Правові та організаційні проблеми формування підрозділів протидії корупції в органах Державної податкової служби України
Історія підрозділів по боротьбі з корупцією на місцях у системі Державної податкової служби України нерозривно пов’язана зі становленням самої податкової служби. Тому доречним буде звернення до ретроспективного огляду та аналізу становлення податкової служби України.
З перших днів розбудови незалежної України актуальним було і залишається формування цивілізованої податкової політики, реалізувати яку повинна спеціально створена система Державної податкової адміністрації.
Першим кроком до створення такої системи було прийняття в липні 1990 року Постанови Ради Міністрів України “Про створення у складі Міністерства фінансів інспекції державних доходів”.
Наступним етапом побудови податкової служби було прийняття 4 грудня 1990 року Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, який визначив її статус, правові основи та функції.
У подальшому, в процесі реформування економічних відносин виникла необхідність посилити роль податкової служби у питаннях забезпечення стабільного надходження податків та інших платежів у бюджети всіх рівнів.
Проведені організаційні заходи були спрямовані на об’єднання зусиль різних відомств (МВС, МФ) у боротьбі з кримінальним приховуванням доходів від оподатковування. Саме таким організаційно-правовим заходом став Указ Президента України “Про створення Державної податкової адміністрації України і місцевих податкових адміністрацій” від 22 серпня 1996 року № 760/96. На основі попередніх організаційних структур податкових органів було створено державні податкові адміністрації всіх рівнів.
Відповідно до зазначеного правового акту податкові органи було виведено зі структури місцевих органів влади, а підрозділи міліції МВС України, що здійснювали боротьбу з податковими злочинами, було виведено зі структури органів внутрішніх справ і підпорядковано Державній податковій адміністрації. У короткий строк були створені підрозділи податкової поліції (у подальшому – перейменовані на підрозділи податкової міліції).
При розробці організаційної та функціональної структури створеної Державної податкової служби (ДПС) призначений на посаду її голови Н.Я. Азаров запропонував створити спеціальний орган, функціональне призначення якого – виявлення та припинення негативних проявів корупційного характеру.
Звичайно, що створення подібного органу в “цивільній” організації викликало полярне і в основному негативне розуміння його майбутньої ролі. Тим більше, що раніше у Головній податковій інспекції України такого підрозділу не існувало. Але, розуміючи необхідність додаткового контролю, саме з урахуванням специфіки діяльності податкової служби та характеру формування нових взаємовідносин між суб’єктами у сфері оподаткування, Голова Державної податкової адміністрації України Н.Я. Азаров акцентував на необхідності створення підрозділів по боротьбі з корупцією в органах податкової служби.
Створення таких підрозділів – це закономірність, властива будь-якій силовій структурі. Саме такі державні структури мають спеціальні служби, що слідкують за чистотою своїх рядів. Наприклад, у МВС України з 1992 року функціонує служба внутрішньої безпеки, аналогічні підрозділи існують у СБУ, Митній службі України.
Якщо говорити про інші країни, то аналогічні служби там функціонують багато років (в Австрії та Угорщині).
У поліції Великобританії внутрішня безпека була створена ще в 70-ті роки. Багато поліцейських Лондона тоді навіть у масовому порядку подали рапорти про відставку. Вони не могли змиритися з тим, що над поліцією існуватиме ще одна служба. з часом все було врегульовано, і ця служба успішно функціонує, виконуючи специфічні завдання.
Служба внутрішньої безпеки існує і в податкових органах США. Вона була створена у 1952 році, і складається з двох структурних підрозділів – внутрішньої ревізійної комісії та служби внутрішньої безпеки.
Вагомі аргументи і переконаність керівництва Державної податкової адміністрації України в тому, що така служба необхідна у структурі створеної податкової служби привели до того, що 12 листопада 1996 року Прем’єр-міністром України була ухвалена нова структура Державної податкової адміністрації України, в якій серед інших підрозділів було створено Управління по боротьбі з корупцією.
Фактично з цього моменту в системі органів державної служби розпочали своє функціонування підрозділи по боротьбі з корупцією.
Така передісторія створення податкової служби.
Звичайно, що як на першому етапі створення зазначених підрозділів, так і нині є прихильники, які вважають, що функціонування підрозділів по боротьбі з корупцією в органах податкової служби перетворює її в монстра, який сам наділений владними повноваженнями і сам же бореться з правопорушеннями у своєму середовищі. За чотири роки свого функціонування практичною діяльністю доведено зворотне, у служби з’явилося набагато більше прихильників, як в інших правоохоронних органах, так і в системі податкових органів. Задачі та функції служби в галузі протидії корупції, забезпечення безпеки в податкових органах значно розширюються.
Звичайно, що не все вдалось вирішити на першому етапі становлення служби, її правове поле діяльності не мало чітких обрисів. Знадобилось докласти багато зусиль, перш за все, організаційно-правового характеру на подолання правового вакууму.
Як відомо, Закон України “Про боротьбу з корупцією” четвертою статтею визначив органи, уповноважені державою на ведення цієї боротьби. У переліку зазначеної статті серед цілком конкретних відомств МВС, СБУ, прокуратури значилися й “… інші органи та підрозділи…”.
З 1996 року підрозділи по боротьбі з корупцією в органах ДПС відносилися до категорії “інших”.
Разом з тим податкова служба не мала повноважень органів дізнання, не була наділена повноваженнями з проведення оперативно-розшукової діяльності. Тому надзвичайно важливим для неї стало прийняття 5 лютого 1998 року Верховною Радою України Закону України “Про державну податкову службу України”. з прийняттям цього Закону юридичне становлення податкової служби завершилося. Закон визначив статус державної податкової служби України, її функції та правові основи діяльності. Були внесені відповідні зміни в Кримінально-процесуальний кодекс України, у закони України “Про оперативно-розшукову діяльність” і “Про боротьбу з корупцією”.
Таким чином підрозділи служби стали законними суб’єктами оперативно-розшукової діяльності, а також замість таємничого “інші” у статті четвертій Закону України “Про боротьбу з корупцією” з’явилось “податкова міліція”.
Але і тут не обійшлося без парадоксів.
У статтю четверту Закону – зміни законодавець вніс, а от у статтю l2 – ні. Склалось так, що підрозділи, які безпосередньо ведуть боротьбу з корупцією, скласти протокол самі не мають права. Виникли інші парадоксальні ситуації. Наприклад, термін притягнення корупціонера до відповідальності визначений Законом – два місяці із дня скоєння правопорушення. Якщо з моменту скоєння корупційного діяння пройшло два місяці й один день, державний службовець, який скоїв корупційне порушення, не може бути притягнутий до адміністративної відповідальності. На практиці сформувався чіткий механізм ухилення корупціонерів від відповідальності: як тільки починають перевіряти і складати протокол (а нашій службі треба вирішити питання про складення протоколу підрозділом, що включений у ст. 12 Закону), правопорушник бере лікарняний лист…
Вищезазначені та інші важливі проблеми були підтримані завдяки принциповості депутатів Верховної Ради В.М. Короля, І.М. Пилипчука, Г.А. Васильєва, а також Комітету Верховної Ради України з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією, що подав проект Закону України № 5417 від 26 червня 2000 “Про внесення змін у ст. 12 Закону “Про боротьбу з корупцією” і ст. 38 Кодексу України “Про адміністративні правопорушення” (пропонується збільшити строк притягнення корупціонера до відповідальності до шести місяців).
Якщо такі зміни будуть прийняті Верховною Радою, то це буде черговим кроком до викорінювання корупції – найбільшого суспільного зла.
У центральному апараті Державної податкової адміністрації створене управління по боротьбі з корупцією і безпеки в органах державної податкової служби, що підпорядковане безпосередньо Голові Державної податкової адміністрації України. На місцях, в усіх обласних центрах і містах Києві та Севастополі створені відділи по боротьбі з корупцією та безпеки (їх 27). Така структура підрозділів служби затверджена наказом Голови Державної податкової адміністрації України і цим же наказом затверджене Положення “Про організацію роботи підрозділів по боротьбі з корупцією та безпеки в органах державної податкової служби”.
Правовою основою діяльності підрозділів по боротьбі з корупцією є Конституція України, закони України “Про державну податкову службу України”, “Про міліцію”, “Про оперативно-розшукову діяльність”, “Про боротьбу з корупцією”, Кримінальний та Кримінально-процесуальний кодекси України, інші законодавчі акти.
В основу організаційної і практичної роботи Управління та його підрозділів на місцях покладені закони України, Комплексна програма профілактики злочинності на 2001 – 2005 роки, укази та розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, рішення Координаційного комітету по боротьбі з корупцією й організованою злочинністю при Президентові України, рішення Колегії Державної податкової адміністрації України та інші нормативні акти.
Таким чином, керівництвом Державної податкової адміністрації України встановлені особливий порядок підпорядкованості та комплектування цих підрозділів.
Усі працівники на місцях від помічника оперуповноваженого до керівника підрозділу призначаються на посаду наказом Голови Державної податкової адміністрації України. Розроблена спеціальна система підбору кандидатів на службу. По-перше, проводиться ретельне вивчення і всебічна перевірка кандидатів, у тому числі через підрозділи внутрішньої безпеки інших правоохоронних органів.
Кандидат повинний мати стаж роботи в оперативних підрозділах не менше 5 років. У підрозділах проходять службу співробітники, які раніше працювали і проявили себе як і освічені оперативні працівники в органах СБУ, МВС та інших силових структурах. Сьогодні з’явилася можливість відбирати кандидатів з числа оперативних працівників податкової міліції, професіоналів, яким притаманна особиста і службова моральна чистота і які за своїми діловими і моральними якостями можуть вимагати виконання законів від інших, здійснювати оперативно-розшукові заходи, вести боротьбу з корупцією.
Виходячи з того, що навіть один зрадник у рядах служби може звести всю роботу нанівець, у службі існує методика переперевірки співробітників, які вже працюють.
Від ефективності роботи підрозділів по боротьбі з корупцією залежить репутація органів ДПС, підтримка та формування позитивної репутації, якої є обов’язком не тільки працівників підрозділів по боротьбі з корупцією, а й кожного податківця.
З часів становлення податкової служби з боку колег з інших правоохоронних органів до неї було двояке ставлення. Багато хто з них думали, що вона буде покривати правопорушників з числа представників податкової служби, буде працювати за принципом “не виносити сміття з хати”.
Завдання співробітників служби – працювати на випередження, не “втопити працівника”, а допомогти йому вчасно зупинитися, не перейти межи дозволеного, тим більше, що Законом України “Про боротьбу з корупцією” передбачено адміністративну, дисциплінарну та кримінальну відповідальність. Це дає можливість вчасно зупинити, не допустити вчинення злочину, а порушнику замислитися над можливістю настання кримінальної відповідальності.–PAGE_BREAK–
Наприклад, суддями було прийнято рішення про накладення адміністративних стягнень по 144 протоколах на працівників податкової служби, які скоїли корупційні правопорушення, порушено 95 кримінальних справ щодо посадових осіб органів податкової служби.
За 2 місяці поточного року складено 59 протоколів про корупцію, у т. ч. 47 стосовно податківців, більшість з яких колишні працівники податкової служби. За цей період за матеріалами перевірок, що проведені нашими підрозділами, було порушено 43 кримінальні справи, у тому числі 13 – відносно працівників податкової служби, 24 кримінальні справи порушено стосовно осіб, які вчинили злочини відносно працівників податкової служби.
Іншими правоохоронними органами (боротьбу з корупцією ведуть органи внутрішніх справ та їх спецпідрозділи по боротьбі з організованою злочинністю, СБУ, прокуратури) за цей період виявлено поодинокі випадки корупції з боку посадових осіб податкової служби.
У служби з’явилося взаємопорозуміння між усіма правоохоронними органами, а спільні зусилля зорієнтовано на кінцевий результат.
З цією метою керівництвом МВС, СБУ і ДПА України на місця направлено спільну вказівку, якою встановлено єдиний порядок розгляду і реагування на інформацію, повідомлення й заяви про протиправну діяльність податківців при виконанні ними службових обов’язків. з метою кваліфікованого та об’єктивного розгляду такої інформації органи МВС та СБУ направляють її до податкових підрозділів по боротьбі з корупцією, або для її перевірки в обов’язковому порядку залучаються працівники служби. Така постановка питання багато до чого зобов’язує. Податківці мають бути об’єктивними і справедливими як по відношенню до колег з інших правоохоронних органів, так і до працівників податкової служби.
З’явилася реальна можливість виключити факти дублювання, паралелізму в роботі по боротьбі з корупцією, по протидії впливу організованих злочинних угруповань на діяльність органів податкової служби і на їх окремих працівників.
Внаслідок взаємодії служба стала володіти достатньою інформацією про те, що певні злочинні групи створюють глибоко продуману систему дискредитації небажаних для них працівників податкової служби. Тому при одержанні такої інформації щодо працівника податкової служби існує можливість об’єктивно її перевірити, оцінити та прийняти законне рішення.
Така взаємодія з органами МВС і СБУ регламентована Розпорядженням Президента України “Про поліпшення координації розгляду інформації про корупційні дії співробітників органів державної податкової служби” від 11 липня 2000 року № 241/2000-рп і знаходиться під постійним контролем органів прокуратури.
Треба зазначити, що служба активно формує основу довіри не тільки у правоохоронних органів, працівників податкової служби, але й у населення в цілому. Звичайно, що у податківців, які чесно працюють, не порушують закони, немає ніяких підстав остерігатися своєї служби. Навпаки, такі працівники можуть розраховувати на підтримку і захист з боку служби.
Відповідно до Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, Положення про організацію роботи підрозділів по боротьбі з корупцією основними завданнями служби є:
попередження, виявлення і розкриття посадових злочинів і корупції з боку працівників податкової служби під час виконання службових обов’язків;
профілактична робота стосовно недопущення розголошення службової таємниці, втрати спеціальної техніки, зброї, документів строгої звітності та інформації, що зберігається в банках даних податкової служби;
безпека органів ДПС, її працівників та їх близьких родичів (захист від протиправних дій з боку злочинних елементів і злочинних угруповань).
Виходячи із завдань та правового статусу підрозділів по боротьбі з корупцією, співробітники служби наділені правом:
проводити гласні та негласні оперативно-розшукові заходи у порядку, визначеному Законом України “Про оперативно-розшукову діяльність”;
виявляти оперативним та іншим шляхом працівників ДПС, які допускають порушення чинного законодавства, розголошують службову таємницю і т.ін.;
документувати протиправну діяльність правопорушників з метою притягнення їх до дисциплінарної, адміністративної або кримінальної відповідальності;
організовувати відомчі перевірки з питань діяльності органів податкової служби;
встановлювати наміри окремих осіб і злочинних угруповань з підготовки та скоєння протиправних і провокаційних дій щодо ДПС та її працівників.
Одним з основних завдань підрозділів по боротьбі з корупцією залишається попередження, виявлення та розкриття посадових злочинів і корупції з боку податківців. Разом з тим, для забезпечення її виконання не створені відповідні правові умови.
Як вже зазначалося, відповідно до встановленого МВС, СБУ і ДПА України порядку вся інформація, повідомлення, заяви стосовно працівників ДПС про протиправну діяльність під час виконання службових обов’язків направляється з органів МВС і СБУ для перевірки у податкові підрозділи. Служба гарантує об’єктивну і повну перевірку, що доводить кожного дня на практиці. Разом з тим, вона самостійно не може прийняти рішення за матеріалами перевірки у порядку ст. 97 КПК України. За Законом, служба створена для боротьби з корупцією і посадовими злочинами серед податківців, а органом дізнання вона є тільки стосовно податкових злочинів.
Назріла об’єктивна необхідність внести відповідні зміни до ст. 101 КПК України і покласти на підрозділи служби права та обов’язки органу дізнання і стосовно посадових злочинів з боку працівників ДПС під час виконання службових обов’язків. Наприклад, служба внутрішньої безпеки МВС такими повноваженнями наділена і це не зачіпає інтересів інших правоохоронних органів, навпаки, сприяє боротьбі з цими злочинами.
Слід зазначити, що факти хабарництва як найбільш небезпечні прояви корупції відносно нечасті злочини серед працівників податкової служби. Разом з тим, спроби дачі хабара працівникам податкової служби зустрічаються доволі часто.
Якщо працівник податкової служби, відносно якого була спроба дачі хабара, не повідомляє в підрозділ по боротьбі з корупцією та безпеки, а також, якщо такі спроби ним не помічаються, то в хабародавця може скластися враження, що податківці “продаються”. Ось чому служба веде широку роз’яснювальну роботу серед працівників податкової служби, які мають діяти в таких ситуаціях за Законом, а як відомо, Законом передбачено кримінальну відповідальність за подібні діяння.
Зазначені підходи дають позитивні результати, працівники податкових органів самостійно включаються в боротьбу за чистоту своїх рядів. Існують непоодинокі приклади реагування відповідно до Закону на спробу дачі хабара. Наприклад, у вересні минулого року прокуратурою м. Суми порушено кримінальну справу щодо приватного підприємця “Н”, жителя м. Суми за ст. 17, 170 КК України “Замах на дачу хабара”, який зробив спробу дачі хабара старшому держподатковому інспектору ДПІ в м. Суми “Д” за те, щоб вона не вказала в акті документальної перевірки виявлені порушення податкового законодавства.
До головного податкового ревізора-інспектора однієї з ДПІ у Запорізькій області “Т” звернулася бухгалтер однієї з виробничої фірми громадянка “З” із проханням не квапитися з висновками при складанні акту результатів перевірки, оскільки вона має намір “вирішити ці питання” через свої зв’язки в ДПА та інших органах. “Т” відповіла їй, що перевірка продовжується і за її результатами буде складено об’єктивний акт, як це передбачено законодавчо.
Разом з тим, бухгалтер “Т” зробила спробу дачі хабара посадовій особі.
Відділом по боротьбі з корупцією та безпеки за даним фактом проведено перевірку, і за матеріалами перевірки органами прокуратури стосовно бухгалтера “З” порушено кримінальну справу за ознаками злочину, передбаченого ст. 17, 170 КК України.
Аналогічні факти мають місце і в інших областях, за якими також порушено і розслідуються кримінальні справи.
Серйозною проблемою є тенденція росту числа фактів протиправних дій стосовно співробітників податкової служби.
Специфіка роботи в податковій службі сама по собі не виключає умов конфронтації.
У багатьох випадках діяльність податкового інспектора зачіпає найбільш уразливу сферу платників податків – їх фінанси. Інколи реакцією платників податків є образливі дії або погрози на адресу працівника податкової служби, що не є “частиною його роботи”. Це особиста образа працівника, а також органів податкової служби. Тому ми ставимо питання так, щоб про ці та аналогічні випадки наші працівники повідомляли у підрозділи по боротьбі з корупцією та безпеки. Кожний працівник служби має знати можливі ситуації погрози, образи, нападу, шантажу або провокації хабара і вміти поводитися в таких ситуаціях. Правильна правова оцінка ситуацій, в які можуть потрапити працівники ДПС при виконанні службових обов’язків, може стати першим кроком на шляху до їх запобігання. Всі працівники податкової служби мають бути підготовленими до оцінки таких ситуацій та захистити себе й оточуючих.
З цією метою Управлінням підготовлено спеціальний посібник про дії працівників податкової служби в екстремальних ситуаціях. Розробляються спеціальні тести з питань безпеки. Жоден випадок погрози, шантажу чи іншої протиправної дії стосовно працівників податкової служби під час виконання службових обов’язків не повинний залишатися без відповідного реагування. Безперечно, що кожний, хто “підніме руку” на податківця, який виконує свої службові обов’язки, повинний відповісти на законних підставах. Так само, як і кожен податківець, який вчиняє корупційні правопорушення, повинний відповідати за це.
Відомо, що всі без винятку факти протиправних дій стосовно працівників податкової служби і членів їх сімей (якщо це пов’язано зі службовою діяльністю) вимагають негайного і рішучого реагування. Практика свідчить, що органи внутрішніх справ через різні обставини не завжди своєчасно реагують на заяви працівників ДПС у випадках погрози, образи або шантажу. На жаль, ще існують факти, коли від працівників служби не приймають заяв, вдаються до тяганини з їх реєстрацією.
Працівники підрозділів служби у таких випадках самостійно проводять перевірки, готують матеріали і передають їх в органи внутрішніх справ для прийняття рішення у порядку, встановленому ст. 97 КПК України.
Враховуючи велику завантаженість органів внутрішніх справ, доцільно б внести зміни у відповідні закони і покласти на підрозділи по боротьбі з корупцією та безпеки в органах ДПС права та обов’язки органу дізнання у справах про злочини проти працівників податкових органів при виконанні ними своїх службових обов’язків, передбачених ст. 189, 1891 -1895, 190, 1901 КК України.
Виникає необхідність наділення підрозділів по боротьбі з корупцією та безпеки правом проведення дізнання у справах про злочини, передбачені ст. 165–172 КК України.
Відповідні зміни необхідно внести до Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, а саме: перейменувати Управління (відділи) по боротьбі з корупцією в органах ДПС на підрозділи по боротьбі з корупцією та безпеки в органах ДПС.
Внесення зазначених змін до чинного законодавства та наділення додатковими повноваженнями підрозділів по боротьбі з корупцією та безпеки дозволить організувати на належному рівні взаємодію у повсякденній діяльності правоохоронних органів, а також уникнути дублювання, паралелізму, витрачання сил і засобів різних систем.