–PAGE_BREAK–Политические руководители министерств всегда особо ценят подобных профессиональных управленцев, или дженералистов по британской терминологии. Известно, что лишь незначительное число министров являются специалистами по управлению в своей сфере деятельности, им нужны консультанты – должностные лица, которые могут трансформировать мнения экспертов в предложения и проекты, понятные министру. Другим важным аргументом в пользу дженералистов в аппарате государственного управления является то, что расширенное использование администраторов широкого профиля упрощает задачу общей координации управления. Кроме того, специалисты не способны анализировать возникающие проблемы в широком контексте общих задач государственного управления. Д. Стил особо обращает внимание на то, что дженералисты могут обобщить опыт работы всего государственного механизма, только перестав выполнять экспертные функции в конкретных областях деятельности.[7]
Однако в последние десятилетия в Великобритании становится все больше сторонников усиления роли специалистов в государственном администрировании, ориентирующихся на американскую модель. Сторонники специализации администраторов считают, что современная система государственного управления настолько усложнилась, что дженералисты не справляются с возросшим объемом задач и большая доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить для них возникшую проблему в простой и доступной форме. Другим аргументом специалистов является то, что слишком большой акцент на совершенствование всей системы управления в целом идет в ущерб конкретным направлениям и целевым задачам. И в результате снижается эффективность всей системы административно-государственного управления, круг замыкается.
Сегодня в Великобритании около 25% государственных чиновников – это специалисты в различных областях права, экономики, науки и техники. Значение таких специалистов постепенно растет: они составляют около 60% руководителей подразделения госаппарата. Например, число профессиональных экономистов непосредственно в аппарате правительства возросло с 1963 по 1980 гг. в 20 раз – с 19 до 400 человек. Достаточно часто используется «интегральная иерархия», когда специалисты и администраторы работают рука об руку под единым руководством высших чиновников. Однако в целом дженералисты все же преобладают: они составляют около 75% от общего числа чиновников в стране.[8]
Исторически в Англии сложилось четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления: парламентская, судебная, система административных трибуналов и институт парламентского уполномоченного. Парламентский контроль основан на доктрине министерской ответственности. Смысл этой доктрины в том, что министр, принимая на себя ответственность за деятельность своего министерства, должен выходить в отставку в случае обнаружения упущений в работе его министерства. Основанием для выхода в отставку является вынесение вотума недоверия Палаты общин. Однако в обстановке господства в парламенте двух партий, подчиненных партийной дисциплине, трудно представить себе ситуацию, при которой вотум недоверия выносится министру, защищенному правительственным большинством. Поэтому данная форма контроля сегодня неэффективна.
В отличие от Франции, где имеются специальные административные суды, рассматривающие споры между гражданскими служащими и государственными организациями, в Великобритании подобные дела подлежат юрисдикции обычных судов. В Великобритании не существует собственно административного права как отдельной системы норм и принципов. Судебный контроль над административно-государственным управлением выводится из доктрины общего права. Юрисдикция судов основана на доктрине превышения полномочий: действие, совершенное в пределах предоставленных парламентом полномочий, считается действительным, совершенное же в превышении полномочий, – недействительным.
2. Система государственного управления Великобритании Великобритания – конституционная монархия. Главой государства является король (королева). Королевский трон в Великобритании переходит по наследству от отца к старшему сыну, но если у короля нет сыновей, то трон наследует старшая дочь короля. Муж царствующей королевы не приобретает титула и полномочий короля – он носит титул принца – консорта.
Формально монарх обладает весьма обширными полномочиями, но фактически его личная власть ограничена, и притом не столько законодательными актами, сколько нормами прецедентного права и конституционными обычаями. Каждый билль (закон), после того как завершено рассмотрение его в палатах парламента, передается на подпись монарху. Но последний случай отказа биллю в королевской санкции имел место в 1707 г. По существу, с того времени сложился обычай, обязывающий монарха подписывать все поступающие к нему билли.
Король (королева) созывает и распускает парламент, назначает и освобождает от должности министров и других высших должностных лиц, является главой исполнительной власти, верховным главнокомандующим вооруженными силами, главой английской церкви, заключает и ратифицирует международные договоры, осуществляет право помилования и.т.д. Перечислять все полномочия монарха нелегко, в частности потому, что только часть их основывается на нормах статутного права, тогда как другая часть считается непроизводной от власти парламента и составляет так называемую королевскую прерогативу (прерогативными полномочиями являются, например, право объявления войны, право роспуска парламента и др.). [9]
Однако по своему усмотрению монарх не может осуществлять ни статутные, ни прерогативные полномочия. В прецедентном праве Великобритании есть норма, согласно которой «король не может быть не прав». Практически это означает, что монарх не несет ответственности за акты, изданные от его имени, – ответственными считаются министры, скрепившие их своими подписями. Королева осуществляет принадлежащие ей полномочия не иначе, как по «совету» (предложению) соответствующих министров. Она не может даже присутствовать на заседаниях кабинета министров, но получает регулярную информацию о принятых им решениях. Королеве оказывает содействие Тайный Совет, с которым она консультируется. В его состав входят все министры кабинета, некоторые министры вне кабинета, специальные советники.
Это не значит, что королева не играет никакой роли в осуществлении государственной власти. Хотя она сама не решает почти никаких государственных дел, она может влиять и действительно на решения, принимаемые должностными лицами британского государства.
Структура государственного управления
Законодательный орган – двухпалатный парламент (палата общин и палата лордов). Центральная исполнительная власть в Великобритании представлена органом, состоящих из министров, – правительством Ее Величества во главе с премьер-министром. Фактически главную роль в управлении государством играют правительство и премьер министр.
Рисунок 1 – Схема правительства Великобритании
Отдельные вопросы организации и деятельности правительства регулируют следующие основные нормативные акты: Акты о министрах Короны 1937, 1934 г., 1975 г.; Акты о передачи полномочий министров Короны 1946 г., Акты о дисквалификации депутатов палат общин 1957 г., 1975 г.; Акт о государственных документах 1967 г.; Акт о жаловании министров 1972 г.
Порядок формирования правительства основывается главным образом на конституционных соглашениях. Новое правительство формируется после каждых парламентских выборов. Королева назначает премьер – министром лидера партии, получившей абсолютное большинство мандатов в палате общин. Поскольку каждая партия имеет заранее избранного лидера, никакого другого на этот пост королева назначить не может. Если же ни одна из партий не получила абсолютного большинства, королева проводит консультации с лидерами парий и, выслушав их советы и предложения, сама принимает решения. После назначения премьер – министр королева по его предложению назначает остальных членов кабинета и всего правительства. [10]
Если премьер – министр уходит в отставку в период между парламентскими выборами, его приемник назначается королевой после того, как партия, располагающая большинством голосов в палате общин, изберет нового официального лидера. Новый премьер – министр, даже если он принадлежит к той же партии, что и его предшественник, формирует новый кабинет. Поражение на выборах влечет коллективную отставку правительства. Что касается королевской прерогативы увольнения премьер – министра, то с 1783 г. монархи ею не пользовались.
Должность премьер-министра возникла как результат конституционного соглашения. До настоящего времени его полномочия и фактическая роль определяются неписанным правом, а также зависят от политических обстоятельств.
Согласно обычаю, премьер-министр носит титул первого лорда казначейства, а с 1968 г. занимает должность министра гражданской службы. В исключительных случаях на премьер-министра возлагается непосредственное руководство каким-либо крупным министерством. Например, Гарольд Вильсон возглавлял министерство экономики с 1967 по 1968 г. совместно с соответствующим государственным секретарем.
Премьер министр играет ведущую роль в кабинете и правительстве, осуществляет руководство их деятельности, а так же руководство основными министерствами и центральными ведомствами. Он является главным советником королевы, представляет ей для зачтения в парламенте тронную речь, служащую программой правительства, выполняет представительские функции в международных отношениях. Премьер-министр устанавливает круг вопросов, подлежащих рассмотрению кабинетом и правительством, определяет их общую политическую стратегию, руководит работой комитетов, дает рекомендации монарху относительно состава кабинета, решает вопросы об увольнении министров и об отставке правительства, направляет правотворческую деятельность кабинета. Для современной Великобритании характерно возрастание роли премьер-министра в принятии политических решений и ограничение коллегиальных форм деятельности кабинета. Безусловно, признается, что он вправе вмешиваться в любую область правления. Практика свидетельствует, что премьер-министр играет ведущую роль прежде всего в области внешних отношений, экономической политики и в других наиболее важных сферах государственной жизни.
Премьер – министр осуществляет ряд прерогатив монарха от его имени: назначает высших чиновников государства, созывает и распускает парламент, объявляет войну и заключает мир. Английское право не содержит специальных требований к кандидату на пост премьер – министра. Лицо, претендующее на эту должность, должно быть совершеннолетним, британским подданным, членом парламента.[11]
Для обеспечения эффективной деятельности главы правительства используется личный секретариат премьер-министра, который не имеет постоянного состава. Премьер – министр может создавать в структуре этого органа новые звенья. Секретариат премьер – министра включает лиц, являющихся гражданами служащими – чиновниками высшего ранга. В его функции входит ведение переписки, поддержание связи с членом кабинета, с отдельными министерствами и ведомствами, подготовка информационных и аналитических материалов.
В отличие от других стран, внутри правительства Великобритании формируется и действует кабинет министров с более узким составом. Таким образом, термины «правительство «и «кабинет «не равнозначны. В правительство входят все министры, тогда как кабинет – это организационно обособленная часть правительства, играющая особо важную роль.
Что касается состава кабинета, то он определяется лично премьер – министром, и обычно число министров в нем колеблется от 16 до 24 человек, считая и самого премьера. Премьер – министр группирует вокруг себя несколько министров, занимающих особое положение в кабинете в силу важности возглавляемых им ведомств.
Работа кабинета организуется аппаратом, в который входят ряд органов: секретариат, центральная статистическая служба и др. Структура аппарата может изменяться в зависимости от личного усмотрения премьер – министра, имеющего право создавать в ней новые посты и подразделения.[12]
В Великобритании исторически сложилась несколько уровней местных органов власти: от совета графства до советов приходов и сельских островных советов. В течение 30 последних лет в органах местного самоуправления происходили серьезные структурные изменения; некоторые советы были упразднены, появились новые.
По закону о местном самоуправлении 1972 и 1985 гг. Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия, а также британская столица при некоторых общих чертах управляются по-разному.
Так, Англия разделена на 39 графств и 36 городских округов. Графства в свою очередь делятся на округа (296). Округа в графствах состоят из более чем 10 тысяч сельских приходов. Уэльс поделен на 8 графств, состоящих из 37 округов, низовые территориальные единицы называются общинами. В Шотландии действует закон о местном управлении 1972 г., согласно которому создано 9 регионов, 53 округа, 3 островных территории и 1343 общины. В Северной Ирландии существует 6 графств, разделенных на 26 округа.
Все административные территории управляются советами, являющимися юридическими лицами. Приходы и общины без советов управляются собраниями избирателей. Советы графств, округов и городских округов избираются на 4 года.
Главой исполнительной власти является председатель совета, избираемый советом из своего состава ежегодно и руководящий аппаратом наемных служащих муниципалитета.
К ведению советов графств законы о местном самоуправлении относят: полицию, пожарную охрану, землепользование, дороги, социальные службы. В компетенцию советов округов и городских округов входят: налогообложение, городское и сельское землепользование, заводы и учреждения и т.д.
3. Анализ государственного управления Великобритании Великобритания не имеет писаной конституции, сформулированной в виде единого, основного закона. В основе государственного устройства лежат важнейшие парламентские статуты, конституционные обычаи, решения высших судебных органов (прецедентное право). Среди существующих законов большое конституционное значение имеют: Великая хартия вольностей 1215 года, Билль о правах 1689 г., Акт о личной свободе 1679 г., Закон о престолонаследии 1701 г., Закон о парламенте, Закон об отправлении правосудия, законы, касающиеся избирательной системы и др.
Исторические особенности развития государства обусловили нестандартный характер британской конституции. Особенности конституции относятся к форме, но не касаются ее содержания или сущности. По форме британская конституция имеет комбинированный, несистематизированный характер; она слагается из двух частей – писанной и неписаной. Такой характер имеют все отрасли английского права; поэтому конституционное законодательство кажется не очень четким, определенным. Британскую конституцию часто называют неписаной, имея ввиду то обстоятельство, что она никогда не была «записана» в едином акте, Писанная и неписаная ее части имеют, в свою очередь, различные, весьма разнообразные источники.[13]
Писанная часть включает в себя статусное право, т.е. принятые в различные годы и даже эпохи парламента, регулирующие вопросы конституционного характера, но ни один из этих законов не является основным законом, и судебные решения (прецеденты), имеющие своим предметом вопросы, носящие тот же конституционный характер. Хотя судебные решения объективно имеют писанный, т.е. зафиксированный на бумаге, характер, тем не менее доктрина относит их к неписаной части права. Выражение «писанный» закон означает закон, формально принятый парламентом, неважно зафиксирован он на бумаге или нет, а термин «неписанный» закон употребляется для обозначения закона, не принимавшегося парламентом.
Судебные решения составляют систему «общего права»; они затрагивают главным образом права и свободы граждан, а также отношения различных государственных органов. Судебных прецедентов огромное множество; наибольшее значение из них имеют решения высших судебных инстанций, особенно палаты лордов – верховной судебной инстанции страны. Ее решения обязательны для всех судов.
К собственно неписаной части относятся конституционные соглашения, нигде юридически не зафиксированные, но регулирующие, как правило, важнейшие вопросы государственной жизни. Эти соглашения, или система обычного права, рассматриваются в Великобритании как основа конституционного права. Обычай представляют сложившиеся на практике правила, не пользующиеся судебной защитой. Королевские прерогативы, например, составляют часть обычного права. Они включают нормы, регулирующие назначение министров, коллективную ответственность кабинета министров, роспуск парламента, заключение международных договоров, объявление войны и др. На практике эти прерогативы осуществляются короной (монархом) по получении одобрения правительства, находящегося у власти. Суверенитет парламента – фундаментальный принцип британского конституционного права – также является принципом обычного права. Он неоднократно признавался судами; в частности, в 1840 г. судом было подтверждено право парламента судить своих членов за нарушение своих прав и привилегий, в 1884 г. судом было подтверждено полное право парламента распоряжаться своими внутренними делами.[14]
продолжение
–PAGE_BREAK–