–PAGE_BREAK– 1.2. Субъекты права международных договоров
Сторонами в международных договорах являются субъекты международного права. Субъект международного права – категория объективная. Она определяется природой международного сообщества как сообщества суверенных государств. В доктрине существуют релятивистские взгляды по этому вопросу, допускающие произвольное определение круга субъектов.
Основными субъектами международного права являются государства. Только они в силу своего суверенитета способны придать этому праву юридически обязательный характер. Поэтому они являются и основными субъектами права международных договоров.
С учетом потребностей международного сообщества государства наделили правосубъектностью международные организации. Помимо государств и организаций участвовать в договорах могут и иные субъекты. Такая возможность предусмотрена Венскими конвенциями. В них говорится, что тот факт, что они не применяются к международным соглашениям с участием иных субъектов международного права, не затрагивает юридической силы таких соглашений. Предусматривается возможность применения к ним любых норм, изложенных в конвенциях, под действие которых они подпадали бы в силу международного права. В таких случаях обычные нормы международного права понимаются так, как они изложены в конвенциях.
Государство, будучи основным субъектом международного права, является и основным субъектом права договоров. Оно обладает высшей и универсальной правовой властью – суверенитетом. В силу своего суверенитета государства создают международное право, определяют его содержание и обеспечивают соблюдение. Иными словами, государство является первоначальным субъектом международного права. Отражая реальное положение, международное право закрепляет основные права и обязанности государств, которыми не обладают и не могут обладать иные образования.
Стороной в договоре является государство в целом, а не его подразделения или органы. В Федеральном законе о международных договорах РФ говорится, что Закон применяется в отношении международных договоров Российской Федерации – межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера. Разъясняются эти понятия следующим образом: межгосударственные договоры – договоры, заключаемые от имени Российской Федерации, межправительственные – от имени Правительства РФ, договоры межведомственного характера – от имени федеральных органов исполнительной власти.
Эти понятия отражают присущую договорной практике юридическую неточность. Во всех случаях договоры заключаются между государствами, и, следовательно, должны заключаться от их имени соответствующими органами. Однако в целях удобства в практике используются условные формулировки. Так, Российско-французское соглашение о воздушном сообщении носит следующее официальное наименование: «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о воздушном сообщении».
Несмотря на то, что сторонами во всех договорах являются государства, уровень его представительства не лишен юридического значения. Во взаимоотношениях одних и тех же сторон договору на высшем уровне должны соответствовать все иные договоры, договору на уровне правительств – договоры межведомственного характера. Если же речь идет о договорах с разными государствами, то межправительственный договор по своей юридической силе не уступает межгосударственному. Различный уровень представительства при заключении договора может иметь существенные последствия во внутреннем праве государств.
В силу своего суверенитета государство вправе участвовать в любых договорах, разумеется, в рамках международного права. Большинство договоров заключается государствами. Договорной практике государств принадлежит первостепенная роль в развитии права договоров.
Государство, находящееся в процессе становления, может заключать договоры с момента обретения суверенной власти, способной быть носителем прав и обязанностей по международному праву.
Праву международных договоров известен и такой термин – как «нетипичные субъекты» — это выражение, которым обычно обозначают образования, не обладающие качествами, необходимыми для субъекта, но тем не менее признаваемыми в качестве такового. Такие случаи носят исключительный характер и объясняются необходимостью правового урегулирования особой ситуации. Решение вопроса зависит от других государств, которые считают такой способ урегулирования наиболее целесообразным.
Согласно комментарию Комиссии под «иными субъектами» понимаются: Святой престол (Ватикан) и иные международные образования, такие, как повстанцы, которые в определенных обстоятельствах могут вступать в международные договоры. Ряд государств признают субъектом Мальтийский орден. Таким субъектом может быть вольный город. В прошлом ими порой были колонии и их объединения.
Характерной чертой современной международной жизни является растущее участие в ней все большего числа неправительственных организаций. Речь идет о политических партиях, профсоюзах, научных, спортивных, религиозных и иных общественных организациях. Большую роль играют различного рода финансовые и производственные объединения. Деятельность такого рода организаций оказывает большое влияние на международную жизнь, включая межгосударственные отношения. Нередки случаи, когда соглашения между неправительственными организациями регулируют отношения, имеющие государственное значение.
1.3. Источники права международных договоров
Основным источником права договоров является обычное право. Лишь во второй половине прошлого века в результате многолетних усилий удалось кодифицировать основные принципы и нормы права договоров. Это было осуществлено в результате принятия трех универсальных конвенций: Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. (касается договоров только между государствами); Венская конвенция о праве международных договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г.; к праву договоров относится и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г., но она более тесно связана с институтом правопреемства.
Несмотря на эти конвенции, право договоров в значительной мере продолжает опираться на обычное право. Во-первых, конвенции кодифицировали не все нормы отрасли, что отмечается в их текстах. В преамбуле Конвенции 1969 г. подтверждается, что «нормы международного обычного права будут по-прежнему регулировать вопросы, которые не нашли решения в положениях настоящей Конвенции». Конвенции оговаривают, что они не предрешают вопросов, которые могут возникнуть из международной ответственности государства или организации, из прекращения существования последней, из начала военных действий между государствами и некоторых других. Во-вторых, конвенции касаются лишь договоров в письменной форме. Они не касаются договоров не в письменной форме, а также договоров с участием иных субъектов, чем государства и организации. При этом конвенции оговаривают, что это не лишает такие соглашения юридической силы. Более того, предусмотрена возможность применения к ним тех норм конвенций, под действие которых они подпадали бы в силу международного права, независимо от конвенций. Это значит, что существующие обычные нормы должны применяться так, как они изложены в конвенциях. Следовательно, конвенции в определенной мере кодифицировали и нормы, относящиеся к договорам не в письменной форме и к договорам с участием других субъектов. Что касается иных субъектов, то в комментарии Комиссии международного права говорится, что таковыми являются повстанческие движения.
Наконец, значительное число государств по разным причинам не участвует в конвенциях. Для них право договоров продолжает действовать как обычное право.
Исключительно важное значение для права договоров имеет Устав ООН, который закрепил основные принципы международного права. Это положение подчеркивается в преамбуле Венских конвенций, согласно которым государства-участники заключают их, «принимая во внимание принципы международного права, воплощенные в Уставе Организации Объединенных Наций». Эти принципы обладают императивной силой. Противоречащий им договор является недействительным. Существенное значение имеет положение, установившее приоритет обязательств по Уставу перед обязательствами по любому международному соглашению (ст. 103 Устава). Наконец, Устав определил обязанность всех членов регистрировать свои договоры в Секретариате ООН (ст. 102).
Важная роль в регулировании заключения и осуществления договоров принадлежит внутреннему праву государств. Наиболее важные положения содержатся в конституционном праве. Более детальные нормы формируются в практике государственных органов, включая судебные. Считается, что область внешних сношений требует гибкого регулирования. Конституционное право определяет порядок заключения договоров, компетенцию органов государства, виды договоров, подлежащих ратификации, и др. В новых конституциях проявляется тенденция к закреплению приоритета ратифицированных договоров в отношении внутренних законов. Внутреннее право влияет на формирование соответствующих норм международного обычного права.
В некоторых странах, например в Испании, Мексике, Турции, приняты специальные законы о договорах. В нашей стране такие законы являются традиционными, начиная с постановления ЦИК СССР 1925 г., и становятся все более детальными. В настоящее время действует Федеральный закон о международных договорах РФ 1995 г. Закон подготовлен с учетом Венских конвенций.
Договорные отношения международных организаций регулируются их учредительными актами, а также принимаемыми на их основе резолюциями. Немаловажную роль играет и практика организаций. Значение этих источников подчеркивается конвенциями о праве договоров, придающих им особый статус. В Конвенции 1969 г. говорится: «Настоящая Конвенция применяется к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации, и к любому договору, принятому в рамках международной организации, без ущерба для соответствующих правил данной организации» (ст. 5). Это положение, как видим, не относится к договорам, заключенным под эгидой организации или с использованием лишь ее материальных средств. Оно касается лишь договоров, текст которых был разработан и принят в рамках органа организации.
продолжение
–PAGE_BREAK–1.4. Венская конвенция 1969 г. и Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. как основные источники права международных договоров
Важнейшим этапом становления права международных договоров явилась Венская конференция ООН по праву договоров, две сессии которой состоялись в 1968 и 1969 гг. Работа конференции характеризовалась довольно острой политической борьбой. Западные державы выступали против существенных положений прогрессивного развития права договоров. Они доказывали, что проект Комиссии не соответствует существующему праву. В основном это касалось части V проекта, в которой речь шла о недействительности, прекращении и приостановлении действия договоров, т.е. части, отличавшейся особой новизной. Западные державы опасались, что новые положения могут представлять опасность для их договоров с другими странами, которые далеко не всегда соответствуют демократическим принципам международного права. Тем не менее, голосами в основном социалистических и развивающихся стран удалось преодолеть это сопротивление и добиться сохранения основных положений проекта Комиссии.
В порядке компромисса с западными державами в Конвенцию была включена ст. 66, предусматривающая обязательную юрисдикцию Международного Суда ООН по спорам о недействительности договоров, противоречащих императивным нормам общего международного права. Еще одним компромиссом по той же проблеме стала Декларация о запрещении применения военного, политического или экономического принуждения при заключении договоров. Западные державы отказались дать согласие на включение соответствующих положений в текст Конвенции, но вынуждены были признать их в декларативной форме. Несмотря на эти компромиссы, некоторые западные государства отказались от участия в Конвенции.
Следующим вопросом, весьма остро обсуждавшимся на Конференции, был вопрос о закреплении в Конвенции права на участие всех государств в общих многосторонних договорах. Вопрос носил в основном политический характер. Западные державы воспрепятствовали участию в Конференции ГДР, ДРВ и КНДР, поскольку это могло способствовать их международному признанию. СССР, другие социалистические государства и ряд развивающихся стран добивались включения в проект статьи о праве всех государств на участие в общих многосторонних договорах.
Западным державам удалось не допустить этого. Тем не менее Конференция приняла Декларацию, предусматривающую, что общие многосторонние договоры должны быть открыты для всеобщего участия. Тем самым было подтверждено, что возражения против права на участие носили конъюнктурный характер и не соответствовали принципам международного права. Новым подтверждением тому же явилась Венская конвенция 1986 г., предусматривающая право всех государств принять в ней участие.
Третьим вопросом, вызвавшим оживленную дискуссию, был вопрос об оговорках. Социалистические государства и ряд развивающихся стран добивались большей свободы оговорок. Нужно сказать, что и западные державы были отчасти в этом заинтересованы, поскольку в новых условиях им все чаще приходится прибегать к оговоркам в отношении договоров, принятых большинством государств. В результате Конвенция закрепила право государств делать оговорки. При этом была принята предложенная СССР формулировка, содержащая презумпцию действия договора между государством — автором оговорки и возражающим против нее государством, что имеет существенное значение для обеспечения универсального действия общих многосторонних договоров.
В заключение своей работы Венская конференция в 1969 г. приняла резолюцию, указавшую на важность вопроса о договорах с участием международных организаций и рекомендовавшую Генеральной Ассамблее ООН предложить Комиссии международного права заняться этим вопросом. Эта рекомендация была принята Ассамблеей резолюцией от 12 ноября 1969 г., в которой подчеркивалось значение вопроса.
Следует заметить, что в ходе работы над первым проектом статей о праве договоров не раз возникал вопрос о целесообразности охвата проектом и договоров с участием международных организаций. В конечном итоге в 1965 г. Комиссия приняла окончательное решение ограничиться договорами с участием государств.
Венская конвенция 1969 г. вступила в силу в 1980 г., что для такого рода конвенции довольно короткий срок. СССР присоединился к Конвенции в 1986 г., и с 29 мая того же года она вступила для него в силу. В настоящее время участниками Конвенции являются большинство государств. Еще до вступления Конвенции в силу Международный Суд указывал, что многие ее положения представляют собой нормы общего международного права.
В процессе подготовки проекта статей о праве договоров с участием организаций Комиссия с самого начала решила, что ее задача состоит в распространении или, в случае невозможности, приспособлении статей Венской конвенции о праве договоров 1969 г. к договорам с участием международных организаций с сохранением духа, формы и структуры Конвенции.
В ходе работы над проектом второй Конвенции Комиссия не только опиралась на опыт разработки предыдущего проекта, но и учитывала дополнительные материалы, предложения и замечания, представленные правительствами и международными организациями. В 1982 г. Комиссия завершила работу над проектом статей и рекомендовала Генеральной Ассамблее созвать дипломатическую конференцию для разработки и принятия Конвенции.
Состоявшаяся в 1986 г. в Вене конференция приняла Венскую конвенцию о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями. Из этого видно, что речь идет о договорах, в которых хотя бы одной из сторон является международная организация. Конвенция подчеркивает значение такого рода договоров. Тот факт, что новая Конвенция смогла быть принята в течение одной сессии, подтверждает обоснованность раздельной разработки двух конвенций.
Основным вопросом при подготовке Конференции и в ходе ее работы был вопрос о правовом статусе международных организаций. Проект Комиссии международного права предусматривал, что организации могут на равных основаниях с государствами участвовать в международных конференциях и договорах (ст. 9). Иная позиция была зафиксирована в одобренных Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г. правилах процедуры предстоящей Конференции. Предусматривалось, что правом голоса при принятии решений обладают лишь государства. Организации могут участвовать работе Конференции и ее органов, высказывать свое мнение и вносить предложения.
На самой Конференции западные державы стремились приблизить статус организаций к статусу государств. Опасаясь, что это может привести к усилению влияния западных держав, социалистические государства при поддержке некоторых развивающихся стран выступили за признание ограниченной правосубъектности организаций. В результате было принято компромиссное положение, согласно которому текст договора принимается на Конференции в соответствии с согласованной участниками процедурой.
Организации получили право подписать Конвенцию. Однако для ее вступления в силу было достаточно ратификации определенным количеством государств.
Особенно сложным оказался вопрос о правах и обязательствах государств — членов международной организации, вытекающих из заключенных ею договоров. СССР и многие другие государства, а также ряд международных организаций выступили против положения, допускавшего возможность создания для государств-членов прав и обязательств договорами организации без их на то согласия. В результате соответствующее положение было отклонено. Одновременно ст. 74 была дополнена положением, предусматривающим, что Конвенция не предрешает ни одного из вопросов, которые могут возникнуть в отношении установления обязательств и прав государств-членов в силу договора организации. Иными словами, решение проблемы было отложено.
Активно обсуждался вопрос о процедуре арбитража и примирения при разрешении споров, связанных с недействительностью, прекращением и приостановлением действия договоров. СССР предложил исключить соответствующие положения, содержавшиеся в проекте Комиссии международного права (ст. 66). Это предложение было поддержано рядом других стран. Однако большинством голосов с преимуществом всего в один голос было принято предложение, инициированное рядом западных стран (поправка восьми). Дополнительно к обязательному арбитражу она предусматривала обязательную юрисдикцию Международного Суда ООН по спорам, связанным с императивными нормами.
Острая дискуссия имела место в связи с понятием «правила организации». Социалистические государства исходили из того, что под такими правилами должны пониматься учредительные акты, основанные на них юридически обязательные акты и установившаяся практика. Против этого выступили западные державы и ряд международных организаций. В достигнутой компромиссной формуле говорится о всех решениях и резолюциях, а не только о юридически обязательных. Вместе с тем оговаривается, что они должны быть приняты в соответствии с учредительными актами.
Таким образом, договоры основываются на равенстве сторон. Отсюда тенденция к выравниванию правового положения организаций и государств.
Вместе с тем существенные различия в международной правосубъектности государств и организаций не могут не сказываться на их договорной правоспособности. Все государства являются суверенно равными. Организации создаются соглашением государств, которое определяет их правовую природу и характерные черты каждой из них. В результате статус организации отличается не только от статуса государства, но и от статуса иных организаций. Помимо всего прочего, в учреждающих организации соглашениях их компетенция в области внешних сношений зачастую определяется весьма нечетко. Поэтому, признавая равноправие организации как стороны в договоре, Конвенция отражает и специфические черты ее правосубъектности.
С учетом принятых конвенций необходимо определить сферу их применения. В эту сферу входят договоры между государствами, а также договоры между государствами и международными организациями и между последними (ст. 1 Конвенции 1986 г.). Иначе говоря, конвенции применяются к международным договорам с участием основных субъектов международного права.
Конвенции не применяются к международным соглашениям, участниками которых являются не только государства или международные организации, но и иные субъекты международного права. Не применяются они и к соглашениям с участием только иных субъектов международного права. Наконец, в сферу их действия не входят международные соглашения не в письменной форме (ст. 3).
Ограничивая таким образом сферу своего применения, конвенции оговаривают, что это не затрагивает юридической силы находящихся вне ее международных соглашений. Осуществленная кодификация не затрагивает также применения к таким соглашениям любых содержащихся в конвенциях норм, под действие которых они попадают в силу обычного международного права. Наконец, конвенции предусматривают, что они подлежат применению к отношениям между государствами, между государствами и организациями и последних между собой, когда эти отношения регулируются международными соглашениями, участниками которых являются также иные субъекты международного права (ст. 3).
Конвенции не имеют обратной силы — они применяются только к договорным отношениям, которые возникли после вступления в силу соответствующей конвенции в отношении данного государства или данной организации (ст. 4). Это положение имеет существенное практическое значение. Оно означает, что подавляющее большинство существующих международных договоров сохраняют свою силу. Это относится и к тем договорам, порядок заключения которых и содержание не соответствуют конвенциям. Исключением является случай возникновения новой императивной нормы общего международного права. Любой противоречащий ей договор становится недействительным и прекращается (ст. 64). Это означает, что даже заключенные в прошлом и находящиеся в силе договоры прекращаются, если они противоречат основополагающим нормам международного права. Значение этого положения для демократизации договорного права трудно переоценить.
Конвенции специально указывают, что отсутствие у них обратной силы не влияет на применение к не охватываемым ими соглашениям любых изложенных в конвенциях норм, обязательных для сторон в силу международного права (ст. 4).
Конвенции устанавливают особый порядок их применения к договорам, являющимся учредительными актами международных организаций, и к договорам, принятым в рамках организации. К таким договорам конвенции применяются без ущерба для любых соответствующих правил данной организации (ст. 5). Главным образом это касается процесса принятия указанных договоров. Так, процедура принятия текста договора в некоторых организациях, например в Международной организации труда, не предусматривает необходимости подписания. Одобренный текст сразу же отправляется государствам-членам для решения вопроса о признании за ним обязательной силы.
По настоянию представителей некоторых международных организаций, в том числе и Генерального секретаря ООН, Комиссия первоначально (в 1962 г.) приняла более широкую формулировку, которая включала и договоры, принятые под эгидой организаций. Однако уже в следующем году она отказалась от нее, ограничившись договорами, которые приняты в рамках организации, и исключив договоры, которые были лишь подготовлены под эгидой организации или при использовании ее возможностей.
Таким образом, во второй половине XX в. международному сообществу удалось кодифицировать право международных договоров. Чтобы оценить это достижение, достаточно вспомнить, что в первой половине века государства не смогли кодифицировать даже нормы, регулирующие процесс заключения договоров. Ныне же кодифицированы нормы, определяющие не только формальные моменты процесса, но и устанавливающие критерии его правомерности. Установлены основания оспоримости договоров — ошибка, обман, подкуп представителя, а также основания недействительности договоров — принуждение государства, противоречие императивной норме международного права.
В результате меняется правовая регламентация всего международного правотворческого процесса, поскольку соответствующие положения по аналогии применимы к формированию и содержанию обычных норм. Впервые кодифицированы нормы права договоров с участием международных организаций, роль которых неуклонно растет.
Совершенно особое значение имеет закрепление в позитивном праве концепции императивных норм как норм, принимаемых международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. Противоречащий таким нормам договор является ничтожным. Все это поднимает на новый уровень международное право в целом, содействует его демократизации, существенно повышая юридические гарантии прав государств независимо от их могущества.
Наличие двух конвенций по праву договоров порождает вопрос об их соотношении. Прежде всего Конвенция 1969 г. послужила основой, на которой разрабатывалась Конвенция 1986 г. Комиссия поочередно брала каждую статью Конвенции 1969 г. и выясняла, в каких дополнениях она нуждается. Поэтому большая часть статей обеих конвенций имеет общую нумерацию. Еще более значительно то, что их объединяет общая система.
Исходя из того, что договоры основаны на равенстве сторон, Комиссия старалась по мере возможности определять режим договоров международных организаций аналогично режиму договоров государств. Однако существенные различия в правосубъектности государств и организаций потребовали их учета. Комиссия с самого начала работы стремилась установить соответствующий баланс между общим правилом равенства государств и организаций как сторон в договоре и учетом особенностей их правосубъектности.
Связь с Конвенцией 1969 г. нашла отражение и в преамбуле Конвенции 1986 г., которая принимает во внимание положения первой Конвенции. Признается связь права договоров между государствами и правом договоров с участием организаций. Собственно говоря, речь идет о двух отраслях единого права международных договоров. Вместе с тем Конвенция 1986 г. является самостоятельным актом.
продолжение
–PAGE_BREAK–