Контрольная работа подисциплине
Тема: Ответственностьорганов и должностных лиц местного самоуправления
Действующий Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принятГД ФС РФ 16.09.2003) (ред. от 08.11.2007) и ранее действовавший Федеральныйзакон от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 12.08.1995) (ред. от21.07.2005), сравнение.
Ранее действовавший Федеральный закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» принятГосударственной Думой 28 августа 1995 г. и вступил в силу 1 сентября 1995 г.
Практика применения указанного Федерального закона выявила рядпроблем, препятствующих эффективному функционированию системы местногосамоуправления, в числе которых[1]:
1) нечеткость в определении компетенции муниципальных образований;
2) неопределенность территориальной организации местногосамоуправления;
3) возможность формирования структуры органов местногосамоуправления, не соответствующей решаемым задачам;
4) несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям;
5) удаленность органов местного самоуправления от населения;
6) непроработанность механизмов взаимодействия органовгосударственной власти и органов местного самоуправления.
Одноименный Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ(далее – Закон или комментируемый Закон) разработан с учетом необходимостирешения проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительнойпрактике, и представляет собой новую редакцию действующего (в 2004 г.)Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации», т.е. новая редакция закона сделала акцент на решениевышеприведенных проблем, в какой-то мере расширила, конкретизировала имеющиесястатьи, включила новые.
Таким образом, произошла некая административная реформа. Целямиданного реформирования являются обеспечение политической и экономическойсамостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местногозначения, повышение ответственности должностных лиц и органов местногосамоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции,усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свободграждан. В этих целях предпринята попытка значительно модифицироватьсуществующую территориальную организацию местного самоуправления, четкоразграничить полномочия и предметы ведения между субъектами РФ и муниципальнымиобразованиями (а также распределить полномочия внутри системы местного самоуправления),создать основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансированиярасходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственныхполномочий, осуществляемых органами местного самоуправления.
Иными словами Новый Федеральный закон существенно меняет концепциюместного самоуправления, а именно:
1. В настоящее время в России существует одноуровневая модельместного самоуправления (лишь в некоторых субъектах допускается существованиемуниципальных образований различных уровней). Кроме того, действующеезаконодательство за некоторыми исключениями не предусматривает различий междумуниципальными образованиями. Новый Федеральный закон предусматриваетнеобходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских исельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородскихтерриторий городов федерального значения. При этом территории городских исельских поселений входят в состав территории муниципальных районов, но являютсясамостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляетсядвухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят всостав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневоеместное самоуправление.
Особенностью нового Закона является то, что каждый из видовмуниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местногозначения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местногозначения муниципального района и городского округа, также муниципальныеобразования будут иметь различные доходные источники, рассчитываемые исходя изпотребностей.
2. Закон также предусматривает особенности осуществления местногосамоуправления в городах федерального значения, закрытыхадминистративно-территориальных образованиях, городах-наукоградах, наприграничных территориях.
3. Существенным изменениям также подверглись организационныеосновы местного самоуправления: новый Закон резко сужает возможностимуниципальных образований в данной сфере. Новый Закон очень подробно регулируетсистему органов местного самоуправления вплоть до определения численностипредставительных органов местного самоуправления и порядка занятия должностиглавы местной администрации.
4. Закон регулирует целый ряд вопросов, ранее не находившихотражения в федеральном законодательстве. В первую очередь это касается главы,регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельнымигосударственными полномочиями. В новом Законе устанавливаются обязательныетребования к законам о наделении органов местного самоуправления отдельнымигосударственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти зареализацией органами местного самоуправления переданных им отдельныхгосударственных полномочий и пределы вмешательства государства в данную сферу.
5. В Законе предусматривается усиление контроля за исполнениеморганами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местногозначения и ответственности указанных органов за их неисполнение. В частности,предусматривается временное исполнение полномочий органов местногосамоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации вслучаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также внекоторых иных случаях.
Подробнее рассмотрим изменения на примере отдельных статей:
1) (ст.ст. 1–2 ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Местное самоуправление.) Уже из первыхстатей можно заметить различия в определении местного самоуправления законами. Этоопределение местного самоуправления несколько отличается от определения,приведенного в ст. 2 действующего в настоящее время Федерального закона от28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г., 21 марта 2002 г.,7 июля, 8 декабря 2003 г.). В отличие от старого Закона новый определяетместное самоуправления не через «деятельность населения», а через «формуосуществления народом своей власти». Признание местного самоуправления одной изформ народовластия закреплено в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ.
Определение вопросов местного значения содержится в ст. 2нового Закона, а перечни основных вопросов местного значения содержатся в главе3. В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г., новый Законпредусматривает различные виды вопросов местного значения для разных видовмуниципальных образований. Конкретный перечень вопросов местного значениякаждого муниципального образования закрепляется в его уставе.
2) (ст. 7ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Муниципальные правовые акты.) При решении вопросовместного значения субъекты, их реализующие, наделены правом принимать правовыеакты как нормативного, так и правоприменительного (индивидуального) характера.Система муниципальных правовых актов установлена ст. 43 ФЗ №131-ФЗ от06.10.2003. В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г., новыйЗакон содержит четкий перечень наименований правовых актов, принимаемых вмуниципальном образовании.
Ст. 7 закрепляет обязательность муниципальных правовых актови устанавливает пределы их действия в пространстве – территорию муниципальногообразования. Юридическая сила муниципальных правовых актов определяется тем,что при решении вопросов местного значения органы и должностные лица местногосамоуправления наделены юридически властными полномочиями, а при реализацииотдельных государственных полномочий – государственно-властными.
3) (ст. 10ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Территории муниципальных образований.) Современноевнутреннее устройство субъектов Федерации отличается разнообразием. В основномреализованы варианты образования муниципальных образований или в отдельныхпоселениях – городах районного значения, поселках и сельских округах, или,наоборот, в городах областного значения и районах. Отличия между этимивариантами заключаются в том, что в первом случае государственные полномочиявыполняют органы не муниципальные, а территориальные государственные.
Закон о местном самоуправлении 2003 г. в части установлениятерриториальной основы местного самоуправления базируется на понятии «поселение».Поэтому имеет смысл раскрыть, чем содержание понятия «поселение» в Законе 2003 г.отличается от содержания понятия «муниципальное образование» в предыдущемодноименном Законе. Нетрудно заметить, что на первый план выходят местокомпактного проживания людей (фактически единство территории и населения) итрадиционное совместное решение ими вопросов местного значения, в чем и состоитсмысл местного самоуправления. Другие атрибуты муниципального образования(собственность, бюджет) в соответствии с положениями нового Закона возникаюткак следствие имеющегося статуса.
Закон предусматривает 5 видов муниципальных образований: 2 видапоселений – сельское и городское; муниципальный район; городской округ;внутригородская территория города федерального значения.
4) (ст. 12ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Изменение границ муниципального образования.) Какизвестно, Конституцией РФ установлено, что изменение границ территорий, вкоторых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнениянаселения соответствующих муниципальных образований (ч. 2 ст. 131).Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» в редакции 1995 г. воспроизводилась лишьконституционная формулировка. Законодательные (представительные) органыгосударственной власти субъектов РФ должны были установить в законах субъектовРФ гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границмуниципальных образований.
Положения новой редакции Федерального закона (ст. ст. 12, 13,24) по сравнению с ранее действовавшей редакцией 1995 г. содержатконкретные правовые гарантии учета мнения населения по вопросу изменения граництерриторий, в которых осуществляется местное самоуправление. Таким образом,новый Закон расширяет перечень субъектов, которые вправе выступать синициативой об изменении границ муниципального образования. Кроме традиционныхсубъектов: населения муниципального образования, органов местного самоуправлениямуниципального образования, органов государственной власти соответствующегосубъекта РФ, – к ним также теперь относятся федеральные органы государственнойвласти[2].
5) (ст. 14ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Вопросы местного значения поселения.) Вопросыместного значения в соответствии со ст. 2 данного Закона – это вопросынепосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальногообразования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящимФедеральным законом осуществляется населением и (или) органами местногосамоуправления самостоятельно. В отличие от Закона 1995 г., которыйустанавливает единый перечень вопросов местного значения для всех муниципальныхобразований, новый Закон о местном самоуправлении предусматривает необходимостьрешения различных вопросов в зависимости от вида муниципального образования.
6) (ст. 25ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Сход граждан.) Сход граждан – форма непосредственногоучастия жителей муниципального образования в обсуждении и решении вопросовместного значения. Этот институт дает возможность гражданам непосредственновысказывать свои мнения и выражать волю по вопросам местного значения.Предыдущий Закон 1995 г. также предусматривал сход (собрания) граждан какинститут непосредственной демократии. Однако новый Закон называет сходы какинститут публичной власти для поселений с небольшой численностью населения, асобрания относятся к консультативным институтам непосредственной демократии.При этом сход является формой осуществления властных функций для всейсоответствующей территории маленького муниципального образования, а собранияпроводятся лишь на части территории муниципального образования.
7) (ст. 26ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Правотворческая инициатива граждан.) Впервыенародная правотворческая инициатива получила закрепление в ст. 25Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» от 28 августа 1995 г. В соответствии с даннымЗаконом члены местного сообщества обладают этой весьма важной для нихвозможностью, только если она закреплена в уставе муниципального образования.Новым Законом этот институт существенно конкретизирован. Регламентированывопросы численности инициативной группы, предлагающей проект нормативногоправового акта, определены условия его рассмотрения органами местного самоуправления.
8) (ст. 34ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Органы местного самоуправления.) По Закону о местномсамоуправлении 1995 г. в структуре органов местного самоуправления обязательнымявляется наличие только выборных, т.е. представительных, органов местного самоуправления(кроме некоторых, как правило, малочисленных, муниципальных образований, см.:ч. 2 ст. 14, ч. 6 ст. 15 Закона о местном самоуправлении1995 г.). Новая редакция Закона исходит из обязательности разделениявласти на представительную и исполнительную и на местном уровне. В силу этогоустанавливается, что в структуре органов местного самоуправления обязательноналичие представительного органа муниципального образования, главымуниципального образования, местной администрации. При этом новый Закон оместном самоуправлении, так же, как и Закон 1995 г. (ч. 2 ст. 17),предусматривает, что порядок формирования органов местного самоуправления, ихкомпетенция, сроки полномочий, подотчетность и подконтрольность, иные вопросыих организации и деятельности определяются уставом муниципального образования.Новый Закон по-иному подходит к вопросу о наименованиях органов местногосамоуправления: если в соответствии с действующим законодательством о местномсамоуправлении они (наименования) определяются уставами муниципальныхобразований в соответствии с законами субъектов РФ, то в соответствии скомментируемым Законом наименования представительного органа муниципального образования,главы муниципального образования и местной администрации устанавливаются закономсубъекта РФ.
9) (ст. 35ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Представительный орган муниципального образования.)В Законе о местном самоуправлении 1995 г. (ст. 15) такжепредусмотрено, что в отдельных поселениях в соответствии с законами субъектовРФ и уставом муниципального образования полномочия представительного органамогут осуществлять собрания (сходы) граждан. Однако критерии определения такихмуниципальных образований не были определены и устанавливались законамисубъектов РФ. На практике не всегда возможность осуществления полномочийпредставительного органа муниципального образования ставилась в зависимость отчисленности его жителей. Новым Законом четко определено, что представительныеорганы муниципального образования не создаются в поселениях с численностьюжителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек.
Нормы статьи устанавливают минимальную численность депутатовпредставительных органов поселений, в том числе городских округов,муниципальных районов и внутригородских территорий городов федеральногозначения. Закон о местном самоуправлении 1995 г. не регламентируетчисленность депутатов представительных органов муниципальных образований,устанавливая, что их численность определяется уставом муниципального образования.Федеральный закон №131-ФЗ от 06.10.2003 расширил перечень вопросов, входящих висключительную компетенцию представительного органа муниципального образования,т.е. тех вопросов, которые имеют право решать только представительные органы.
10) (ст. 36ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Глава муниципального образования.) В соответствии сЗаконом о местном самоуправлении 2003 г. в любом муниципальном образованииуставом должна быть предусмотрена должность главы муниципального образования.Закон о местном самоуправлении 1995 г. устанавливал только то, что уставоммуниципального образования может быть предусмотрена должность главымуниципального образования – выборного должностного лица, возглавляющегодеятельность по осуществлению местного самоуправления, что он наделяется собственнойкомпетенцией и может входить в состав представительного органа,председательствовать на его заседаниях (ст. 16). Новый Закон содержит инойподход к определению статуса главы муниципального образования. Он не толькозапрещает совмещение руководства представительным и исполнительным органамиместного самоуправления, но и закрепляет некоторые полномочия главымуниципального образования, устанавливает основания досрочного прекращения егополномочий.
11) (ст. 44ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Устав муниципального образования.) Уставмуниципального образования – важнейший нормативный правовой акт, принимаемый наместном уровне. Хотя новый Закон в отличие от ранее действующего Закона оместном самоуправлении не содержит прямого указания. Новым законом установленыобязательные положения устава, без которых он не может пройти процедуругосударственной регистрации и иметь юридической силы. Перечень этих основанийизменен по сравнению с Законом о местном самоуправлении 1995 г., однакоэти изменения носят непринципиальный характер. По-прежнему одной из главныхсоставляющих являются положения о статусе органов местного самоуправления,порядке и способах их формирования, статусе выборных должностных лиц местногосамоуправления. В новом Законе отсутствует положение об обязательном закреплениив уставе муниципального образования условий и порядка организации муниципальнойслужбы.
Также новый Закон о местном самоуправлении не содержит требованияоб обязательном закреплении в уставе вопросов организации местногосамоуправления, обусловленных компактным проживанием на территориимуниципального образования национальных групп и общностей, коренных(аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций(п. 14 ч. 1 ст. 8 действующего Закона о местном самоуправлении).
Из нового Закона исключено положение об обязательном закреплении вуставе муниципального образования общего порядка владения, пользования ираспоряжения муниципальной собственностью (п. 13 ч. 1 ст. 8действующего Закона о местном самоуправлении). Новый Закон придает большоезначение вопросам бюджетного процесса на местном уровне и контролю заисполнением местных бюджетов.
12) (ст. 50ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Муниципальное имущество.) Новый Закон дает закрытыйперечень муниципального имущества, в соответствии с которым в собственностьмуниципальных образований входит имущество, предназначенное для решения вопросовместного значения, для осуществления переданных государственных полномочий идля обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления,работников муниципальных предприятий и учреждений. Следует отметить, чтоЗаконом от 1995 г. в ст. 29 был представлен более подробный переченьобъектов муниципальной собственности, таких как: муниципальные банки и другиефинансово-кредитные организации и т.д. Так как ст. 215 ГК РФ определяетмуниципальную собственность как имущество, принадлежащее на праве собственностигородским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям,конкретизировать объекты муниципальной собственности нет необходимости.
13) (ст. 51ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Владение, пользование и распоряжение муниципальнымимуществом.) Неоднозначно можно оценить нормы, касающиеся понятия субъектамуниципальной собственности и его прав. В Законе 1995 г. указывалось, чтоправо собственности от имени муниципального образования осуществляют органыместного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ иуставами муниципальных образований, – население непосредственно. При этомпредставительные органы местного самоуправления устанавливают порядокуправления и распоряжения муниципальным имуществом, а исполнительные органынепосредственно владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом, в томчисле через учреждение и наделение полномочиями компетентных организаций (ст. 15Закона 1995 г. и ст. 35 Закона 2003 г.).
Закон 2003 г. ввел норму, в соответствии с которой органыместного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаютсямуниципальным имуществом, но только в соответствии с Конституцией РФ,федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативнымиправовыми актами органов местного самоуправления. Закон 1995 г. такихположений не содержит. Поэтому на практике органы местного самоуправленияпользуются полной гражданско-правовой свободой и административно-правовой самостоятельностью.Также новый закон устанавливает, что органы местного самоуправления имеют правопередавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользованиеюридическим и физическим лицам, органам государственной власти и органамместного самоуправления других муниципальных образований. Совершать сделки смуниципальным имуществом органы местного самоуправления имеют право только всоответствии с федеральными законами. Названная норма в Законе 1995 г.отсутствует.
Закон 2003 г. устанавливает, что порядок и условияприватизации муниципального имущества определяются нормативными правовымиактами органов местного самоуправления, но только в соответствии с федеральнымизаконами. В свою очередь, Закон 1995 г. регламентирует, что порядок иусловия приватизации муниципальной собственности определяются поселениемнепосредственно или представительными органами местного самоуправлениясамостоятельно. Таким образом, в соответствии с новым Законом населениеотстранено от определения порядка и условий приватизации муниципальногоимущества – этот порядок устанавливается теперь только органами местногосамоуправления.
14) (ст. 54ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Муниципальный заказ.) Термин «муниципальный заказ» былвпервые введен в законодательство Российской Федерации в 1995 г. Федеральнымзаконом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации». Однако названным Законом не было дано определение данному термину.Нормы БК РФ устанавливают, что муниципальный заказ – это совокупностьзаключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ,оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета (ст. 72).
Данная статья Закона от 2003 г. устанавливает, что органы местногосамоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступатьзаказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных срешением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственныхполномочий. Нормы Закона 1995 г. этого не предусматривали. Также статьяопределяет конкурсную основу муниципального заказа. Эта норма соответствует ст. 72БК РФ. Следует отметить, что Закон 1995 г. прямо не устанавливаетконкурсную основу муниципального заказа, хотя такой подход не исключается.
Закон 2003 г. предусматривает случаи, когда муниципальныйзаказ может размещаться без проведения конкурса. Если размещение муниципальногозаказа осуществляется путем запроса котировок цен на товары, работы и услугиили случаев закупки товаров, работ и услуг у единственного исполнителя, токонкурс не проводится.
15) (ст. 66ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Советы муниципальных образований субъектов РФ.) Всоответствии с Законом 1995 г. предусматривалась только возможностьсоздания союзов и ассоциаций муниципальных образований в целях координациидеятельности муниципальных образований и более эффективного осуществления ихправ и интересов. При этом Закон 1995 г. не предусматривал никакихконкретных форм и наименований объединений муниципальных образований.
Новый Закон закрепляет императивную норму, согласно которой вцелях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения изащиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ долженбыть создан совет муниципальных образований субъекта РФ (см. также ст. 8Закона). Но следует отметить, что новый Закон нарушает принцип добровольностиобъединения муниципальных образований. Кроме того, Закон вводит совершенноопределенное наименование для такого объединения муниципальных образований – советмуниципальных образований субъекта РФ.
16) (ст. 71ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Ответственность депутатов, членов выборных органовместного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления переднаселением.) Данная статья в ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 содержит отсылочную нормуоб установлении оснований наступления ответственности должностных лиц местногосамоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросовуставами муниципальных образований. Закон о местном самоуправлении 1995 г.указывал, что основанием ответственности органов и должностных лиц местногосамоуправления перед населением является утрата доверия. Вместе с тем в Законене указывалось, что понимается под «утратой доверия», так что наполнение этоготермина конкретным содержанием осуществлялось в законах субъектов Федерации инормативных актах муниципальных образований.
17) (ст. 73ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Ответственность представительного органамуниципального образования перед государством.) Ст. 73 Федерального закона№131-ФЗ от 06.10.2003 устанавливает основания и процедуру роспускапредставительного органа муниципального образования. Возможность такогороспуска предусматривалась и Законом 1995 г. Основные отличия междуЗаконами 1995 г. (в ред. 2001 г.) и 2003 г. состоят в следующем:
– новый Закон увеличивает срок, в течение которогопредставительный орган муниципального образования обязан принять меры поисполнению решения суда, с 10 дней до 3 месяцев;
– новый Закон не требует судебного подтверждения того, чтоустановленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека игражданина или наступление иного вреда;
– новый Закон не предусматривает в качестве обязательногоэтапа процедуры привлечения представительного органа муниципального образованияк ответственности вынесение письменного предупреждения представительного органао возможности привлечения к ответственности;
– новый Закон требует обязательного судебного подтвержденияфакта неисполнения первого судебного решения;
– новый Закон предусматривает обязательность законодательнойинициативы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшегоисполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)при принятии закона о роспуске представительного органа муниципальногообразования (ранее законодательный орган субъекта РФ мог и сам выступить стакой инициативой).
18) (ст. 74ФЗ №131-ФЗ от 06.10.2003 – Ответственность главы муниципального образованияглавы местной администрации перед государством.) В целом новый Закон заметноупрощает возможность привлечения к ответственности глав муниципальных образований(местных администраций), делая возможным их отрешение от должности, в том числеи по формальным основаниям, чем ставит их в зависимость от высшихгосударственных должностных лиц субъекта РФ. Ст. 74 Закона определяетминимальный и максимальный сроки для издания правового акта о привлечении кответственности главы муниципального образования (местной администрации) – соответственно1 и 6 месяцев. В отличие от Закона 1995 г., комментируемый Закон непредусматривает возможности назначения высшим должностным лицом субъекта РФ(руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъектаРФ) временно исполняющего обязанности главы муниципального образования.
В заключение можно отметить, что Закон обеспечивает теснуювзаимосвязь между территориальной организацией местного самоуправления и еефинансовой основой, что позволяет сформировать систему межбюджетных отношенийна единых принципах.
К положительным качествам Закона можно отнести:
1) установление порядка наделения органов местного самоуправленияотдельными государственными полномочиями;
2) предоставление более широкого круга конкретных форм участиянаселения в осуществлении местного самоуправления;
3) введение положений о муниципальных правовых актах;
4) регулирование вопросов межмуниципального сотрудничества иособенностей организации местного самоуправления для отдельных типов городскихпоселений и на приграничных территориях;
5) более детальное регулирование вопросов, связанных сформированием органов и должностных лиц местного самоуправления;
6) более детальное регулирование вопросов межмуниципальногосотрудничества, создание условий для дальнейшего развития и расширениясоциальных и экономических связей муниципальных образований.
Законом внесены существенные изменения в экономическую основуместного самоуправления, которые в основном направлены на решение объективносуществующих проблем в сфере межбюджетных отношений. Новый механизмрегулирования межбюджетных отношений, основанный на территориальной организацииместного самоуправления, вводится при условии последующего внесения изменений вналоговое и бюджетное законодательство.
Новый Закон об общих принципах организации местного самоуправлениявызывает не только положительные отзывы. Отдельные аспекты нового Закона оместном самоуправлении вызвали серьезные споры еще на этапе его разработки. Впервую очередь они касались заметного увеличения возможности государственныхорганов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лицместного самоуправления и даже прямо подменять их. Существует мнение, чтомногие положения нового Закона существенно ограничивают самостоятельностьместного самоуправления, гарантированную Конституцией Российской Федерации.Неоднозначно оценивались и оцениваются также вводимые Законом механизмывыравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Ответственностьорганов и должностных лиц местного самоуправления
Местное самоуправление, в основе котороголежит право населения городских и сельских поселений самостоятельно решатьвопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправленияв системе управления обществом и государством, предполагает ответственность органовместного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий,а также различные виды контроля их деятельности.
При этом следует учитывать природумуниципальной власти и особенностей институтов местного самоуправления какнаиболее приближенных к населению.
Ответственность органов и должностных лицместного самоуправления, контроль за их деятельностью служат обеспечениюфункционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан,общества в целом.
Ответственность органов местногосамоуправления и должностных лиц местного самоуправления – это неблагоприятныеправовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащееосуществление своих задач и функций[3].
Согласно ст. 70Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» «Органы местного самоуправленияи должностные лица местного самоуправления несут ответственность переднаселением муниципального образования, государством, физическими и юридическимилицами в соответствии с федеральными законами».
При этом следует учесть, что в статьезакрепляется важнейший принцип ответственности органов местного самоуправленияи их должностных лиц. Расшифровывая данный принцип, нужно иметь в виду нетолько наказание должностных лиц муниципальных органов как объективноепоследствие ответственности. Органы местного самоуправления отвечают также и задобросовестное руководство территорией, и за создание нормальных жизненных условийдля всего населения
Федеральный закон 2003 г. «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливаеткруг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местногосамоуправления несут ответственность, а также основные формы этойответственности.
Так, органы и должностные лица местногосамоуправления несут ответственность перед:
а) населением муниципального образования;
б) государством;
в) физическими и юридическими лицами (ст. 47).
Формы государственного и общественногоконтроля за деятельностью местного самоуправления, закрепляемые Законом иобеспечивающие защиту интересов государства, населения, граждан, организаций,являются в то же время необходимым условием реализации норм муниципальногоправа, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местногосамоуправления.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправленияперед населением
Одним из ключевых понятий взаконодательном определении местного самоуправления является самостоятельная ипод свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местногозначения. Она осуществляется населением в значительной мере через органыместного самоуправления. Поэтому важно прежде всего обеспечить зависимостьорганов и должностных лиц местного самоуправления от населения – основногосубъекта прав местного самоуправления. Этому служат различные видыответственности органов и должностных лиц местного самоуправления переднаселением, закрепляемые в законодательстве о местном самоуправлении.Организационный механизм осуществления норм муниципального права об ответственностиорганов и должностных лиц местного самоуправления определяет населениемуниципального образования в уставе муниципального образования.
Ст. 71 Федерального закона от06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» регулирует ответственность органов и должностных лицместного самоуправления перед населением: «Основанием наступленияответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления,выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядокрешения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальныхобразований в соответствии с законом. Население муниципального образованиявправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления,выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законом».
Федеральный закон 1995 г. «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установилоснование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправленияперед населением: утрата доверия населения. Правовая категория «утрата довериянаселения» является важнейшим элементом не только правовой доктрины местной,муниципальной демократии, но и народовластия в целом.
Об утрате доверия населения можно говоритьлишь применительно к выборным органам и выборным должностным лицам местногосамоуправления, ибо они получают в результате выборов своеобразный мандатдоверия от населения на решение вопросов местного значения.
Вместе с тем это основание наступленияответственности требует строгого юридического определения, правовойконкретизации. Однако указанный Закон не уточнил, какие конкретные основанияскрываются за этим общим принципом: утрата доверия. Он не определил порядка иусловий ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления врезультате утраты доверия: они устанавливаются в уставе муниципального образования.
Федеральный закон 2003 г. вопрос обответственности решает иначе: он не использует для определения ее основанияпринцип утраты доверия. В Законе прослеживается иной подход: ответственностьвыборных лиц наступает в результате виновно совершенного правонарушения,установленного судом.
Так, ст. 24 Закона закрепляет:основаниями для отзыва выборного лица местного самоуправления могут служитьтолько его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) вслучае их подтверждения в судебном порядке.
При этом Закон предусматривает, чтопроцедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему возможность датьизбирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качествеоснований для отзыва.
Закон 1995 г. об общих принципахорганизации местного самоуправления предусматривал возможность использованияинститута выражения недоверия выборным лицам и органам местного самоуправления.Закон 2003 г. не упоминает этот институт. Вместе с тем Закон устанавливает,что в уставе муниципального образования могут определяться виды и основанияответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числеоснования и порядок отзыва выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборныхорганов и лиц местного самоуправления (ст. 44). Таким образом, Закон неисключает и других (помимо отзыва) институтов, посредством использованиякоторых наступает ответственность выборных органов и лиц местногосамоуправления.
В уставе муниципального образования могутбыть закреплены основания и виды ответственности иных органов и должностных лицместного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту либо по решениюпредставительного органа, выборного должностного лица местного самоуправления.В данном случае ответственность наступает не перед населением, а перед органомили лицом, которых население уполномочило выражать и защищать свои интересы.Устав муниципального образования может предусмотреть основания и формы ответственностиглавы муниципального образования, который избран на свою должностьпредставительным органом местного самоуправления.
В уставе муниципального образования могутбыть закреплены также различные формы контроля со стороны населения задеятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболеераспространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностныхлиц местного самоуправления перед населением. Подотчетность органов идолжностных лиц местного самоуправления определяется уставами муниципальныхобразований.
Для обеспечения реальной ответственности,зависимости органов и должностных лиц местного самоуправления, контроля за ихдеятельностью очень важны инициатива жителей муниципального образования, ихсамоорганизация, осознание своих прав и интересов, заинтересованность в решениивопросов местного значения.
Ответственность органов и должностных лиц местногосамоуправления перед государством
Ответственность органов и должностных лицместного самоуправления перед государством регулируется ст.ст. 72–74Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации».
Предусмотренная статьей 72 Федеральногозакона 2003 г. ответственность органов местного самоуправления идолжностных лиц местного самоуправления перед государством может бытьадминистративной, уголовной, материальной или конституционной. Административнаяответственность органов местного самоуправления предусмотрена за совершение деяния,подпадающего под признаки административного правонарушения, предусмотренногоКодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Уголовнаяответственность предусмотрена как наказание только для должностных лиц местногосамоуправления за совершение деяния, предусмотренного Уголовным кодексомРоссийской Федерации. Материальная ответственность может наступить, например,вследствие ненадлежащего расходования бюджетных средств. И наконец,конституционная ответственность наступает в случае нарушения нормконституционного законодательства. Для муниципальных служащих основанияконституционной ответственности предусмотрены в ст. 73 и 74 Закона.
Важной гарантией прав муниципальныхорганов и их должностных лиц является наступление ответственности только наосновании решения соответствующего суда.
Ст. 73 Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 регулируетответственность представительного органа муниципального образования передгосударством и устанавливает основания и процедуру роспуска представительногооргана муниципального образования. Возможность такого роспускапредусматривалась и Законом 1995 г. Основные отличия между Законами 1995 г.(в ред. 2001 г.) и 2003 г. состоят в следующем:
– новый Закон увеличивает срок, в течение которогопредставительный орган муниципального образования обязан принять меры поисполнению решения суда, с 10 дней до 3 месяцев;
– новый Закон не требует судебного подтверждения того, чтоустановленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека игражданина или наступление иного вреда;
– новый Закон не предусматривает в качестве обязательногоэтапа процедуры привлечения представительного органа муниципального образованияк ответственности вынесение письменного предупреждения представительного органао возможности привлечения к ответственности;
– новый Закон требует обязательного судебного подтвержденияфакта неисполнения первого судебного решения;
– новый Закон предусматривает обязательность законодательнойинициативы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшегоисполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)при принятии закона о роспуске представительного органа муниципальногообразования (ранее законодательный орган субъекта РФ мог и сам выступить стакой инициативой).
При этом меры предусмотренные даннойстатьей, носят факультативный характер, т.е. необязательный характер. Какследует из ее содержания, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководительвысшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) необязательно внести, а лишь имеет возможность внести в законодательный органсубъекта РФ Закон о роспуске представительного органа муниципальногообразования, а законодательный орган субъекта РФ не обязан его принимать.
Статьей 74 Федерального закона №131-ФЗот 06.10.2003 предусмотрены основания наступления ответственности главымуниципального образования и главы местной администрации перед государством, атакже порядок привлечения их к ответственности.
В целом новый Закон заметно упрощает возможность привлечения кответственности глав муниципальных образований (местных администраций), делаявозможным их отрешение от должности, в том числе и по формальным основаниям,чем ставит их в зависимость от высших государственных должностных лиц субъектаРФ. Ст. 74 Закона определяет минимальный и максимальный сроки для изданияправового акта о привлечении к ответственности главы муниципального образования(местной администрации) – соответственно 1 и 6 месяцев. В отличие от Закона1995 г., комментируемый Закон не предусматривает возможности назначениявысшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительногооргана государственной власти субъекта РФ) временно исполняющего обязанностиглавы муниципального образования.
Но существует отличие нового Закона отЗакона 1995 г. Глава муниципального образования (местной администрации)отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъектаРФ). Конкретный вид этого правового акта не установлен, однако очевидно, что онне имеет нормативного характера. По аналогии с Законом 1995 г. можнопредположить, что глава муниципального образования (местной администрации)отрешается указом или постановлением. Новый Закон не предусматривает исключениядля глав муниципальных образований – столиц и административных центровсубъектов РФ.
Ответственность органов и должностных лицместного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующегосуда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционныхзаконов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Федерации,устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществленияуказанными органами и должностными лицами переданных им отдельныхгосударственных полномочий.
Ответственность представительного органамуниципального образования перед государством случае, если соответствующимсудом установлено, что представительным органом муниципального образованияпринят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральнымконституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законамсубъекта Федерации, уставу муниципального образования, а представительный органв течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течениеиного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своихполномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменилсоответствующий нормативный правовой акт. При наличии этих обстоятельств высшеедолжностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительногооргана государственной власти субъекта Федерации) в течение одного месяца послевступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данногорешения, вносит в законодательный (представительный) орган государственнойвласти субъекта Федерации проект закона субъекта Федерации о роспускепредставительного органа муниципального образования.
В случае принятия такого закона полномочияпредставительного органа муниципального образования прекращаются со днявступления в силу закона субъекта Федерации о его роспуске.
Закон субъекта Федерации о роспускепредставительного органа муниципального образования может быть обжалован всудебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд долженрассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ееподачи.
Ответственность главы муниципальногообразования и главы местной администрации перед государством наступает вслучае:
1) издания указанным должностным лицомместного самоуправления нормативного правового акта, противоречащегоКонституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам,конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования,если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностноелицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо втечение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своихполномочий мер по исполнению решения суда;
2) совершения указанным должностным лицомместного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, неносящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека игражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасностиРоссийской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономическогопространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федеральногобюджета или бюджета субъекта Федерации, если это установлено соответствующимсудом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мерпо исполнению решения суда.
В указанных случаях высшее должностноелицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органагосударственной власти субъекта Федерации) издает правовой акт об отрешении отдолжности главы муниципального образования или главы местной администрации.
Срок, в течение которого высшеедолжностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительногооргана государственной власти субъекта Федерации) издает правовой акт оботрешении от должности главы муниципального образования или главы местнойадминистрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силупоследнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не можетпревышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
Глава муниципального образования или главаместной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъектаФедерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной властисубъекта Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправеобжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня егоофициального опубликования.
Суд должен рассмотреть жалобу и принятьрешение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Одной из форм проявления ответственностиперед государством является предусмотренное в ст. 75 Федерального закона2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» временное осуществление органами государственной властиотдельных полномочий органов местного самоуправления.
Отдельные полномочия органов местногосамоуправления могут временно осуществляться органами государственной властисубъектов Федерации, если:
во-первых, вследствие решений,действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченнаязадолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или)бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетнымкодексом РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальныхобразований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженностьмуниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнениябюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации вотношении бюджетов указанных муниципальных образований;
во-вторых, при осуществленииотдельных переданных государственных полномочий за счет предоставлениясубвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущенонецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ,федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующимсудом.
В первом случае в соответствующеммуниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъектаФедерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной властисубъекта Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования,главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта Федерациивводится временная финансовая администрация на срок до одного года. Временнаяфинансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностноголица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органагосударственной власти субъекта Федерации) в течение одного года со днявступления в полномочия представительного органа муниципального образования. Вцелях восстановления платежеспособности муниципального образования временнаяфинансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры пореструктуризации просроченной задолженности муниципального образования,разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущийфинансовый год, проект бюджета муниципального образования на очереднойфинансовый год, представляет их в представительный орган муниципальногообразования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренныхфедеральным законом, – в высший исполнительный орган государственной властисубъекта Федерации для утверждения законом субъекта Федерации, обеспечиваетконтроль за исполнением бюджета муниципального образования, а такжеосуществляет иные полномочия в соответствии с Федеральным законом.
Во втором случав решение о временномосуществлении органами исполнительной власти субъекта Федерации отдельныхполномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительныморганом государственной власти субъекта Федерации с одновременным изъятиемсоответствующих субвенций. Решения органов государственной власти субъектовФедерации, указанные в ст. 75 Закона, могут быть обжалованы в судебномпорядке. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через10 дней со дня ее подачи.
В порядке и случаях, установленныхфедеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправлениямогут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправленияперед физическими и юридическими лицами
Ст. 76Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» определяет ответственностьорганов и должностных лиц местного самоуправления перед населением:«Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправленияперед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленномфедеральными законами».
Основанием для данного вида ответственностиявляются действия органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающиеправа и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб физическим июридическим лицам. Ответственность в этом случае прежде всего наступает всудебном порядке.
Конституция РФ гарантирует каждомусудебную защиту прав и свобод.
Решения и действия (или бездействие)органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд.Порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан,закреплены в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действийи решений, нарушающих права и свободы граждан».
В случае нарушения органами и должностнымилицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения имимущественного или морального вреда они могут быть привлечены кответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный судв соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятныхпоследствий для органов и должностных лиц местного самоуправления может бытьпризнание судом недействительными решений указанных органов и должностных лиц иобязанность
возместить тот ущерб, который был причиненэтими решениями физическим и юридическим лицам.
В соответствии со ст. 16 ГК РФ убытки,причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий(бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов,в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту актаоргана местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием.
Ответственность органов местногосамоуправления может наступать в результате невыполнения ими условий договорови соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы местногосамоуправления, осуществляющие права собственника в отношении муниципальногоимущества.
Также, в частности, предусмотрен такойвид ответственности, как возможность досрочного прекращения полномочий главымуниципального образования в результате утраты доверия населения. Порядок иусловия ответственности органов местного самоуправления и должностных лицместного самоуправления в результате утраты доверия населения определяютсяуставами муниципальных образований.
Но практическая сторона регулированияответственности в виде утраты доверия совершенно неясна. Речь, очевидно, идет оголосовании населения по вопросу о доверии органу или должностному лицуместного самоуправления. Но кто должен организовать такое голосование? Каковыего последствия? Наступает ли с выражением недоверия прекращение полномочийоргана, должностного лица? Или они обязаны подать в отставку? Каковы мерыпринуждения к отставке в случае саботажа? Фактически население лишеновозможности решить вопрос о выражении доверия либо недоверия главемуниципального образования либо представительному органу. Таким образом,возникает дисбаланс между правом населения избрать органы (должностных лиц)местного самоуправления и правом населения привлечь органы и должностные лицаместного самоуправления к ответственности. Это существенно ограничивает реальныевозможности граждан по осуществлению контроля за деятельностью органов идолжностных лиц местного самоуправления.
Одной из формтакой ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местногосамоуправления является отзыв выборного должностного лица местногосамоуправления, что закреплено Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ. Самже процесс отзыва должен быть раскрыт в уставе муниципального образования.
Заключение
Таким образом, Федеральный закон06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» достаточно подробно регулирует механизм передачиотдельных государственных полномочий органам местного самоуправления и контроля(гл. 4). Закон допускает возможность отмены муниципальных правовых актовили приостановления их в части, регулирующей осуществление органами местногосамоуправления отдельных государственных полномочий, уполномоченными органамигосударственной власти (ст. 48).
В соответствии с Законом условия и порядокконтроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельныхгосударственных полномочий определяются соответственно федеральными законами изаконами субъектов Федерации (ст. 77).
Выявлению случаев нарушений органами идолжностными лицами местного самоуправления федеральных законов, законовсубъектов Федерации и уставов муниципальных образований, которые являютсяоснованием наступления ответственности данных органов и должностных лиц передгосударством, служит прокурорский надзор за соблюдением законности вдеятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Прокуратура РФ осуществляетфункции надзора в целях обеспечения верховенства закона, единства и укреплениязаконности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемыхзаконом интересов общества и государства независимо от органов государственнойвласти Российской Федерации и ее субъектов, а также от органов местногосамоуправления.
Прокуроры и следователи органовпрокуратуры не могут быть членами выборных и иных органов местногосамоуправления.
Воздействие в какой-либо форме органовместного самоуправления на прокурора или следователя с целью повлиять напринимаемые им решения или воспрепятствования в какой-либо форме егодеятельности влечет за собой установленную законом ответственность.
Выполняя в соответствии с Федеральнымзаконом «О прокуратуре Российской Федерации» свои функции, органы прокуратурыосуществляют надзор за исполнением Конституции РФ, законов органами местногосамоуправления, рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращенияграждан, в том числе касающиеся деятельности органов и должностных лиц местногосамоуправления. При этом работники прокуратуры вправе:
– по предъявлении служебногоудостоверения беспрепятственно входить в помещения органов местногосамоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнениезаконов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактахнарушения закона;
– требовать от руководителей и другихдолжностных лиц органов местного самоуправления представления необходимыхдокументов, материалов, статистических и иных сведений, а также выделенияспециалистов для выяснения возникших вопросов;
– требовать от должностных лиц местногосамоуправления проведения проверок по поступившим в органы прокуратурыматериалам и обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных илиподведомственных им организаций;
– вызывать должностных лиц местногосамоуправления для объяснения по поводу нарушения законов.
Прокурор или его заместитель пооснованиям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производствооб административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон,к иной установленной законом ответственности.
В соответствии с законом прокуроропротестовывает противоречащие закону правовые акты муниципального образования,обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актовнедействительными.
Протест прокурора на противоречащий законуправовой акт муниципального образования приносится в орган или должностномулицу местного самоуправления, которые издали этот акт. Протест подлежитобязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента егопоступления. Если протест приносится на решение представительного органаместного самоуправления, то он рассматривается на ближайшем его заседании. Приэтом прокурор при исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительногоустранения нарушения закона, вправе установить сокращенный срок рассмотренияпротеста.
Орган или должностное лицо местногосамоуправления обязаны незамедлительно сообщить прокурору о результатахрассмотрения в письменной форме. При этом прокурору сообщается о дне заседанияколлегиального органа, который рассматривает протест. Прокурор вправеучаствовать в рассмотрении внесенных ими протестов органами местного самоуправления.
Важной формой реагирования прокурора нанарушения законности в деятельности органов и должностных лиц местногосамоуправления, муниципальных организаций и предприятий является егопредставление об устранении нарушений закона.
Представление вносится в орган илидолжностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения закона.Оно подлежит безотлагательному рассмотрению. Закон устанавливает, что в течениемесяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры поустранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих.
О результатах принятых мер орган илидолжностное лицо местного самоуправления обязаны сообщить прокурору вписьменной форме.
Прокурор вправе присутствовать прирассмотрении своего представления. При рассмотрении представления коллегиальныморганом местного самоуправления прокурору сообщается о дне заседания.
Кроме того, в целях предупрежденияправонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деянияхпрокурор (его заместитель) объявляет в письменной форме должностным лицампредостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнениятребований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно былообъявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
От эффективного государственного контроляза исполнением правовых норм на местном уровне во многом зависят действенностьгосударственных институтов, институтов муниципальной демократии, реальностьправ и свобод человека и гражданина, защита интересов населения муниципальныхобразований.
Список литературы
1. КонституцияРоссийской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
2. Комментарийк Конституции Российской Федерации (постатейный) (издание 2-е, дополненное ипереработанное) (под ред. Л.А. Окунькова). М.: Издательство БЕК, 1996.
3. ЕвропейскаяХартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) //Собрание законодательства РФ. 1998. №36. Ст. 4466
4. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ(принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред. от 01.12.2007, с изм. от 06.12.2007) (с изм.и доп., вступающими в силу с 01.01.2008) // Собрание законодательства РФ».03.08.1998. №31. Ст. 3823.
5. Федеральныйзакон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) (ред. от08.11.2007) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2008) // Собраниезаконодательства РФ. 1995. №35. Ст. 3506.
6. Федеральныйзакон от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 12.08.1995) (ред. от21.07.2005) // Собрание законодательства РФ. 28.08.1995 №35. Ст. 3506.
7. Комментарийк ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (постатейный),(Д.С. Велиева, В.В. Лысенко, Ю.В. Капитанец, М.А. Кулушева,М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов), 2005.
8. Комментарийк Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» (постатейный), (издание второе, дополненное), (под ред. В.И. Шкатуллы).М.: ЗАО Юстицинформ, 2006.
9. Федеральныйзакон от 12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ22.05.2002), (ред. от 24.07.2007), (с изм. и доп., вступающими в силу с07.09.2007) // Собрание законодательства РФ. 200. №24. Ст. 2708.
10. Федеральныйзакон от 26.11.1996 №138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав гражданРоссийской Федерации избирать и быть избранными в органы местногосамоуправления», (принят ГД ФС РФ 23.10.1996), (вместе с «Временным положением опроведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления ивыборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах РоссийскойФедерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан РоссийскойФедерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления») (ред.от 12.07.2006) // Собрание законодательства РФ. 02.12.1996. №49.
11. Федеральныйзакон от 17.01.1992 №2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от24.07.2007) // Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. №47. Ст. 4472.
12. Процедурапривлечения к конституционно-правовой ответственности органов и должностных лицместного самоуправления (Т.Б. Макарова) // Конституционное и муниципальноеправо, 2007, №16.
13. Особенностиконституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности органов идолжностных лиц местного самоуправления (Е.С. Шугрина) //Конституционное и муниципальное право, 2005, №5.
14. Конституционно-правоваяответственность органов и должностных лиц местного самоуправления передгосударством (Н.В. Кочеткова) // Конституционное и муниципальноеправо, 2004, №6.
15. Кутафин О.Е.,Фадеев В.И. Муниципальное право Российской федерации: учеб. – 3-еизд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. – 672 с.