–PAGE_BREAK–Глава 2. Законодательство о референдуме: понятие, источники и система
Законодательство о референдуме в Российской Федерации представляет собой совокупность законодательных актов, устанавливающих право граждан на участие в референдуме и регулирующих порядок его осуществления. Законодательство о референдуме является одной из подотраслей российского конституционного права. В настоящий момент оно чрезвычайно активно развивается и представлено значительным числом законодательных актов, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.
Законодательство о референдуме следует отличать от законодательства о выборах. Выборы и референдумы объединяет ряд общих институтов и процедур (таких, как составление списков избирателей, участников референдума, сходный порядок голосования и т. п.), а также общий организационный механизм их проведения, основу которого составляет система коллегиальных органов: избирательных комиссий – комиссий референдума. У этих двух подотраслей конституционного законодательства имеются общие нормативные источники, важнейший из которых — Федеральный закон
« Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Однако порядок подготовки и проведения референдума во многом отличается от порядка подготовки и проведения выборов, что обусловлено принципиальными особенностями этих самостоятельных институтов прямой демократии, имеющих различное социальное назначение. Эти отличия отражены в весьма значительном по объёму массиве законодательных актов о референдуме. Поэтому правильно говорить о законодательстве, о референдуме, как о самостоятельной под отрасли конституционного законодательства.
Источниками законодательства о референдуме являются законодательные акты, устанавливающие право граждан на участие в референдуме и регулирующее порядок его осуществления. Важно отметить, что к числу источников законодательства о референдуме не относятся подзаконные нормативные акты (указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, акты глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и т. п.).Такой состав источников законодательства о референдуме создаёт необходимую стабильность в регулировании референдумов и обеспечивает легитимность решений, принимаемых на референдумах.
Источники законодательства о референдуме в Российской Федерации образуют систему. Отдельные законодательные акты о референдуме являются элементами этой системы. В зависимости от предмета регулирования они группируются в подсистемы: законодательство о референдуме Российской Федерации, законодательство о референдуме субъекта Российской Федерации, законодательство о местном референдуме. Следует отметить, что все три подсистемы законодательства о референдуме имеют общие нормативные источники. К ним, в частности, относятся Конституция Российской Федерации и Федеральный закон « Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Система законодательных актов о референдуме характеризуется внутренним единством, так как все источники законодательства о референдуме основываются на общих принципах регулирования референдумов, заложенных в Конституции Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации является основным источником законодательства о референдуме. Её роль в общей системе источников законодательства о референдуме определяется следующими обстоятельствами:
во-первых, в Конституции даётся политико-правовая характеристика института референдума. В статье 3 Конституции Российской Федерации установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы;
во-вторых, в Конституции устанавливается конституционное право граждан Российской Федерации участвовать в референдуме (ст. 32);
в-третьих, на конституционном уровне разграничиваются полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по регулированию отношений, имеющих непосредственное значение для построения законодательства о референдуме. В этой связи особенно важно положение пункта «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации. Согласно которому регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находится в ведении Российской Федерации; именно на этом положении базируется весьма обширное федеральное регулирование основных гарантий права граждан на участие в референдуме.
В соответствии со статьёй 84 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года « о референдуме Российской Федерации » был принят Государственной Думой 7 июля и одобрен Советом Федерации 3 октября 1995 года.
В статье 1 Федерального конституционного закона референдум Российской Федерации определяется как всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения.
В Федеральном конституционном законе определяются демократические принципы участия граждан Российской Федерации в обязательном порядке, приводится перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум, а также перечень обстоятельств, которые исключают проведение референдума Российской Федерации.
В Федеральном конституционном законе « О референдуме Российской Федерации » конкретизируется положение Конституции Российской Федерации о том, что референдум назначается Президентом Российской Федерации. В соответствии со статьями 8 и 12 Федерального конституционного закона Президент Российской Федерации
назначает референдум по инициативе:
1) не менее чем двух миллионов граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами Российской Федерации проживают не более 10% из них;
2) Конституционного Собрания в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135
Конституции Российской Федерации (т. е. если на всенародное голосование выносится проект новой Конституции Российской Федерации).
Инициатива граждан Российской Федерации по проведению референдума Российской Федерации реализуется путём сбора подписей граждан в поддержку инициативы проведения референдума. Сбор подписей производится инициативной группой, образуемой в количестве не менее 100 человек. Эту группу вправе образовать каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, а равно общероссийское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации не позднее, чем за шесть месяцев до обращения с инициативой о проведении референдума Российской Федерации (ст.9).
В Федеральном конституционном законе « О референдуме Российской Федерации » также определяется порядок формирования и деятельности комиссий по проведению референдума Российской Федерации, агитации при проведении референдума, финансового обеспечения проведения референдума, голосования на референдуме и подведения его итогов.
Следует отметить, что ряд вопросов подготовки и проведения референдума Российской Федерации наряду с вышеназванным Федеральным конституционным законом регулируются также Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и некоторыми иными федеральными законами (в частности, определяющими порядок обжалования в суд нарушений законодательства о референдуме Российской Федерации, ответственность за нарушения права граждан на участие в референдуме).
Референдумы субъектов Российской Федерации проводятся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации.
Федеральными законами определяются основные гарантии права граждан на участие в референдуме субъекта Российской Федерации. Данные гарантии сформулированы применительно ко всем основным стадиям подготовки и проведения референдума субъекта Российской Федерации, таким, как назначение референдума субъекта Российской Федерации, формирование комиссий референдума субъекта Российской Федерации, составление списков участников референдума, агитации при проведении референдума, финансирование референдума, голосование, подсчёт голосов участников референдума, обжалование нарушений права на участие в референдуме, а также к целому ряду других процедур, применяемых при проведении референдума субъекта Российской Федерации.
Важной гарантией конституционного права граждан на участие в референдуме субъекта Российской Федерации является определение круга вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта Российской Федерации. Так, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 3 ст. 13) установлено, что на референдум субъекта Российской Федерации, равно как и на местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий, приостановлении осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о формировании состава органов государственной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления, персоналом составе органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
в) об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц;
г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
д.) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Вопросы, выносимые на референдум субъекта Российской Федерации, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, а также должны исключать возможность их множественного толкования. Вопросы, выносимые на референдум субъекта Российской Федерации, не должны противоречить законодательству Российской Федерации.
Цель вышеизложенных ограничений — исключить неправомерное использование процедуры референдума как формы прямой демократии, когда это может войти в противоречие с его конституционно-правовым назначением.
С учётом федерального устройства Российской Федерации чрезвычайно важно обеспечить, чтобы результаты референдумов, проводимых в субъектах Российской Федерации, не противоречили разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации.
Первоначально в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 4 ст. 13) было установлено, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут также быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года положение пункта 4 статьи 13 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» о том, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, было признано не соответствующим Конституции Российской Федерации.
Таким образом, в соответствии с решением Конституционного Суда Российской Федерации референдум субъекта Российской Федерации может проводиться по вопросам совместного ведения. Однако следует иметь в виду, что в этом случае решение, принятое на данном референдуме, не должно противоречить федеральным законам. Если федеральные законы по конкретному предмету референдума субъекта Российской Федерации отсутствовали на момент принятия на нём соответствующего федерального закона, органы государственной власти субъекта Российской Федерации должны обеспечить приведение законодательства субъекта Российской Федерации в соответствие с этим федеральным законом.
На сегодня в большинстве субъектов Российской Федерации сформировалась законодательная база проведения референдумов субъектов Российской Федерации.
В конституциях, уставах субъектов Российской Федерации регулируются наиболее важные вопросы проведения референдумов субъектов Российской Федерации. Объём их регулирования существенно различается. В некоторых субъектах Российской Федерации референдуму субъекта Российской Федерации посвящается специальная глава в конституции, уставе. Но в большинстве конституций и уставов других субъектов Российской Федерации содержится общая характеристика референдума субъекта Российской Федерации как высшего непосредственного выражения власти народа и устанавливается, к полномочиям какого органа государственной власти субъекта Российской Федерации относится назначение референдума субъекта Российской Федерации.
Следует отметить, что в большинстве субъектов Российской Федерации право назначения референдума субъекта Российской Федерации предоставлено законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако в некоторых субъектах Российской Федерации это право предоставлено главе исполнительного органа государственной власти (президенту) субъекта Российской Федерации (Республика Бурятия, Республика Северная Осетия — Алания).
Законы субъектов Российской Федерации, регулирующие проведение референдумов субъектов Российской Федерации, приняты в 71 субъекте Российской Федерации. В некоторых субъектах Российской Федерации действуют законы, регулирующие одновременно проведение, как референдумов субъектов Российской Федерации, так и местных референдумов.
Однако в большинстве субъектов Российской Федерации референдумы субъектов Российской Федерации и местные референдумы регулируются отдельными законами.
В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» местный референдум — это голосование граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.
Таким образом, источниками законодательства о местном референдуме являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции, уставы субъектов Российской Федерации.
Наряду с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» важным источником законодательства о местном референдуме является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором устанавливаются общие принципы проведения местных референдумов, определяется юридическая сила решения, принятого на местном референдуме. В статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливается перечень вопросов местного значения, то есть тех вопросов, по которым может быть проведён местный референдум. Федеральным законом установлено также, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы (помимо прямо указанных в ст. 6), отнесённые к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключённые из их ведения и не отнесённые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Следует различать местный референдум и местный консультативный референдум.1
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» регулирует порядок проведения местных референдумов. Решение, принятое на местном референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении; оно может быть отменено или изменено путём принятия иного решения на местном референдуме не ранее чем через два года после его принятия либо признано недействительным в судебном порядке (ст. 61). Некоторые субъекты Российской Федерации (например, Удмуртская Республика) предусмотрели возможность проведения местных консультативных референдумов. Эти референдумы проводятся на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан при тайном голосовании. Решения, принимаемые на таких референдумах, имеют рекомендательное, консультативное значение для органов государственной власти и органов местного самоуправления, а порядок их назначения и проведения устанавливается законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.
Одной из существующих особенностей правовой основы проведения местного референдума является то, что целый ряд процедурных вопросов регулируется в соответствии с уставами соответствующих муниципальных образований. Такая структура нормативной базы проведения местных референдумов является определённой гарантией самостоятельности местного самоуправления. Поэтому Федеральный закон «Од основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит целый ряд отсылочных норм, обращённых к уставам муниципальных образований, которые должны соблюдаться в законах субъектов Российской Федерации о местном референдуме. Так, в соответствии со статьёй 16 указанного Федерального закона местный референдум назначается в соответствии с этим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, а согласно статье 33 основанием отказа в регистрации инициативной группы по поведению референдума может быть нарушение устава муниципального образования.
Играя важную роль в регулировании местных референдумов, уставы муниципальных образований не являются источниками законодательства о местном референдуме, так как уставы не являются избирательными законодательными актами.
В 69 субъектах Российской Федерации приняты законодательные акты, регулирующие проведение местного референдума. Как правило, это отдельные законы о местном референдуме.
Совокупность норм, включая материальные и процессуальные нормы, регулирующих порядок назначения, подготовки и проведения референдума, закрепляющих круг выносимых на него вопросов, виды референдума и его субъекты, составляет конституционно-правовой институт референдума.
Процесс проведения референдума целесообразно разделить на следующие стадии и этапы:
1) подготовка референдума:
народная инициатива (инициативы иных субъектов);
информирование граждан;
агитация по вопросам референдума;
всенародное (народное) обсуждение вопроса, выносимого на референдум;
2) проведение референдума:
назначение референдума;
организация референдума;
голосование;
подведение итогов голосования;
3) реализация решения, принятого на референдуме:
исполнение решения, принятого на референдуме;
ответственность за неисполнение решения референдума.
Право на участие в референдуме.
При проведении референдума Российской Федерации действуют общие принципы избирательного права: всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Практически общими являются основные гарантии избирательных прав и прав на участие в референдуме — не случайно они закреплены в одном федеральном законе. Каждый участник референдума обладает одним голосом и голосует лично. Участие в референдуме является свободным, контроль за волеизъявлением гражданина не допускается. В ходе референдума никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них.
Вопросы, связанные с подготовкой референдума рассматриваются избирательными комиссиями, по проведению референдума Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления открыто и гласно.
В референдуме имеет право участвовать каждый гражданин Российской Федерации, достигший на день проведения референдума Российской Федерации 18 лет. Гражданин РФ, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения референдума Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, обладает всей полнотой прав на участие в референдуме. Не имеет права участвовать в референдуме Российской Федерации гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.
продолжение
–PAGE_BREAK– Глава 3. Инициатива и подготовка к проведению референдума.
Начальный этап подготовительной стадии референдума – инициатива. Право граждан предлагать принятие законов и иных важнейших решений в юридической литературе получило наименование народной инициативы.
Обобщив все существующие определения этой стадии референдума, можно заключить, что народная инициатива — это императивное право установленного законом числа граждан возбуждать вопрос о принятии нового закона или о внесении поправок и дополнений в существующий закон либо о вынесении законопроекта на всенародное голосование.
Согласно российскому законодательству право инициативы в сборе подписей под требованием о назначении референдума принадлежит каждому гражданину или группе граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации, а также общероссийскому общественному объединению, устав которого предусматривает участие в выборах федеральных органов государственной власти и зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации. Сбор подписей организуют и осуществляют инициативные группы референдума, образуемые из граждан Российской Федерации в соответствии с требованиями закона. Процедуры самоорганизации и функционирования этого субъекта правотворческой инициативы подробно регламентированы в статьях 8, 9 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации».
Волеизъявление каждого гражданина, представляющего сбой субъект правотворческой инициативы, включает оценку двух элементов:
1. предлагаемого инициативной группой требования проведения референдума;
2. содержания связанного с этим требованием проекта нормативно – правового акта.
Волеизъявление должно быть бесспорным и достоверным. В действующем Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» порядок реализации народной инициативы детально закреплён. Для реализации легитимной инициативы необходимо собрать два миллиона подписей граждан. Причём число граждан, проживающих на территории одного субъекта Федерации, не должно превышать 10% от общего числа участников народной инициативы.
Если сбор подписей предполагается и среди граждан Российской Федерации, проживающих за пределами её территории, в состав инициативной группы должны входить представители этих граждан. Срок, отведённый для сбора подписей, составляет три месяца.
Очевидно, что реализовать народную инициативу в подобной форме под силу только очень крупным политическим структурам, имеющим развитую сеть территориальных организаций, немалые денежные средства, а также иные возможности.
Реализацию инициативы, в свою очередь, условно можно разделить на два этапа: организационный и непосредственно сбор подписей. Первый этап включает в себя образование инициативной группы в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума Российской Федерации и регистрацию её в избирательной комиссии соответствующего субъекта Российской Федерации, на территории которого проживает большинство членов инициативной группы. Регистрация начинается с ходатайства о регистрации группы (требования, предъявляемые к ходатайству, закреплены в статье 9 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»); к нему прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы о проведении референдума Российской Федерации.
Комиссия по проведению референдума субъекта Российской Федерации, установив соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», в течение 15 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, выдаёт её регистрационное свидетельство и извещает об этом Центральную избирательную комиссию Российской Федерации и избирательные комиссии тех субъектов Российской Федерации, которые инициативная группа указала в ходатайстве, а в случае, если сбор подписей предполагается и среди граждан Российской Федерации, проживающих за пределами её территории, также и Министерство иностранных дел Российской Федерации.
В случае отказа от регистрации инициативной группе выдаётся мотивированное постановление избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. Основанием для отказа в регистрации инициативной группы может быть только нарушение инициативной группой положений Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Отказ в регистрации может быть обжалован в суд в порядке, предусмотренном Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», или в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации.
С момента получения регистрационного свидетельства инициативная группа вправе собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума Российской Федерации. При этом ранее собранные подписи граждан не учитываются. Регистрационное свидетельств, выданное инициативной группе по форме, утверждённой Центральной комиссией Российской Федерации, действительно в течение трёх месяцев. Расходы по сбору подписей в поддержку проведения референдума или против несёт инициативная группа.
Подписи собираются посредством внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум Российской Федерации. В случае вынесения на референдум законопроекта лицо, проводящее сбор подписей, должно представлять гражданину Российской Федерации по первому его требованию текст этого законопроекта.
Законом установлены форма подписного листа и императивный перечень предъявляемых к нему требований (статья 10).
После окончания сбора подписей, но не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства, инициативная группа подсчитывает число собранных подписей граждан Российской Федерации по каждому субъекту Федерации, на территории которого проводился сбор подписей, и число собранных подписей граждан Российской Федерации, проживающих за пределами её территории, а также общее число собранных подписей, о чём составляется итоговый протокол.
Подписные листы по каждому субъекту Российской Федерации, оформленные в соответствии с действующим законодательством, и экземпляр итогового протокола инициативной группы передаются её уполномоченными в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, на территории которого собирались подписи. Избирательная комиссия проверяет соблюдение требований Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» при сборе подписей, принимает по результатам проверки постановление и в течение 15 дней направляет подписные листы, экземпляр итогового протокола инициативной группы и копию своего постановления в ЦИК России. Копия постановления направляется также инициативной группе.
Подписные листы с подписями граждан Российской Федерации, проживающих за пределами её территории, пронумерованные и сброшюрованные по каждому иностранному государству, удостоверяются соответствующим консульским учреждением Российской Федерации и вместе с экземпляром итогового протокола инициативной группы передаются уполномоченным непосредственно в ЦИК России. Последняя проверяет соответствие всех поступивших документов требованиям Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» и в течение 15 дней со дня поступления подписных листов направляет их со своим заключением Президенту Российской Федерации, одновременно информируя об этом палаты Федерального Собрания Российской Федерации и инициативную группу. Если в результате проверки будет установлено, что число действительных подписей не отвечает требованиям Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», выносится постановление об отказе в проведении референдума Российской Федерации, его копия направляется инициативной группе. Данная инициативная группа не может выступать повторно с предложением о проведении референдума.
В случае если избирательная комиссия субъекта Федерации или ЦИК России обнаружат нарушения, связанные с оформлением документов, они возвращаются инициативной группе. При этом срок действия регистрационного свидетельства может быть продлён, но не более чем на 15 дней.
Инициатива Конституционного Собрания о проведении референдума Российской Федерации по проекту новой Конституции Российской Федерации (ч.3 ст. 135 Конституции Российской Федерации) оформляется решением, принимаемым двумя третями голосов от общего числа его членов, или выносится на всенародное голосование в соответствии с порядком, определённом федеральным конституционным законом о Конституционном Собрании. Решение Конституционного Собрания о проведении референдума Российской Федерации по проекту новой Конституции направляется Президенту, а также для сведения в палаты Федерального Собрания Российской Федерации.
Предложение о проведении референдума может быть составлено как в общих выражениях, так и в виде окончательно выработанного законопроекта.
Различия этих форм осуществления народной инициативы принципиальны для реализации желаний народа. Так, по законодательству Швейцарии в первом случае предложение вносится правительством в парламент, который в течение одного года решает, принимает он предложение, сделанное гражданами, и ли нет. Если предложение принимается, то обе палаты начинают работу над законопроектом, руководствуясь общими указаниями инициаторов, затем он предлагается на утверждение народа. Если палаты не согласны с предложением инициаторов или не дают ответа в течение одного года, то предложение передаётся на голосование народа. Во втором случае, когда предлагается законченный законопроект, парламент либо выражает своё согласие с проектом и представляет его на голосование народа, либо не соглашается с предложением инициаторов. В этом случае он обязан передать представленное ему предложение на голосование народа, а также может представить собственный контрпроект.
Российским Законом закреплено следующее положение. Если для реализации решения, принятого на референдуме Российской Федерации, требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения референдума определить срок подготовки данного правового акта. Несомненно, в сравнении с ранее изложенной детальной регламентацией положения действующего закона видятся несовершенными.
Важная часть подготовительной стадии проведения референдума — информирование населения о его подготовке и проведении. Согласно Федеральному конституционному закону «О референдуме Российской Федерации» указ Президента Российской Федерации, в котором определена дата его проведения, назначенная на любой выходной день в период от двух до трёх месяцев со дня опубликования указа, должен быть опубликован. ЦИК России обеспечивает не позднее, чем за 45 дней до дня проведения референдума опубликование в целях всенародного обсуждения текста законопроекта, вынесенного на референдум, и текста действующего закона, который предлагает отменить или изменить; содействует средствам массовой информации (далее — СМИ) в проведении мероприятий, направленных на разъяснение содержания вопроса, вынесенного на референдум. Комиссия по проведению референдума субъекта Российской Федерации содействует СМИ в проведении мероприятий, направленных на разъяснение содержания вопроса, вынесенного на референдум.
Участковая комиссия по проведению референдума оповещает население об адресе и о номере телефона участковой комиссии, времени её работы, а также о дне и месте проведения голосования. Списки участников референдума с указанием их границ, адресов и номеров телефонов участковых комиссий по проведению референдума подлежат обязательном опубликованию (обнародованию) не позднее, чем за 35 дней до дня проведения референдума. Списки граждан, имеющих право на участие в референдуме, представляются для всеобщего ознакомления не позднее, чем за 30 дней до дня проведения референдума. Основной объём информации должен передаваться через СМИ.
Представляется, что в современных условиях подобная конструкция весьма уязвима. Во-первых, в Законе Российской Федерации «О средствах массовой информации» эта обязанность СМИ не закреплена.1
Во-вторых, известно, что из-за непомерно высоких цен сократилось потребление гражданами России печатной продукции. Развитие сети телерадиовещания не решает проблемы, поскольку передача правовой информации предлагает ознакомление с ней в печатном виде. В-третьих, информация, распространяемая через СМИ, не рассчитана на конкретную аудиторию, а при проведении референдума это необходимо. Именно поэтому в ряде стран граждане заблаговременно получают по месту жительства специальную брошюру с текста проекта решения, выносимого на референдум, и необходимым комментарием к нему.
Очевидно, что такую информацию могла бы рассылать комиссия по проведению референдума. Однако её формирование на этой стадии подготовки референдума, тем более в процессе реализации инициативы, не предусмотрено законом.
Приведём ещё примеры, как информируется население за рубежом. В Калифорнии каждая семья за 3 –4 месяца до проведения референдума получает текст проекта решения. Согласно Федеральной Конституции Австрии и закону о народном голосовании 1972 года, в общинах за 14 дней до дня народного голосования бургомистр обязан официально объявить, что принято постановление о народном голосовании, и указать, что с законодательным решением разрешено ознакомиться каждому лицу, имеющему право голосовать, в доступном для всех публичном помещении в течение 10 дней в определённое (внерабочее) время, которое должно составлять не менее четырёх часов. В Венгрии, в соответствии с законом 1989 года о референдуме и народной инициативе, в случае проведения республиканского референдума, утверждающего конституцию, отдельные законы и нормативные акты, все республиканские газеты должны их опубликовать. Если речь идет о постановлении совета, к сообщению о проведении референдума прилагается также текст постановления.2
Что касается нашей страны, то порядок информирования граждан не имеет механизмов реализации подменён принципом гласности подготовки и проведения референдума. Этот принцип сводится к следующим положениями: решения комиссий по проведению референдума Российской Федерации публикуется в печати и передаются другими СМИ; на заседаниях комиссий вправе присутствовать уполномоченные представители зарегистрированной инициативной группы, представители СМИ; доводятся до сведения граждан итоги голосования и результаты референдума.
Предусмотрен институт наблюдателей — новый для нашего законодательства. Наблюдатели могут быть направлены инициативной группой, общественными объединениями, уставы которых зарегистрированы Министерством юстиции Российской Федерации. Иностранные (международные) наблюдатели осуществляют свою деятельность в соответствии с федеральными законами. Предварительного уведомления о направлении наблюдателя на участок референдума Российской Федерации не требуется. Его полномочия должны быть надлежащим образом оформлены, действительно они только при предъявлении паспорта или заменяющего его документа.
Наблюдатель вправе знакомиться со списками граждан, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации; присутствовать при голосовании граждан, которые по состоянию здоровья или другими уважительными причинами голосуют вне участка референдума Российской Федерации; присутствовать при подсчёте голосов и составлении протокола участковой комиссии по проведению референдума Российской Федерации об итогах голосования; обращаться в участковую комиссию по проведению референдума Российской Федерации с предложениями и замечаниями; обжаловать действия (бездействие) участковой комиссии по проведению референдума Российской Федерации в территориальную комиссию.
Предложения и замечания наблюдателей рассматриваются председателем участковой комиссии, а при необходимости – на заседании участковой комиссии. Вмешательство наблюдателей в действия комиссии по проведению референдума Российской Федерации не допускается.
В день проведения референдума в помещениях участков референдума с момента начала работы участковый комиссии до окончания оформления документов об итогах голосования на участках вправе присутствовать наблюдатели и представители СМИ.
Следующим этапом подготовительной стадии референдума является агитация. Однако следует заметить, что она имеет место и на стадии его проведения. Организация агитации предусмотрено статьёй 29 Конституции Российской Федерации, в которой косвенно закреплено право на агитацию, так как определены запрещённые виды агитации, статьёй 31, где законодательно закреплено требование к проведению собраний, митингов, демонстраций — собираться мирно и без оружия, а также статьёй 30 действующего Закона: «Граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в любых допускаемых законом формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию за или против проведения референдуме Российской Федерации, за или против законопроекта, действующего закона или иного вопроса, выносимого на референдум Российской Федерации».
Агитация может проводиться: через СМИ, путём проведения различных мероприятий (собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, шествий, демонстраций и т. д.), путём выпуска и (или) распространения агитационных печатных материалов, в иных установленных законом формах.
Субъектами агитации в ходе референдума являются граждане Российской Федерации, общественные объединения и политические партии.
Агитация при проведении референдума, в соответствии с Федеральным Конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», начинается со дня опубликования акта о назначении референдума и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования. Однако согласно законодательным нормам агитационные материалы, ранее размещённые вне зданий и помещений комиссий референдума, сохраняются в день голосования на прежних местах.
Необходимо отметить, что в российском законодательстве существуют ещё некоторые ограничения субъектов агитации, места, предметов и форм осуществления агитационных мероприятий. Так, запрещается проводить агитацию, распространять любые агитационные материалы федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, а также их должностным лицам при исполнении ими служебных обязанностей; воинским частям, военным учреждениям и организациям; благотворительным организациям о религиозным объединениям; членам избирательных комиссий, членам комиссий по проведению референдума Российской Федерации.
Не разрешается вывешивать агитационные материалы на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в помещениях участков референдума. Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства.
Запрещается проведение агитации, сопровождаемой предоставлением гражданам бесплатно или на льготных условиях товаров, услуг (за исключением информационных), ценных бумаг, а также выплатой денежных средств. Все агитационные печатные материалы должны содержать информацию об организациях и о лицах, ответственных за их выпуск.
Комиссии по проведению референдума Российской Федерации, поставленные в известность о распространении анонимных или подложных агитационных материалов либо об иных нарушениях установленного порядка проведения агитации, вправе обратиться в соответствующие органы с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности.
Завершающий этап подготовительной стадии референдума – обсуждение. Обсуждение не позволяет объективно оценить государственно-властное волеизъявление народа по поводу принятия данного акта, но помогает выявить всё много многообразие мнений о нём. Следовательно, обсуждение- это не форма прямого решения народом поставленного вопроса. Его итоги юридически не столь обязательны для государственных органов, которые сами определяют, в какой мере необходимо учитывать внесённые предложения.
Существует, по меньшей мере, два варианта обсуждения. Первый сводится к обсуждению проекта, которое происходит в рамках представительного органа власти на его сессии и в постоянных и временных комиссиях. В нём могут участвовать депутаты, члены инициативной группы и специалисты, привлекаемые для этой цели. Их мнение субъективно, однако оно даёт возможность раскрыть как политические, так и чисто профессиональные аспекты рассматриваемой проблемы, вникнуть в неё глубже.
Второй вариант- это всенародное (народное) обсуждение. Оно проходит после положительного решения полномочного органа по вопросу вынесения проекта нормативно-правового акта на референдум и позволяет каждому гражданину не только ознакомиться с проектом, по которому ему предстоит голосовать, но и высказать по нему своё мнение и замечания. В этом случае процесс всенародного обсуждения интегрируется в процесс референдума как форма правотворчества.
продолжение
–PAGE_BREAK–