ответственности и мер, гарантирующих права потребителейуслуг.
Предпосылкойпроведения успешной реформы государственной службы является высокий престижгосударственных служащих. К сожалению, существует значительный разрыв в оценкахграждан, с одной стороны, и в представлении работников органов исполнительнойвласти об отношении к ним граждан — с другой. Довольно значительная группанаселения относится к государственным служащим резко отрицательно — практическикаждый пятый из опрошенных. В ходе административной реформы необходимыспециальные мероприятия, которые бы не только улучшили качество работыгосслужащих, но и способствовали повышению их авторитета.
Однойиз действенных мер, способных поднять авторитет чиновников, является открытостьих действий, постоянное информирование граждан о деятельности органовисполнительной власти по реализации государственных функций. В ходеадминистративной реформы предполагается повысить прозрачность и информационнуюоткрытость органов власти всех уровней: федерального, субъектов РФ,муниципального.
Обеспечениеоткрытости и прозрачности государственной службы — одно из актуальнейшихнаправлений административной реформы. В оценке причин недостаточной открытостидеятельности госслужбы на первое место как правоприменители, так и гражданепоставили нежелание высших чиновников. Обеспечение информационной открытоститребует комплекса мероприятий, разработка которых еще не завершена. Отсутствиенормативных документов, обеспечивающих информационную открытость и доступностьорганов власти, воспринимается и гражданами, и самими чиновниками как нежеланиевысшего уровня управления ставить под контроль гражданского общества своидействия, как стремление высшего чиновничества упростить управленческие задачи.Так, в качестве меры, обеспечивающей открытость госслужбы, большинствочиновников — 69,0%, назвали четкое регулирование процедур принятияуправленческих решений. Только в этом случае ни у одного из уровней власти небудет заинтересованности в закрытом принятии решений.
Информированностьграждан о деятельности федеральной, региональной и местной власти явнонедостаточна для обеспечения целей административной реформы. Считают, что они восновном информированы о планах и действиях властей, соответственно 32,0%,30,5% и 37,5% опрошенных. Низкая информированность граждан связана как снедостаточной доступностью информации, так и с нежеланием граждан вникать вдеятельность органов власти. И в том и другом случае можно констатировать, чтоне налажена система взаимодействия населения с властью.
Вто же время сами граждане в общем не готовы к активному взаимодействию сорганами власти, к участию в мероприятиях по контролю за их деятельностью или виных мероприятиях, связанных с обсуждением и принятием решений. Пассивностьграждан — одна из наименее решаемых в ходе административной реформы проблем.Большая часть граждан склонна участвовать в мероприятиях по выработке решений иконтролю за деятельностью власти лишь в одном случае — если от их усилий будетощутимый эффект и реальная польза. Обеспечить достижение этой цели можно лишьпри выработке действенных механизмов, обеспечивающих влияние гражданпосредством общественных объединений, профессиональных союзов, экономическихструктур, социальных институтов, профессиональных организаций, отраслевыхколлективов и творческих союзов.
Абсолютноебольшинство граждан (68,5%) считают, что госслужащие в первую очередь защищаютсвои собственные интересы, даже не интересы ведомства (30,0%) и, тем более, неинтересы государства (14,0%).[13]
Иначеподходят к оценке своей деятельности сами госслужащие — они уверены, чтореально защищают интересы государства. Такой позиции придерживаются 60,0% изних. Несколько меньше правоприменителей, полагающих, что их главный приоритет — защита интересов своего ведомства (55,5%). В данном случае это можноинтерпретировать как ориентацию на выполнение основных государственных функций,закрепленных за ведомством.
Вызываетопределенное беспокойство, что только 31% работников органов исполнительнойвласти указывают, что их деятельность направлена на защиту интересов граждан.Такая ориентация самым непосредственным образом сказывается на процессереального взаимодействия чиновников с гражданами, во всяком случае — на формеэтого взаимодействия.
Приинтерпретации этих данных важно учитывать, что даже небольшая часть чиновников,ориентирующихся на свои собственные интересы, может сформировать у граждан,взаимодействующих с ними, резко отрицательное отношение к органамгосударственной власти. Гражданин ассоциирует решения отдельного чиновника сдеятельностью всего государственного аппарата, с органом власти, от именикоторого он принимает решения, затрагивающие права и законные интересы многих.
Кчислу негативных моментов можно отнести сохранившуюся разницу в позицияхграждан и госслужащих при оценке взаимоотношений чиновников с коммерческимиструктурами. Так, только 4,3% чиновников считают, что в процессе осуществленияполномочий они защищают интересы коммерческих структур. В то же времяпридерживаются этого мнения 24,5% граждан. В определенной степени это можетбыть вызвано тем, что на уровне муниципальной власти, в наибольшей степениприближенной к гражданам, принимаются решения, не учитывающие интересы граждан.
Именнопоэтому в ходе административной реформы поставлена задача обеспечить ориентациюдеятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления напотребности общества и конкретных клиентов.
Дляэтого предлагается оптимизировать и модернизироватьадминистративно-управленческие процессы за счет внедрения стандартовгосударственных и муниципальных услуг, а также административных регламентов.
Вчисле наиболее важных требований, предъявляемых к государственным служащим,безусловное первенство принадлежит соблюдению закона.
Однойиз составляющих реформы государственной службы является формирование корпусахорошо подготовленных, ориентированных на выполнение поставленныхгосударственных задач чиновников. Кадровый потенциал реформы государственнойслужбы в настоящее время недостаточен. Низкая заработная плата, возможностьутраты профессиональной квалификации не способствуют привлечениюпрофессионально успешных работников производственной сферы.
Подводяитог, скажем следующее.
Успешностьпроведения административной реформы во многом зависит от того, насколько онаподдерживается работниками органов исполнительной власти и населением. Следуетотметить, что в общественном мнении граждан и правоприменителей ужесформировано позитивное отношение к необходимости проведения административнойреформы, ее целям.
Чтокасается отдельных мероприятий, разработанных в пределах административнойреформы, то они получают неоднозначную оценку как со стороны граждан, так и состороны государственных служащих.
Ужевыявились негативные моменты, существенно затрудняющие осуществлениеадминистративной реформы. Так, недостаточна степень информированности играждан, и работников органов исполнительной власти о ходе реформы, об основныхее направлениях и мерах по ее реализации.
Важнейшейсоставляющей административной реформы, обеспечивающей ее эффективность, долженбыть постоянный мониторинг состояния общественного мнения о готовящихся в ходереформы решениях, о достижении показателей, свидетельствующих орезультативности как отдельных мероприятий, так и административной реформы вцелом. Для организации подобного мониторинга необходимо разработать системутаких показателей и решить вопрос об органах и организациях, которые будутучаствовать в мониторинге, определить координирующий центр его проведения.

Литература
1. Конституция Российской Федерации. – М.: Проспект,1993. – С. 67.
2. Бачило, И. Л. О разделении, разграничении,единстве государственной власти Российской Федерации / И. Л. Бачило //Государство и право. — 2004. – № 4. – С.23 – 26.
3. Государственное управление и политика / под ред.Л.В. Смогунова. — С.Пб., 2002. — С. 359-414.
4.      Административная реформа в субъектахРоссийской Федерации /С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева «Журнал российскогоправа», N 10, октябрь 2008 г./
5. Административная реформа в России: некоторыеитоги и задачи юридической науки /С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева, «Журналроссийского права», N 11, ноябрь 2006 г./
6. Глушко Е.К. Административная реформа в России изарубежных странах: общее и особенное. — Ежегодник «Административное ифинансовое право», 2006. Том 1.
7 Штатина М.А. Зарубежный опыт проведенияадминистративных реформ / М.А. Штатина // Административная реформа в России. — М., 2006. — С. 60-64.
8. Мэннинг Н. Реформа государственного управления:Международный опыт / Н. Мэннинг, Н. Парисон. — С. 137-139 и др.
9. Тихомиров Ю.А. Административноеправо и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. — М., 2005. — С. 611.
10. А.В. Шаров, «Журнал российскогоправа», N 4, апрель 2005 г.
11. Медведев, В.Н. Система исполнительной власти вРоссийской Федерации: правовые аспекты обеспечения принципа единства / В. Н.Медведев. 8722; М., 2004. – 234 с.
12. Морозов, И. В. Административная реформа вРоссийской Федерации / И. В. Морзов // Журнал российского права. 2006. – № 5;С.70 – 75.
13. Ноздрачев, А.Ф. Административная реформа:российский вариант / А.Ф. Ноздрачев // Законодательство и экономика. – 2005. –№ 8. – С.14 – 16.
14. Нарышкин, С. Е. Административная реформа вРоссии: науч.-практ. пособие / С.Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева. М.: ИНФРА-М,2006. − 352с.
15. Постановление Правительства РФ от 12 февраля2003г. № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности ПравительстваРоссийской Федерации и федеральных органах исполнительной власти» // Справочнаяправовая система «Гарант».
16. Постановление Правительства РФ от 19 января2005г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органовисполнительной власти» // Справочная правовая система «Гарант».
17. Постановлением Правительства РФ от 26 июня1995г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции дляфедеральных государственных нужд» // Справочная правовая система «Гарант».
18. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005г.№679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентовисполнения государственных функций и административных регламентовпредоставления государственных услуг» // Справочная правовая система «Гарант».
19. Постановление Правительства РФ от 5 октября2005г. № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органовисполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральныхорганов исполнительной власти» // Справочная правовая система «Гарант».
20. Рой, О. М. Система государственного имуниципального управления / О. М. Рой. – СПб.: Питер, 2005. – 336с.
21. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября2005г. № 1789-р «Об одобрении Концепции административной реформы в РФ в 2006 — 2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в РФ в2006 — 2008 годах» // Справочная правовая система «Гарант».
22. Старилов, Ю. Н. Административная реформа вРоссии: политико-правовое и управленческое измерение: Сб. науч. трудов. Вып.16. / Ю. Н. Старилов. – Воронеж: ВГУ, 2004. − С. 3 – 5.
23. Старилов, Ю. Н. Административное право каксредство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве /Ю. Н. Старилов // Журнал российского права.− 2005. – № 4. – С. 75-80.