План работы ВВЕДЕНИЕ. 1. ПОНЯТИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ 2. НОРМЫ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ. 3. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ И ПОДЗАКОННЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ. 4. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 5. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ,
ПРИНИМАЕМЫЕ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. 6. ГОСУДАРСТВЕННО – ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЯ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ И ЕГО МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ. 14 ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 21 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ: 22 Введение. Понятие муниципального права сравнительно новое для отечественного госу¬дарство ведения. Слово «муниципалитет» происходит от латинского «municipiu¬m», так в эпоху римской
республики назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящие время муниципалитет – это избираемое городское или сельское самоуправление. Понятие «муниципальное право РФ» характеризует вполне самостоятельное правовое образование в системе права РФ, хотя и не относиться к числу основных отраслей права. Таким образом, муниципальное право можно определить, как право местного самоуправления.
Местным самоуправление называется организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного характера и управление муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местной власти. Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных органов управления, и призвано регулировать муниципальное право.
В частности оно регулирует: • выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов; • управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета; • осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствие с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации; • реализацию органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти. 1. Понятие правовой основы Правовая основа местного самоуправления представляет собой вза¬имосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного само¬управления и его предназначения, как института, в общей системе уп¬равления.
Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправ¬лении имеет следующую внутреннюю структуру. Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подраз¬делены на три группы. Первую группу составляют нормативные правовые акты федераль¬ного значения. К ним относятся: Конституция Российской Федера¬ции, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации, иные нормативные правовые акты (например, постановления Государствен¬ной Думы Российской Федерации, имеющие нормативный характер, постановления Конституционного суда Российской Федерации и т. д.). Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты
исполнительных органов государст¬венной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации. Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимае¬мые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представи¬тельных и исполнительных органов местного самоуправления, должно¬стных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процес¬се, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного само¬управления. Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юриди¬ческой силе на законы и подзаконные акты. Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами.
Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части про¬тиворечащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом. Законы издаются Федеральным собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации. Главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, зако¬ны субъектов
Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления. Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Фе¬дерации, иными федеральными органами должны соответствовать Кон¬ституции Российской Федерации и действующим Федеральным законам.
Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблю¬даться и в субъектах Российской Федерации. Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Феде¬рации, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской
Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами. Соблюдение принципа соподчиненное™ нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное уп¬равление процессом становления и развития института местного само¬управления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны со¬ставлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства. Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах орга¬низации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Рос¬сийской Федерации, указанным Законом, другими федеральными за¬конами, конституциями,
уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации. Далее Закон устанавливает норму подчиненности нормативных актов субъектов Российской Федерации нормативным актам Федерального уровня. Часть 2 статьи 7 Закона гласит: «Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с
Конституцией Российской Федерации и настоящим Законом». В части 3 этой же статьи Закон вводит норму о согласованности ос¬тальных законов, устанавливающих нормы муниципального права с Конституцией Российской Федерации и базовым Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий¬ской Федерации». Это означает, что все принимаемые нормативные акты не должны противоречить не
только Конституции Российской Феде¬рации, но и названному Федеральному закону. Следовательно, и Кон¬ституция РФ и названный федеральный закон являются фундаментом, на котором строится вся правотворческая деятельность всех органов го¬сударственной власти в области местного самоуправления. В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям
Конституции Российской Федерации, Феде¬ральному Закону «Об общих принципах » применяются положения Конституции Российской Федерации и указанного специального, базо¬вого федерального закона. Такой подход способствует созданию единого правового поля в сис¬теме местного самоуправления. В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специ¬альные, полностью посвященные регулированию всех или отдельных отношений в системе местного самоуправления, и содержащие отдель¬ные нормы, касающиеся местного самоуправления. Специальными законами являются, например, Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос¬сийской Федерации», Федеральный Закон «О финансовых основах ме¬стного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный Закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федера¬ции избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»,
Федеральный Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», законы субъектов Российской Федерации о местном са¬моуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о мест¬ном референдуме, о территориальном общественном самоуправлении, о собраниях (сходах) граждан, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о порядке формирования муниципальной собствен¬ности и другие.
Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе мест¬ного самоуправления содержатся, например, в Конституции Россий¬ской Федерации, в ряде федеральных законов, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в отдельных законах субъек¬тов Российской Федерации, не имеющих специального для местного самоуправления предназначения. К таким законам можно отнести Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в
Российской Федерации», Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», Закон Российской Федерации «О недрах», Закон Российской Федерации «Об образовании» и другие, налоговый и бюджетный кодексы. 2. Нормы Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении. Конституция Российской Федерации содержит ряд норм, главу еще ряд норм «О местном самоуправлении».
При этом значительное число норм закреплены в первой главе, определяющей основы конституцион¬ного строя. Такой подход означает, что местное самоуправление явля¬ется одним из институтов, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации. Это придает черты устойчивого характера местному самоуправле¬нию в обществе. Часть вторая статьи 3 Конституции Российской Федерации устанав¬ливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления, часть вторая статьи 2 закрепля¬ет наличие муниципальной собственности у муниципальных образова¬ний, часть вторая статьи 9 гласит, что земля и природные ресурсы мо¬гут находиться в муниципальной собственности. Логическая последовательность и предназначение этих норм свиде¬тельствуют о том, что власть народа строится не на пустом месте. Осно¬вой ее является муниципальная собственность, в том числе земля и дру¬гие природные ресурсы. Таким образом, материальную основу власти, осуществляемой гражданами
в муниципальном образовании, составляет муниципальная собственность. Статья 12 данной главы Конституции Российской Федерации, при¬давая особую важность местному самоуправлению, установила, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное само¬управление. Далее статья 12 устанавливает принцип самостоятельности местного самоуправления в системе общества. Местное самоуправле¬ние имеет свои полномочия. Согласно статье 15 части 2
Конституции органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Конституция тем самым определяет условия деятельности местного самоуправления. Таковы нормы о местном самоуправлении, содержащиеся в главе первой Конституции Российской Федерации об основах Конституци¬онного строя в Российской Федерации. Не менее важными являются нормы, установленные в главе второй
Конституции Российской Федерации о правах и свободах человека и гражданина. Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного са¬моуправления. Тем самым Конституция устанавливает тесную связь между человеком и местным самоуправлением, с одной стороны, и между его правами, свободами и деятельностью местного самоуправле¬ния — с другой. При этом основу самоуправления составляет человек, его права и свободы. Далее в статье 32 ч. 2 Конституции Российской Федерации за граж¬данами Российской Федерации закрепляется право избирать и быть из¬бранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Это означает, что граждане вправе осуществлять власть как путем непосредственного, прямого волеизъявления, так и работая в органах, в которые они могут быть избранными. Кроме того, все граж¬дане, обладающие правом избирательного голоса, осуществляют свою власть через
избираемые ими представительные органы местного само¬управления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Данная норма Конституции Российской Федерации определяет фор¬мы прямого волеизъявления граждан и опосредованного осуществления ими власти через создаваемые ими органы местного самоуправления. Статья 33 Конституции Российской Федерации вводит элемент от¬крытости деятельности органов местного
самоуправления. В соответст¬вии с указанной статьей граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в орга¬ны местного самоуправления. Глава 8 Конституции Российской Федерации устанавливает содер¬жание и предназначение местного самоуправления. В ней, равно как и в предыдущих главах, устанавливаются основополагающие нормы-принципы, раскрывающие понятие местного самоуправления, его ос¬новы, формы осуществления, пределы действия, полномочия по важ¬нейшим
вопросам, и, гарантии. Предназначение местного самоуправления, согласно статье 130 ч. 1 Конституции Российской Федерации состоит в решении вопросов мест¬ного значения. При этом указывается, что население владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью, наличие которой за¬креплено в первой главе Конституции Российской Федерации. Часть вторая этой же статьи называет формы, посредством которых осуществ¬ляется местное самоуправление. Это референдум, выборы, другие фор¬мы прямого волеизъявления, а также выборные и другие органы местно¬го самоуправления. То есть на уровне Конституции Российской Федерации определен механизм местного самоуправления. Статья 131 ч. 1 устанавливает территориальные пределы местного самоуправления и право граждан на установление структуры органов местного самоуправления. В части второй этой же статьи установлена норма, обеспечивающая
стабильность границ муниципальных образо¬ваний. Их изменение допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий. Важнейшее установление содержится в статье 132 Конституции Рос¬сийской Федерации. В части первой названной статьи определен перечень главных полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления, от которых зависит состоятельность местного самоуправления в целом. Названная статья закрепляет за органами местно¬го самоуправления права на самостоятельное управление
муниципаль¬ной собственностью, формирование, утверждение и исполнение мест¬ного бюджета, установление местных налогов и сборов. Такой подход позволяет создать органам местного самоуправления самостоятельную экономическую основу, являющуюся фундаментом местного само¬управления. Часть вторая статьи 131 Конституции Российской Федерации расши¬ряет сферу деятельности органов местного самоуправления тем, что они могут быть наделены отдельными государственными полномочиями.
Это означает, что местное самоуправление, наряду с вопросами местного значения может решать также вопросы государственного значения. Дан¬ная норма близка по своему содержанию к статье 3 ч. 1 Европейской Хартии о местном самоуправлении, согласно которой органы местного самоуправления призваны регламентировать значительную часть госу¬дарственных дел и управлять ей под свою ответственность и в интересах местного населения. Для осуществления государственных полномочий органам местного самоуправления передаются государством материальные и финансовые ресурсы. Статья 133 устанавливает правовые и экономические гарантии мест¬ного самоуправления. В соответствии с указанной статьей местное само¬управление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в ре¬зультате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение
прав местного самоуправления, установленных Консти¬туцией Российской Федерации и федеральными законами. Конституция Российской Федерации содержит основные принципы о местном самоуправлении. Нормы, установленные в ней, носят от¬крытый характер. Это означает, что в развитие конституционных норм могут быть приняты федеральные законы, законы субъектов
Россий¬ской Федерации и другие нормативные правовые акты. Такая возможность закреплена, например, в статье 72 ч. 1, пункт «н», которая относит вопрос об установлении общих принципов орга¬низации местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что
Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и госу¬дарства установила систему норм о местном самоуправлении, на кото¬рой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты. При этом нормы Конституции Российской Федерации подразделя¬ются на нормы: а) разрешающие введение местного самоуправления в Российской Федерации; б) определяющие предназначение местного самоуправления; в) закрепляющие механизм и регулирующие организа¬цию и деятельность местного самоуправления; г) устанавливающие экономическую
основу местного самоуправления; д) закрепляющие территориальные пределы местного самоуправления; е) устанавливаю¬щие компетенцию местного самоуправления по отдельным вопросам; устанавливающие гарантии местного самоуправления; з) устанавли¬вающие права граждан на местное самоуправление и запрещающие ог¬раничение прав на местное самоуправление. Все перечисленные и другие нормы нашли свое развитие в феде¬ральных нормативных правовых актах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых ак¬тах местного самоуправления. 3. Федеральные законы и подзаконные нормативные правовые акты. Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конститу¬ции Российской Федерации, регулирующие отношения в системе мест¬ного самоуправления, является Федеральный Закон «Об общих принци¬пах организации местного самоуправления в
Российской Федерации». Все остальные законы, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить названному закону, равно как и Конституции Российской Федерации. Другие федеральные законы могут только развивать, более детально регулировать отдельные группы отношений, предусмотренных назван¬ным Федеральным Законом. Законодательная деятельность федеральных органов государствен¬ной власти и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации свидетельствует, что нормы Конституции Российской Фе¬дерации о местном самоуправлении и нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления » нашли развитие, как в федеральных законах, так и в законах субъектов Россий¬ской Федерации. Мы уже называли эти законы, подразделяя их на две группы: специальные и содержащие отдельные
нормы, регулирующие какие-либо отношения в системе местного самоуправления. Специальным подзаконным нормативным правовым актом являет¬ся, например. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержке местного самоуправления» Отдельные нормы, регулирующие отношения в системе местного са¬моуправления, закреплены в
Указе Президента Российской Федерации «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществле¬нию передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную соб¬ственность» от 28 октября 1994 г. Подзаконные нормативные акты принимаются для обеспечения вы¬полнения норм Конституции Российской Федерации и федеральных за¬конов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления. 4. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации так¬же подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конститу¬ции республик в составе
Российской Федерации, уставы краев, облас¬тей, автономной области, автономных округов, законы. Законы субъектов Российской Федерации также подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении. К специальным законам относятся: законы субъектов Российской Фе¬дерации о местном самоуправлении; о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления;
об отзыве депутатов и выборных долж¬ностных лиц местного самоуправления; о статусе депутатов представи¬тельных органов местного самоуправления; о местном референдуме; о собраниях (сходах) граждан; о порядке формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения муниципальной собствен¬ностью; о территориальном общественном самоуправлении. В боль¬шинстве субъектов Российской Федерации основная часть названных законов принята в 1995-1997 годах.
Нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправле¬ния, закреплены в конституциях республик в составе Российской Фе¬дерации, в уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, других законах, не имеющих специального предназначения для регулирования отношений в системе местного самоуправления. В развитие и для исполнения законов субъектов Российской Феде¬рации исполнительные органы государственной власти субъектов Рос¬сийской Федерации принимают подзаконные акты о местном само¬управлении, которые также подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления. Эти акты должны соответствовать законам субъектов Российской Фе¬дерации, в силу того, что законы обладают высшей юридической силой. 5. Нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления.
В системе местного самоуправления также принимаются норматив¬ные правовые акты, входящие в единую систему правовой основы ме¬стного самоуправления. К ним относятся решения местных референдумов, обладающих высшей юридический силой по отношению к другим нормативным правовым актам местного самоуправления; уставы муниципальных об¬разований; решения собраний (сходов) граждан; решения представи¬тельных органов местного самоуправления; решения исполнительных органов местного самоуправления; постановления должностных лиц местного самоуправления.
Устав муниципального образования является важным норматив¬ным правовым актом, входящим в правовую основу местного само¬управления. Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, раз¬работанный на основе действующего законодательства о местном само¬управлении. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8), законы субъектов Российской
Федерации о местном самоуправлении имеют отдельные статьи, устанавливающие обязательность наличия у муниципальных образований их уставов. Законы о местном самоуправлении предусматривают различный подход к разработке устава муниципального образования. Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления » (ст. 8 ч. 2) указывает лишь на то, что устав муници¬пального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. При этом не называются субъекты, обладающие пра¬вом разработки устава. Закон закрепляет только принцип, на ос