Содержание
Введение
Глава 1 Становление иразвитие местного самоуправления в Российской Федерации
1.1 Сущность и понятиеместного самоуправления
1.2 Система функций ипринципов местного самоуправления
1.3 Структура органовместного самоуправления в РФ
Глава 2 Законодательноеобеспечение местного самоуправления
2.1 Правовые основыуровней местного самоуправления в РФ
2.2 Правовая базаместного самоуправления
2.3 Предметы ведения иполномочия местного самоуправления
Заключение
Список использованнойлитературы
Введение
Российская Федерация — демократическое федеративное государство, где местное самоуправлениесамостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственнойвласти. Становление местного самоуправления в России сегодня — одна из весьматрудных задач обновления государственности и проведения политической реформы.На пути этого процесса возникает целый комплекс препятствий: экономических,финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местныхбюджетов), социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкоеснижение уровня жизни населения), политических (падение доверия населения кинститутам власти).
Реформа местногосамоуправления, начавшаяся в России со вступлением в силу ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации», идет непросто. Законодательство субъектов Федерации достаточнопротиворечиво и непоследовательно.
Проводимая в Россиимуниципальная реформа непосредственно затрагивает интересы каждого гражданина,так как именно с местным самоуправлением связано решение большинстваповседневных проблем людей. Реформа местного самоуправления, как и реформафедеративных отношений, проводится в соответствии с государственной концепциейразграничения полномочий всех уровней власти и повышения эффективностиосуществления полномочий в том числе органами местной власти. В этой связиопределение четкой структуры и организации системы органов местногосамоуправления является одной из актуальных задач муниципальной реформы.
Перечисленными вышефакторами обусловлена актуальность темы дипломного исследования, целью которогоявляется анализ правовых основ деятельности органов местного самоуправления вРоссийской Федерации.
Для достиженияпоставленной цели в работе решены следующие задачи:
1. раскрыта сущностьместного самоуправления;
2. охарактеризованыосновные принципы местного самоуправления в Российской Федерации;
3. проанализированаструктура органов местного самоуправления;
4. исследованы правовыеосновы местного самоуправления.
Таким образом, объектомданного исследования является местное самоуправление в Российской Федерации,предметом – правовое регулирование деятельности местного самоуправления.
Дипломная работа написанана 70 листах и состоит из введения, двух глав, разбитых на параграфы,заключения и списка использованной литературы.
Глава 1 Становление иразвитие местного самоуправления в Российской Федерации
1.1 Сущность и понятие местногосамоуправления
Понятие местногосамоуправления относительно недавно стало общеупотребительным в российскомправе. В качестве юридического термина оно было закреплено в Законе СССР от 9апреля 1990 г. N 1418-1 «Об общих началах местного самоуправления иместного хозяйства в СССР[1]».
Начиная с того периодапод местным самоуправлением, как правило, понимают обеспечение с помощьювластных механизмов каждодневных нужд населения. Но это обыденное понимание. Сюридической точки зрения местное самоуправление является важнейшим элементомдемократического государственного устройства. В том числе как неотъемлемыйэлемент системы «сдержек и противовесов»: представляется, чторазличные интересы должны сочетаться и «балансироваться» не только науровнях государственной власти, но и на уровне муниципальных образований.Отражать, артикулировать эти интересы как раз и должно местное самоуправление.
С точки зрения И.И.Овчинникова, «понятие местного самоуправления можно раскрывать как минимумв двух аспектах: как право граждан, местного сообщества на самостоятельноезаведование местными делами и как одна из основ конституционного строя,основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципомразделения властей (деление властей по горизонтали) определяет системууправления (деление властей по вертикали). Во всех развитых странах местноесамоуправление признается и закрепляется конституцией либо законом в качествеинститута, который не может быть ликвидирован. Самоуправление как формаорганизации власти принципиально неприкосновенно, что отражено в ст. 12Конституции Российской Федерации[2].Поэтому местное самоуправление — один из важнейших институтов, необходимыйэлемент демократической организации государственной и общественной жизни любогогосударства, считающего себя правовым[3]».Данное определение местного самоуправления нельзя признать полным, посколькуоно не указывает на функциональную сущность местного самоуправления. Самоназвание свидетельствует о том, что оно представляет собой особую разновидностьсоциального управления, именно такого, при котором объект управлениятеоретически может полностью совпадать с субъектом. Хотя, объективнорассматривая последнее утверждение, нельзя не отметить, что подобное достижимов очень редких случаях, как правило, в небольших муниципальных образованиях. Вкрупных же, например, городах формы осуществления местного самоуправления сфункциональной точки зрения практически ничем не отличаются от способовосуществления государственного управления. Тем не менее функциональныеособенности местного самоуправления составляют неотъемлемую часть его понятия,а именно как деятельности местного населения, органов и должностных лиц порешению (самостоятельному и под свою ответственность) вопросов местногозначения и (применительно к органам и должностным лицам местногосамоуправления) по решению отдельных делегированных им государственныхполномочий.
Эффективная реализацияпринципа самостоятельности предполагает наличие в системе местногосамоуправления, у определенных его субъектов, специальных полномочий, позволяющихим либо самостоятельно решать вопросы в интересах населения муниципальногообразования, либо участвовать в выработке и принятии решений на уровнегосударственной власти, если этими решениями затрагиваются интересы местногосамоуправления.
Любое государство должнов своей деятельности ориентироваться на интересы граждан. Местноесамоуправление должно функционировать исходя из этой же цели. Проблемазаключается в том, что интересы государства в целом и отдельных его территориймогут не совпадать. В такой ситуации возможны конфликты между государством иместным самоуправлением. Государство обладает неизмеримо большей«мощью» в сравнении с любым муниципальным образованием. Поэтомукрайне важно четко определить «правила игры», установить нормы,регулирующие взаимодействие государственной власти и местного самоуправления,закрепить способы решения конфликтов.
При этом не следуетзабывать, что местное самоуправление должно заниматься преимущественно решениемвопросов местного значения (которые, как правило, оказывают наибольшее влияниена повседневную жизнь граждан). И государство, если оно желает освободить себяот «текучки», от решения повседневных,«хозяйственно-бытовых» вопросов жизни каждого человека, должносоздать все необходимые условия для нормального функционирования местногосамоуправления. Ключевыми из них являются:
— определениетерриториальных пределов юрисдикции местного самоуправления;
— закрепление правнаселения непосредственно решать вопросы местного значения (установление формпрямой демократии, с помощью которых население муниципального образованиявыражает свою волю, установление соответствующих процедур);
— урегулирование статусаорганов местного самоуправления, в том числе определение пределов их полномочий(должно сочетаться с конституционным полномочием государства и его субъектовустанавливать только общие принципы организации местного самоуправления);
— закрепление правовыхоснов экономического взаимодействия органов государственной власти и местногосамоуправления (поскольку интересы большинства жителей муниципальногообразования лежат именно в хозяйственной сфере).
Развитое местноесамоуправление повышает эффективность государственной власти, посколькуосвобождает ее от необходимости концентрироваться на решении незначительных (вобщегосударственном масштабе) вопросов, возникающих на местном уровне.
Во многих странах местноесамоуправление в экономическом смысле полностью зависит от государства. Насодержание местного самоуправления и решение им вопросов местного значениямногие страны выделяют большие средства. Очевидно, что текущие потребностилюдей, такие как свет, дороги, тепло и прочее, требуют государственногофинансирования, независимо от того, существует на данной территории местноесамоуправление или нет. Преимущество же органов местного самоуправлениязаключается в том, что они формируются самим населением муниципальныхобразований из своего состава. Они досконально знают все местные проблемы,принимают на себя обязательства по их решению и несут ответственность непосредственноперед своими избирателями.
После распадасоциалистической системы, а потом и системы Советов местная власть в РоссийскойФедерации была организована по-новому. Вопросы, связанные с непосредственнымобеспечением жизнедеятельности населения, отошли к ведению органов местногосамоуправления. Но при этом, как отмечают исследователи, «местноесамоуправление в последнее десятилетие, будучи утвержденным в качестве одной изоснов конституционного строя, оказалось на обочине государственных забот. Несмотряна многочисленные программы государственной поддержки местного самоуправления,муниципалитеты, во всяком случае значительная их часть, хирели. Конституционныепринципы самостоятельности местного самоуправления привели на деле не только котделению местного самоуправления от государства, но, к сожалению, и котделению государства от самоуправления. Государство фактически устранилось, вчастности, от забот жилищно-коммунального хозяйства, решив, что свою роль взначительной мере выполнило, передав жилье в собственность граждан, иокончательно ее выполнит, настояв на приватизации жилищно-коммунальногохозяйства[4]».Сложно согласиться с утверждением о полном отделении государством от себяместного самоуправления, но во многих случаях государство действительнооткладывало решение проблем организации и осуществления местного самоуправленияв «долгий ящик».
С точки зрения теорииправа, идеи построения правового демократического государства эта позиция былавполне объяснима. Норма ст. 12 Конституции Российской Федерации, закрепляющаяотделение органов местного самоуправления от органов государственной власти,рассматривалась через призму теории естественного права и тесно связанной с нейтеории «естественных прав общины». Теория эта основана на«естественном» процессе формирования общин, возникающих независимо отгосударства и отдельно от него. Вследствие этого община является особым,отличным от государства субъектом, она наделена «особыми»,неотчуждаемыми правами (по аналогии с «естественными» правамичеловека).
Практика быстро показаланеполноту данной теории, невозможность ее последовательной реализации. Во всепериоды становления местного самоуправления в Российской Федерации за нимзакреплялись государственные полномочия, причем полномочия эти органы местногосамоуправления были обязаны выполнять (другое дело, что ответственность заотказ от их реализации не была предусмотрена). В своей деятельности любыеорганы местного самоуправления используют в случае необходимости аппаратпринуждения. Все это «дает основание говорить о весьма относительномхарактере его (местного самоуправления) „отделения“ от государства.Но хотя в современном муниципальном праве — как российском, так и зарубежном — все отчетливее отражается близость местного самоуправления и государственнойвласти, в доктрине продолжают получать поддержку идеи о местном самоуправлениикак структуре гражданского общества, о местном сообществе как субъекте местногосамоуправления и т.д.[5]».Данной позиции придерживается, например, Т.М. Говоренкова[6]; на это указывает всвоих исследованиях И.И. Овчинников[7].
Между тем различиясамоуправляющихся структур и институтов гражданского общества достаточноочевидны, они неоднократно выявлялись и обосновывались в теории муниципальногоправа. Так, И.И. Овчинников указывает на следующие отличия органов местногосамоуправления от общественных объединений: органы местного самоуправленияформируются по императивному предписанию государства, в то время какобщественные объединения формируются определенными слоями населения подобровольному принципу; в сферу деятельности общественных объединений по общемуправилу не входит решение государственных дел, в то время как органы местногосамоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями; сферадеятельности общественного объединения может не ограничиваться территориейопределенной административно-территориальной единицы в отличие от органовместного самоуправления, которые всегда имеют четкую территориальную привязку[8].
До принятия в 2003 г. нового Федерального закона о местном самоуправлении[9] попыткареализации дуалистической модели, максимально приближенной к идеям«хозяйственного» самоуправления, длилась более десяти лет. На основенорм федеральной Конституции был принят базовый Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации[10]»(далее — Закон 1995 г., Федеральный закон 1995 г.), ряд специальных законов, многочисленные подзаконные акты, сформированы законодательствосубъектов Российской Федерации и правовая база в муниципальных образованиях.Но, несмотря на многочисленность правовых норм (их совокупность составилаособую отрасль российского права — муниципальное право Российской Федерации),эффективным, работоспособным местное самоуправление в России не стало. И этодало объективные основания к пересмотру основ местного самоуправления с позицииусиления государственных черт в его природе. Именно с учетом этого былразработан и принят в 2003 г. новый Федеральный закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации». Эволюциявзглядов на роль местного самоуправления не могла не привести и к переоценкетех принципов, на которых должно строиться взаимодействие государственнойвласти и местного самоуправления.
1.2 Система функций и принципов местногосамоуправления
В ст. 3 КонституцииРоссийской Федерации, как известно, закреплен принцип народовластия вРоссийской Федерации. Носителем суверенитета и единственным источником власти вРоссийской Федерации признается ее многонациональный народ. Данное положениеявляется основополагающим для объяснения демократической природы местногосамоуправления. Осуществление власти на местном уровне, понимаемое как решениеместных вопросов, требует наличия постоянно действующих органов местногосамоуправления, которые формируются с помощью демократических процедур инаходятся под контролем населения. Это и есть один из способов осуществлениянародом принадлежащей ему власти в Российской Федерации. Кроме того, в особоважных случаях население вправе непосредственно решать эти вопросы с помощьюинститутов прямой демократии.
Другой базовой нормойКонституции, на которой основано местное самоуправление, является, как ужеотмечалось, ст. 12 Конституции Российской Федерации. Этой статьей местноесамоуправление признается как одна из основ конституционного строя игарантируется государством. Местное самоуправление в пределах своих полномочийсамостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органовгосударственной власти. Ряд исследователей оценивают данную норму каксвидетельство «осознания» государством «социальной ценностиместного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти,реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства и рядадругих основных прав, позволяющих территориальному сообществу граждан иметь,пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, создающихпредпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерациикак целого, служащего формой решения национальных вопросов[11]».
Однако в наукемуниципального права существует и другая позиция: ее суть заключается в том,что природа самоуправления до сих пор неясна. Конституционная норма,содержащаяся в ст. 12, о том, что органы местного самоуправления не входят всистему органов государственной власти”, а также нормы Федерального закона«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» 1995 г. свидетельствуют о стремлении отделить органы местногосамоуправления от органов государства, показать их общественную природу. Однакотакое решение носит скорее политический характер и очень трудно переводимо наязык конкретных юридических формул. Таким образом, конституционная формуластатуса местного самоуправления на самом деле заключает в себе противоречия,являющиеся следствием неадекватного юридического отражения его политическойприроды[12].
Как представляется,наличие данной нормы позволяет сделать вывод о господстве доктриныестественного права при формировании в 1993 г. концепции нового местного самоуправления. «Естественное происхождение» данного права предполагаетневозможность населения отказаться от него по своей воле (равно как и попринуждению государства). В подтверждение этой позиции можно привести, например,тот факт, что Конституционный Суд признал не соответствующими КонституцииРоссийской Федерации, ее ст. ст. 3 (ч. 2), 12, 32 (ч. 2), 130, 131, 133положения п. 3 и п. 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области,предусматривающие возможность для населения муниципального образования черезреферендум большинством голосов отказаться от реализации права на организациюместного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращениеосуществления местного самоуправления на части территории субъекта РоссийскойФедерации[13].Норма о признании и гарантированности местного самоуправления была включена вКонституцию, в том числе и с целью соблюдения требований Европейской хартииместного самоуправления, принятой Советом Европы 15 декабря 1985 г. (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления[14]»).
Как политико-правоваякатегория местное самоуправление представляет собой такую форму организации, вкоторой реализуются закономерности, присущие всякому социальномууправленческому процессу вообще и государственному управлению в частности.Будучи общим понятием, отражающим процесс становления и реализациинародовластия на местах, оно в реальной действительности может строиться наоснове разных принципов и воплощаться в разных организационно-правовых формах(городское и сельское самоуправление, двухуровневая и иные моделисамоуправления и т.д.)[15].А с функциональной точки зрения местное самоуправление следует определить каксамостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решениювопросов местного значения, а также по реализации отдельных государственныхполномочий.
С закреплением вфедеральном законодательстве последнего определения местного самоуправления несогласна А.А. Акмалова. По ее мнению, оно создало предпосылки, с одной стороны,для неоправданного расширения прав местного самоуправления: вряд ли можносогласиться с правами представительного органа местного самоуправления наустановление местных налогов и сборов, а также порядка управления и распоряжениямуниципальной собственностью[16].С другой стороны, это определение наложило жесткие ограничения на органыгосударственной власти. Наконец, данное определение местного самоуправления, помнению А.А. Акмаловой, противоречит международным, в частности европейскимстандартам. В качестве доказательства последнего исследователь указывает нарасхождения положений федерального законодательства и ст. 3 Европейской хартииместного самоуправления: «Нетрудно заметить, что трактовка российскимизаконодателями правовой природы местного самоуправления имеет принципиальнуюразницу: (1) это право населения, а не только органов местного самоуправления;(2) наряду с государственными делами, признается существование вопросовместного значения — собственной компетенции и т.д.[17]».
С изложенными доводаминельзя согласиться по следующим основаниям. Во всех случаях, в том числе и оспариваемыхавтором, речь идет об осуществлении указанным в законе кругом субъектовопределенного вида управленческой деятельности — деятельности самостоятельной ипод свою ответственность. Возможно, более правильным было бы определениеместного самоуправления как формы народовластия, но такое определение ужесодержит Конституция Российской Федерации, и Федеральный закон 2003 г. его не отменяет, при том что для определения общих принципов организации местногосамоуправления гораздо большее значение имеет функциональная составляющаяреализации власти на местном уровне. А она как раз-таки и состоит в заведованииместными делами, т.е. решении вопросов местного значения (хотя и, безусловно,не только в этом).
Следует отметить и тотфакт, что право на установление местных налогов и сборов за местнымсамоуправлением закреплено в ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации. Иизъятие этой нормы из Закона 2003 г. никаким образом не повлияло бы наопределение функциональных особенностей реализации местной власти, аисключительно — на объем ее компетенции. Что касается закрепления за органамиместного самоуправления права на определение порядка управления и распоряжениямуниципальной собственностью, то оно, будучи прямо прописано в той же ч. 1 ст.132 Конституции Российской Федерации, логически вытекает из ст. 8 Конституции,которая устанавливает принцип признания и равной защиты частной,государственной, муниципальной и иных форм собственности. Субъекты права муниципальнойсобственности вправе обладать абсолютно теми же правомочиями собственника, чтои субъекты права государственной или частной собственности. А к числу этихправомочий, как известно, относится и владение, и пользование, и распоряжениеобъектами собственности. Совокупность двух последних правомочий как раз иобъединяется термином «управление», так как предполагает возможностьопределения порядка и использования и дальнейшей судьбы имущества илиимущественного права.
Запрет на делегированиеотдельных государственных полномочий иначе как путем принятия специальногозакона также выглядит вполне обоснованным. Как известно, государственная властьможет и должна налагать на себя самоограничения с тем, чтобы не нарушать праваи законные интересы каких-либо субъектов права, в том числе и субъектовмуниципального права. Принцип детального разграничения полномочий и источникових финансирования между уровнями власти, последовательно реализуемыйгосударством в настоящее время, требует введения таких механизмов, которыепозволили бы уровням публичной власти более низкого уровня чувствовать себя,во-первых, защищенными от произвольного перекладывания на них несвойственных имзадач и функций, а во-вторых, в случае передачи полномочий с одного уровня надругой должна быть гарантирована передача и необходимых для их реализацииматериальных и финансовых ресурсов. Как представляется, установление правила,согласно которому наделение органов местного самоуправления отдельнымигосударственными полномочиями возможно только посредством закона, являетсявесьма удачным решением этой сложной проблемы.
Далее, следуетподчеркнуть, что последовательная реализация принципа детального разграниченияполномочий между уровнями власти логически обусловливает запрет навмешательство в их исполнение другим уровням власти в обычных условиях. Поэтомунорма о запрете на осуществление вопросов местного самоуправления органамигосударственной власти и их должностными лицами также выглядит абсолютнообоснованной и правомерной.
Наконец, трактовка Европейскойхартии местного самоуправления, как известно, неоднозначна. Например, по мнениюА.А. Замотаева, «слова… переведенные на русский как „органыместного самоуправления“, во французской версии звучат как»collectivites locales”, а в английской — «localauthorities».… Их можно перевести словами «местные власти»,«местное начальство», «власть на локальной территории». Длябольшей четкости перевода следует указать, что французский термин являетсямножественным числом выражения, возможными переводами которого на русскийявляются «коллектив соседей», «общность местных жителей»,«община», а английское «authorities» — множественным числомслова, которое можно перевести как «власть», «авторитет»,«полномочие». Таким образом, в данном случае речь идет не столько обучреждениях, сколько о местном населении, объединенном с целью осуществлениявластных полномочий для защиты интересов, обусловленных в основном факторомпроживания на определенной, обособленной каким-либо образом (локальной)территории, т.е. о населении как субъекте власти. В связи с чем представляетсяболее приемлемым использовать в русской версии Хартии в качестве перевода«local authorities» и «collectivites locales» понятие«местное сообщество[18]».
В любом случае следуетпомнить о том, что Хартия содержит лишь минимальные гарантии местногосамоуправления. Ее нормы вовсе не требуют их детальной имплементации внациональном законодательстве. Если национальное законодательство содержитболее широкие гарантии самостоятельности местного самоуправления, чем этопредусмотрено Хартией, то это полностью соответствует если не букве, то духуданного международно-правового документа.
Вплоть до последнеговремени ключевым понятием в определении местного самоуправления, выводимым извышеизложенных конституционных норм, была «самостоятельность». Есливзять за основу лексическое значение термина «самостоятельность», тоон выражает такое качественное состояние субъекта, при котором он лишенкаких-либо ограничений и никому не подчиняется[19].Но ст. 12 Конституции Российской Федерации, как известно, установила границысамостоятельности местного самоуправления, в качестве которых выступают пределыполномочий, определенные государством. Такое ограничение самостоятельности вполной мере свидетельствует о производном характере природы муниципальнойвласти: она зависит от государственных установлений и ограничивается ихрамками. Поэтому и сам термин «самостоятельность» не можетистолковываться лишь в его собственном лексическом значении.
Таким образом, какпредставляется, значение данного термина, зафиксированное его употреблением вуказанной статье Конституции Российской Федерации, не свидетельствует о полнойавтономии самоуправления, отсутствии каких-либо связей местного самоуправленияи государственной власти.
Однако в отдельныхслучаях самостоятельность понималась практически как полная«автономия» местной власти[20] втех пределах, которые для нее установлены Конституцией и законодательством.Органы государственной власти должны устанавливать лишь общие принципы, востальном же местное самоуправление самостоятельно в пределах собственныхполномочий. То есть органы местного самоуправления вправе по собственномуусмотрению решать вопросы местного значения: определять структуру своихорганов, организацию их работы, формировать бюджет, владеть, пользоваться ираспоряжаться муниципальной собственностью, принимать общеобязательные решенияи т.п. Свои права, в случае необходимости, органы местного самоуправлениявправе защищать в суде. При этом решения, принимаемые органами местного самоуправления,не нуждаются в каком-либо согласовании или утверждении органами государственнойвласти, не могут быть отменены или приостановлены ими.
Однако на практикереализация принципа полной самостоятельности местного самоуправления привела кнегативному состоянию, которое было охарактеризовано А.А. Сергеевым как«абсолютизация самостоятельности органов местного самоуправления,отрицание необходимости законодательного регламентирования их деятельности[21]». Значениегосударства в такой ситуации неминуемо уменьшалось. Все правомочия органовместной власти должны быть перечислены в законе об общих принципах организацииместного самоуправления, т.е., согласно распространившейся в указанный периоддоктрине, государственная власть может влиять на местное самоуправление толькос помощью общего регулирования, и этого вполне достаточно для обеспеченияединства государственной власти.
Практика доказалаошибочность этой теории. Довольно быстро выяснилось, что нормы Федеральногозакона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» от 28 августа 1995 г. оставили большое количество пробелов, которые не заполнялись ни органами государственной власти субъектовРоссийской Федерации, ни органами местного самоуправления. Неурегулированностьопределенных сфер общественных отношений порождала крайне неблагоприятныеполитические, социальные и иные последствия.
Поэтому вслед за рамочнымЗаконом стали приниматься и другие: о местных финансах, о муниципальной службеи т.д. Для того чтобы (хотя бы формально) соблюсти требования ст. 72Конституции Российской Федерации, эти законы декларировали установление лишь«общих принципов»: основ муниципальной службы, финансовых основместного самоуправления и т.п., но, в сущности, они, конечно же, содержали необщие принципы, а детальное, совершенно конкретное правовое регулированиевопросов муниципальной службы, финансовых прав органов местного самоуправленияи пр.
В обоснование этогопоявились другие теории: ряд исследователей стали трактовать принципсамостоятельности лишь как формальность, своего рода «техническую»норму, определяющую взаиморасположение отдельных элементов государственногоаппарата. Так, по мнению И.И. Овчинникова, «Конституция РоссийскойФедерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементовконституционного строя, гарантирует организационную обособленность местногосамоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. Всоответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местногосамоуправления не входят в систему органов государственной власти.Следовательно, они могут рассматриваться как структурное подразделениегосударственной системы управления[22]».
С этим выводом нельзясогласиться. Следуя подобной логике, легко предположить, что любой элемент, неимеющий отношения к какой-либо целостной системе, может рассматриваться как ееструктурное подразделение. Речь в данном случае вовсе не идет о том, чтоместное самоуправление никаким образом не связано с системой государственнойвласти. Но оно не является ни подсистемой, ни структурным элементом собственногосударственной власти. Местное самоуправление — это особыйсоциально-политический феномен, одна из разновидностей публичной власти. ИКонституция, и федеральное законодательство последовательно определили сферудеятельности органов местного самоуправления и установили механизмы ихвзаимоотношений с органами государственной власти. Эти механизмы непредполагают (в обычных ситуациях) ни подчиненного положения органов местногосамоуправления по отношению к органам государственной власти, ни возможностейадминистративного воздействия со стороны органов государственной власти наорганы местного самоуправления, ни даже (в обычных ситуациях) возможностейвмешательства органов государственной власти в деятельность органов местногосамоуправления. Все это прямо указывает на то, что органы местногосамоуправления являются самостоятельной частью аппарата публичной власти,достаточно тесно связанной (в связи с публично-правовым характером реализуемыхполномочий) с системой органов государственной власти, но в то же времяюридически отделенной от них. Практика же установления тотального контролягосударственной власти над местным самоуправлением приводит к не менеенегативным последствиям, поскольку создает предпосылки для вмешательстваорганов государственной власти в компетенцию местного самоуправления.
Часть 1 ст. 130Конституции Российской Федерации в развитие положений основ конституционногостроя Российской Федерации установила, что местное самоуправление обеспечиваетсамостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение,пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Именно в этом исостоит, как уже отмечалось, социальная функция местного самоуправления.Конституция России назвала и главный субъект местного самоуправления — население. Именно оно, сообщество граждан, проживающее на территориимуниципального образования, коллективно должно реализовать свое право наместное самоуправление. Причем это «комплексное» право на местноесамоуправление детализируется через систему совершенно конкретных прав и свободчеловека, закрепленных в гл. 2 Конституции Российской Федерации.
Конституция РоссийскойФедерации определила территориальные пределы местного самоуправления. Статья131 установила, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельскихпоселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местныхтрадиций. Тем самым Конституция установила поселенческий принцип местногосамоуправления, выделив две их главные разновидности — города и села. Именно наэтом подходе в полной мере основан новый Федеральный закон 2003 г., который развивает, прежде всего, поселенческие принципы организации местного самоуправления.Вопрос о том, на каких территориях должно осуществляться местноесамоуправление, неоднократно рассматривался Конституционным Судом. В целом егоправовая позиция заключается в следующем: перечень территорий муниципальныхобразований является открытым, и эти территории устанавливаются в соответствиис законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций[23].
Конституция РоссийскойФедерации в самом общем виде определила сферу деятельности местногосамоуправления: это вопросы местного значения. Федеральный закон «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. назвал около 30 предметов ведения местного самоуправления, Федеральный закон «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. — около 40. Следует отметить, что ч. 2 ст. 6 Федерального закона 1995 г. допускала расширение этого перечня: муниципальные образования вправе принимать к своемурассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законамисубъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения ине отнесенные к ведению других муниципальных образований и органовгосударственной власти. Данное положение было скорректировано в Законе 2003 г. (возможность закрепления вопросов местного значения в законах субъектов Российской Федерациибыла исключена) вследствие новой концепции разграничения полномочий, сутькоторой в том, что все полномочия всех уровней власти должны быть четкоопределены и распределены по уровням.
Наконец, в ст. 8 и ст.132 Конституции Российской Федерации определены экономическая и финансоваяосновы местного самоуправления: муниципальная собственность, местные бюджет иналоги. Муниципальная собственность признается и защищается наравне с другимиформами собственности. Эти конституционные положения развиваются в другихнормах российского законодательства. Право муниципальной собственностирегулируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации[24] (ст. 125 и др.).Очень важно при этом отметить положение ч. 3 ст. 212 Гражданского кодексаРоссийской Федерации, устанавливающее, что особенности приобретения ипрекращения права собственности на имущество, включая имущество, находящееся всобственности муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом.Развивают нормы Конституции о ресурсной основе местного самоуправления и нормыфедеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации как 1995, так и 2003 г.
Все названные нормыКонституции Российской Федерации в той или иной степени оказали воздействие настановление модели взаимоотношений местного самоуправления и государственнойвласти. Однако при их применении достаточно часто возникали вопросы, и побольшей части разрешать их приходилось Конституционному Суду РоссийскойФедерации. Несомненно, в целом ряде случаев правовые позиции КонституционногоСуда Российской Федерации оказали определяющее воздействие на становлениесовременной модели взаимоотношений государственной власти и местногосамоуправления.
Основными элементами,включенными Конституционным Судом Российской Федерации в эту модель, являютсяследующие:
— допустимость созданияорганов государственной власти вместо органов местного самоуправления приусловии учета мнения населения соответствующей территории[25]. Этот элементдолжен рассматриваться в системной связи с рассмотренным выше принципом,запрещающим прекращение осуществления местного самоуправления на частитерритории Российской Федерации. Таким образом, создание органов местногосамоуправления вместо органов государственной власти должно означатьисключительно изменение уровня, на котором осуществляется местноесамоуправление, но не его отмену;
— возможностьрегулирования местного самоуправления федеральным законом в тех случаях, когдасоответствующие отношения должны регулироваться законом субъекта Федерации, ноэтот закон не принят[26];
— правомерностьдосрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления при условии,что процедура применения этой санкции определена федеральным законом и решениео ее применении принято в форме закона[27].
— право органов местногосамоуправления непосредственно применять федеральные нормативные акты, еслисубъект Российской Федерации не принял собственный нормативный акт или если он(нормативный акт субъекта Российской Федерации) противоречит федеральномузакону[28];
— неправомерностьустановления федеральными органами государственной власти сроков проведениявыборов (после проведения первоначальных выборов в органы местного самоуправления)[29];
— право РоссийскойФедерации, как суверенного государства, предусмотреть адекватные мерыответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лицместного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочийсоответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лицаместного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий — при условии, чтооно сопровождается одновременным назначением новых выборов и, как разновидностьответственности, соразмерно степени совершенного нарушения и значимостизащищаемых интересов, — само по себе не может рассматриваться как неправомерноевмешательство органов государственной власти в деятельность местногосамоуправления[30];
— отсутствие различий вправовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образованиянезависимо от размеров территории и численности населения, а также своейструктуры и места в системе территориального устройства пользуются одними итеми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношенийподчиненности, и следовательно, органы одних муниципальных образований невправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц другихмуниципальных образований[31];
— неправомерностьпредложения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и ихдолжностными лицами кандидатур на должность глав муниципальных образований вслучае, если глава муниципального образования избирается представительныморганом местного самоуправления из своего состава. Указанные органы и должностныелица также не вправе вносить предложения об освобождении главы муниципальногообразования от занимаемой должности[32];
— закрепление срокаполномочий депутатов представительного органа местного самоуправления только вуставе муниципального образования. Он не должен закрепляться в каких-либо нормативныхактах субъектов Российской Федерации, не исключая и их конституции (уставы)[33].
Кроме того,методологическое значение для определения принципов построения моделивзаимоотношений государства и местного самоуправления имеют ОпределениеКонституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 г., содержащее положение о том, что местное самоуправление реализуется на основе сочетаниягосударственных и общественных начал, не изменяет природу местногосамоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решениевопросов местного значения[34],и Определение от 4 февраля 1999 г., в котором для характеристики органовгосударственной власти и органов местного самоуправления используются как однии те же правовые термины, так и различные. Например, понятие «публичнаявласть» подчеркивает общность природы государственной власти и местногосамоуправления, тогда как понятие «государственная природа»используется для характеристики исключительно органов государственной властисубъектов Российской Федерации[35].
Вышеуказанные решенияКонституционного Суда Российской Федерации оказали важное, во многом решающеевлияние на формирование конституционной модели взаимоотношений государственнойвласти и местного самоуправления. Не следует забывать о том, чтоКонституционный Суд Российской Федерации во всех своих решениях основывается нанормах Конституции Российской Федерации. Следовательно, все особенностивзаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, которые былисформулированы Конституционным Судом Российской Федерации, вытекают изКонституции Российской Федерации. Исходя из этого вполне логично предположить,что такая модель взаимоотношений (будучи основанной на федеральной Конституции)не может корректироваться федеральными законами. И в этом заключается одна изсамых главных проблем нового Федерального закона «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации». Как будетпоказано ниже, новый Федеральный закон существенным образом изменяет модельвзаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, формы и методывзаимодействия органов государственной власти и органов местногосамоуправления, и такие изменения неизбежно вступают в коллизию с нормамиКонституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного СудаРоссийской Федерации.
Особенно проблемной вэтом плане является трактовка Конституционным Судом принципа самостоятельностиместного самоуправления. Конституционный Суд указал, что Конституция РоссийскойФедерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализацииорганами местного самоуправления переданных им государственных полномочий ипредполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местногозначения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления(ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15). Формы и способы такого контроля, его механизм ипорядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местногосамоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми всоответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделениявластей. В нормах законодательства не может быть провозглашен государственныйконтроль за деятельностью органов местного самоуправления как общий принципотношений между органами государственной власти и муниципальными образованиями.Не допускается без установления каких-либо его пределов государственныйконтроль за целесообразностью в деятельности органов местного самоуправления.Особо подчеркнута недопустимость государственного контроля за целесообразностьюиспользования средств, материальных ресурсов и собственности, переданноймуниципальному образованию государственной властью[36]. Нормы новогоФедерального закона вступают в противоречие с приводимыми позициями.
Ситуация осложняется тем,что нормы нового Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации», вступая в такиепротиворечия, никаким образом не нарушают нормы Европейской хартии местногосамоуправления. Связано это с тем, что нормы Европейской хартии местногосамоуправления (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.) устанавливают минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. КонституцияРоссийской Федерации (ст. ст. 12, 130, 131, 132 и 133) и федеральные законы,развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем этопредусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантийсамостоятельности местного самоуправления. Следует отметить, что некоторыеученые именно в этом видят проблемы становления и развития местногосамоуправления в Российской Федерации: «Стремясь возвратиться вцивилизованное русло социальной жизни, новое российское государство совершилостратегическую ошибку, провозгласив развитие института местного самоуправлениякак цель ближайших лет, чуть ли не сегодняшнего дня. Не был принят во вниманиеопыт зарубежных государств, со всей непреложностью доказывающий постепенностьпроцесса утверждения местного самоуправления и необходимость присутствиягосударства в этом процессе. Конечно, история многолика, из нее можнопочерпнуть примеры строительства государства на базе самоуправляющихся структур- так сказать, „снизу“ Но этот опыт не для нас. Мы строим местноесамоуправление „сверху“. И нам полезны те исторические примеры,которые схожи с нашими условиями[37]».
К настоящему моментуситуация изменилась. Перечисленные выше проблемы взаимоотношений с субъектамиРоссийской Федерации в основном решены: законодательство субъектов РоссийскойФедерации приведено в соответствие с федеральным; договоры, закрепляющие особыеправа субъектов Федерации, по большей части отменены; изменилась системаформирования власти на уровне субъектов Российской Федерации, в частности этокасается замещения должности главы субъекта Российской Федерации. Поэтомувполне логично, что государство перешло к «встраиванию» местногосамоуправления в новую вертикальную систему более централизованной власти. Вэтой ситуации тот фактор, что муниципальные образования объективно лишеныстремления к ослаблению единой государственности, территориальному обособлениюдает дополнительные преимущества[38],но особой роли при этом, как представляется, не играет. С точки зрения теориимуниципального права неизбежно возникает вопрос о том, можно ли«встроить» местное самоуправление в государственную власть, позволяетли природа местного самоуправления это сделать. Таким образом, ключевым в природеместного самоуправления становится вопрос о соотношении его с государственнойвластью.
Представляется, чтоисходя из современных российских реалий эту проблему следует решать с позициисоединения в природе самоуправления «общественных» и«государственных» начал (это, в частности, как будет показано ниже,позволяет сделать теория дуализма местного самоуправления). Основываясь натаком синтезе, можно утверждать, что местное самоуправление«встраиваемо» и должно быть «встроено» в государственнуювласть, но лишь до определенной степени. Вопрос в том, чтобы правильноопределить степень этой «встраиваемости». Если местное самоуправлениеполностью отделить от решения государственных задач, оно станет подлиннообщественным, но государству придется создавать территориально«дублирующую» его систему власти для решения государственных вопросовна местном уровне, что экономически неэффективно. Если же самоуправление будетполностью подчинено государственной власти, то в итоге мы можем получить неместное самоуправление в его конституционном понимании, а местный уровеньгосударственного управления, который будет, безусловно, эффективен в решениизадач, поставленных государством, но при этом мало будет учитывать интересыжителей отдельных территорий, что нивелирует саму специфику местногосамоуправления[39].
Целью же взаимоотношенийгосударственной власти и местного самоуправления должно стать развитиедемократических принципов организации и осуществления местного самоуправления винтересах как государства, так и местных сообществ. В связи с этим болеекорректной выглядит позиция В.Е. Чиркина относительно того, что «задачаукрепления государственной власти не может быть решена без укрепления местногосамоуправления, но не на базе его дальнейшего обособления, а на основеповышения разумной централизации, укреплении государственных начал в управлениина местах[40]».
1.3 Структура органов местногосамоуправления в РФ
Федеральный закон от 28августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N154-ФЗ) не давал четкого определения структуры органов местного самоуправления,что породило споры в юридической литературе по поводу определения этогопонятия. Новый Федеральный закон N 131-ФЗ устранил этот правовой пробел и в ч.1 ст. 34 структуру органов местного самоуправления обозначил как«перечень» этих органов. Таким образом, «под структурой органовместного самоуправления, по сути дела, понимается система имеющихсамостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципальногообразования функции и полномочия местного самоуправления. Именно самих органов,а не их внутренних подразделений[41]».В структуру органов местного самоуправления согласно Федеральному закону N131-ФЗ входят представительный орган муниципального образования, главамуниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительныйорган муниципального образования), контрольный орган муниципальногообразования, а также иные органы и выборные должностные лица местногосамоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающиесобственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Следует обратить вниманиена то, что вопрос о том, какие органы местного самоуправления должны бытьобязательно созданы в муниципальном образовании, решается в Федеральном законеN 131-ФЗ иным образом, чем это было предусмотрено положениями Федеральногозакона N 154-ФЗ.
В Федеральном законе N154-ФЗ в качестве обязательного признавалось наличие только выборных органовместного самоуправления муниципальных образований (п. 2 ст. 14). Это положениеФедерального закона N 154-ФЗ было согласовано с п. 2 ст. 3 Европейской хартииместного самоуправления, где закреплено, что право органов местногосамоуправления решать дела, входящие в предметы их ведения, осуществляетсясоветами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного,тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Согласно Федеральному законуN 154-ФЗ все другие органы местного самоуправления, помимо выборных органов,должны были определяться самостоятельно муниципальными образованиями. КонституционныйСуд РФ в своем Определении от 21 февраля 2002 г. N 26-О признал, что местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главымуниципального образования — выборного должностного лица[42].
Отметим, что приреализации положений Федерального закона N 154-ФЗ местные особенности вопределении структуры органов местного самоуправления в муниципальномобразовании не всегда были обоснованными и часто становились самоцелью, чтозатрудняло эффективное организационное обеспечение местного самоуправления. Вомногих случаях населению муниципальных образований были безразличны поиски так называемойместной специфики в построении структуры органов местного самоуправления. Вопределении структурных особенностей местного самоуправления преобладалиустремления и вкусы региональных чиновников, а не воля населения муниципальныхобразований[43].
Федеральный закон N131-ФЗ в вопросах определения структуры органов местного самоуправленияиспользовал другой подход, в отличие от Федерального закона N 154-ФЗ. Всоответствии с ч. 2 ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ наличие в структуреорганов местного самоуправления представительного органа, главы муниципальногообразования и местной администрации должно быть обязательным.
В юридической литературевысказывается сомнение в том, вправе ли федеральный законодатель устанавливатьтребование обязательного формирования в муниципальных образованияхвышеуказанных органов местного самоуправления. В части 2 ст. 130 Конституции РФупоминаются «выборные и другие органы местного самоуправления». Ачасть 1 ст. 131 Конституции РФ закрепляет, что структура органов местногосамоуправления определяется населением самостоятельно. Однако данныеконституционные положения необходимо рассматривать в совокупности с другиминормами Конституции РФ. Так, в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72Конституции РФ установление общих принципов организации системы органовгосударственной власти и местного самоуправления находится в совместном веденииРоссийской Федерации и ее субъектов.
Согласно Федеральномузакону N 131-ФЗ проведение муниципального референдума по вопросам структурыорганов местного самоуправления возможно только во вновь образованноммуниципальном образовании на межселенных территориях или в случаепреобразования существующего муниципального образования.
Местный референдум вовновь образованном муниципальном образовании проводится в случае, если синициативой о его проведении выступит группа жителей муниципального образованияв течение месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установленииграниц соответствующего муниципального образования. В случае отсутствия такойинициативы структура органов местного самоуправления будет определятьсяпредставительным органом вновь избранного муниципального образования после егоизбрания. Как справедливо отмечает В.И. Васильев, учитывая существующеебезразличие населения к муниципальным делам, апатию избирателей, что хорошоизвестно законодателю, можно сделать вывод «о некой формальной дани с егостороны демократической процедуре и расчете на облегченный вариант (через представительныйорган) определения структуры муниципальной власти[44]».
Такая позицияподтверждается практикой проведения референдумов в субъектах РоссийскойФедерации. Как отмечается в юридической литературе, в процессе переходногопериода муниципальной реформы местные референдумы по вопросу определенияструктуры органов местного самоуправления были инициированы и проведены тольков муниципальных образованиях двух субъектов РФ: в Республике Башкортостан и вТюменской области[45].Однако даже столь незначительный опыт проведения местных референдумов не былидеальным.
Согласно ч. 1 ст. 34Федерального закона N 131-ФЗ структура органов местного самоуправлениязакрепляется в уставе муниципального образования. В нее могут входить органы,которые должны быть обязательно образованы, а также иные органы и выборныедолжностные лица. Однако в ряде муниципальных образований возникли трудности ввопросе о том, какими должны быть «иные органы».
Так, согласно выводамрабочей группы Института законодательства и сравнительного правоведения приПравительстве Российской Федерации, проводившей в 2006 — 2007 гг. анализ в томчисле правовых актов муниципальных образований Вологодской области, положенияУстава Белозерского муниципального района Вологодской области, регламентирующиеструктуру органов местного самоуправления района, выглядят спорно. В структуруорганов местного самоуправления Белозерского муниципального района входят кромепредставительного органа, главы муниципального образования, местнойадминистрации и контрольно-ревизионной комиссии района еще и финансовоеуправление района, управление экономики и имущественных отношений района иуправление образования района (ст. 16 Устава Белозерского муниципальногорайона).
В 2006 — 2007 гг.Институтом законодательства и сравнительного правоведения при ПравительствеРоссийской Федерации проводилось исследование реализации правотворческихполномочий органов государственной власти и органов местного самоуправленияВологодской области в сфере организации местного самоуправления.
По своей функциональнойприроде финансовое управление района, управление экономики и имущественныхотношений района и управление образования района являются органамиадминистрации, реализующими исполнительно-распорядительные функции. Структурныеподразделения администрации не являются органами местного самоуправления инеобязательно должны обозначаться в уставе. Их полномочия производны отполномочий администрации как органа местного самоуправления. Эти концептуальныеположения Федерального закона N 131-ФЗ направлены на более последовательноефункциональное разграничение представительных и исполнительно-распорядительныхорганов местного самоуправления и связаны с основополагающим положением данногоЗакона о том, что глава муниципального образования не может одновременноисполнять полномочия представительного органа и местной администрации.
Отметим также, чтоуправление образования Белозерского района согласно Положению о нем хотя идействует в «рамках полномочий органов местного самоуправления»,однако в своей деятельности руководствуется прежде всего приказами иинструкциями Министерства образования и науки Российской Федерации,департамента образования Вологодской области, нормативными актами губернатора иЗаконодательного Собрания Вологодской области, а затем уже (как это следует изсмысла содержания Положения) Уставом и другими актами Белозерского района.Таким образом, управление образования в этом качестве очень похоже наадминистративный орган двойного подчинения.
Обратим внимание на то,что Белозерский район Вологодской области не является единственным примеромформирования такой неоднозначной структуры органов местного самоуправления.Например, согласно ст. 26 Устава муниципального образования городского округагорода Горно-Алтайска Республики Алтай (ред. от 26 октября 2006 г.) в структуру органов местного самоуправления входят муниципальный орган управленияобразованием и муниципальный орган управления коммунальным хозяйством.
Таким образом, образовавнесколько структур с исполнительно-распорядительными функциями органов местногосамоуправления, представительные органы вышеуказанных муниципальныхобразований, по сути, создали несколько центров административного управления,что не согласуется с положениями Федерального закона N 131-ФЗ.
Таким образом, прираскрытии принципа самостоятельности местного самоуправления, в том числе вопределении структуры своих органов, особого внимания заслуживает анализ ролиорганов государственной власти в процессе формирования и прекращения полномочийорганов местного самоуправления.
Отметим, что всоответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входятв систему органов государственной власти. Однако, несмотря на то что органыместного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, ониостаются в системе государственно-властных отношений. Местная власть имеетпубличный характер, что неоднократно было выражено в решениях КонституционногоСуда РФ, в которых подтверждалось, что местное самоуправление как одна из основконституционного строя является выражением власти народа, служит длясамостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросовместного значения[46].
В своем Постановлении от30 ноября 2000 г. N 15-П Конституционный Суд РФ указал, что никакой орган невправе вмешиваться в решение вопросов субъектами местного самоуправления. Неорганы государственной власти, а органы местного самоуправления или населениенепосредственно должны решать вопросы местного значения. На органыгосударственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые,организационные, материально-финансовые и другие условия для становления иразвития местного самоуправления и оказывать содействие населению восуществлении права на местное самоуправление.
Заметим, что несмотря напринцип невхождения органов местного самоуправления в систему органовгосударственной власти, органы власти субъектов РФ принимают участие вмеханизме формирования и в вопросах прекращения полномочий органов местногосамоуправления. В Федеральном законе N 131-ФЗ прописаны случаи участия органовгосударственной власти и их должностных лиц в формировании органов местногосамоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностныхлиц местного самоуправления.
Так, ч. 5 ст. 37Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что при формировании конкурснойкомиссии для замещения должности главы местной администрации в муниципальномрайоне (городском округе) одна треть ее членов назначается законодательным(представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлениювысшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительногооргана государственной власти субъекта РФ). В соответствии с ч. 3 ст. 37Федерального закона N 131-ФЗ условия контракта для главы местной администрациимуниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществленияотдельных государственных полномочий, переданных органам местногосамоуправления, утверждаются федеральными законами и законами субъектов РФ.
Если лицо назначается надолжность главы местной администрации муниципального района (городского округа)по контракту, то уставом муниципального района (городского округа) и закономсубъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам надолжность главы местной администрации (ч. 4 ст. 37 Федерального закона N131-ФЗ).
Органы государственнойвласти могут участвовать в вопросах прекращения полномочий органов местногосамоуправления. Так, контракт с главой местной администрации может бытьрасторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявлениявысшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительногооргана государственной власти субъекта РФ) в связи с нарушением условийконтракта в части, касающейся осуществления отдельных государственныхполномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами изаконами субъектов РФ (п. 2 ч. 11 ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ).
Обратим внимание на то,что, несмотря на существующую критику такого вмешательства органовгосударственной власти, необходимо иметь в виду следующее. В условияхпереходного периода муниципальной реформы и наличия проблем в процессеэффективного осуществления местного самоуправления такие меры могут быть вопределенной степени оправданы. Однако нельзя согласиться с существующими внастоящее время предложениями об отказе от выборов глав муниципальныхобразований и фактически их назначении по представлению высшего должностноголица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственнойвласти субъекта РФ). В Государственную Думу РФ вносились законопроекты суказанными предложениями по изменению положений Федерального закона N 131-ФЗ.
Аргументы авторовуказанных предложений заключаются в том, что такой порядок «наделенияграждан Российской Федерации полномочиями глав муниципальных образований»позволит наиболее эффективно обеспечивать соблюдение прав и законных интересовместного населения на всей территории субъекта РФ. Кроме того, в результатевнесения соответствующих изменений в Федеральный закон N 131-ФЗ повыситсяответственность глав муниципальных образований за неисполнение или ненадлежащееисполнение своих должностных обязанностей.
Однако такой новыйпорядок назначения глав муниципальных образований по предложению глав субъектовРФ, безусловно, нарушает конституционный принцип самостоятельности местногосамоуправления, что не раз отмечалось в юридической литературе. Местноесамоуправление в этом случае становится продолжением нижнего уровнягосударственной власти. Конституционный Суд РФ неоднократно в своих решенияхуказывал на недопустимость нарушения принципа самостоятельности местногосамоуправления.
По своей сути переход кназначению глав муниципальных образований по предложениям высших должностныхлиц субъектов Федерации представительными органами муниципальных образованийозначает отказ от местного самоуправления в принципе. Так как основополагающаяидея местного самоуправления заключается в том, что именно местное население,сами граждане осуществляют это самоуправление — непосредственно и через своиорганы власти. Если органы самоуправления становятся целиком или в определеннойстепени назначаемыми, то просто теряется смысл существования местногосамоуправления.
В заключение отметим, чтонесмотря на то, что Федеральный закон N 131-ФЗ подразумевался законодателем какрамочный, в этом Законе, по оценкам большинства исследователей, в ряде случаевпредусмотрено довольно детальное регулирование муниципальных правоотношений,связанных в том числе с организацией структуры органов местного самоуправления.Существует даже точка зрения, что, учитывая содержание Федерального закона N131-ФЗ, необходимо было его назвать «О местном самоуправлении в РоссийскойФедерации[47]».
Полагаем, что длясуществования в Федеральном законе N 131-ФЗ такой регламентации вопросоворганизации местного самоуправления, в том числе связанных с определениемструктуры органов местного самоуправления, есть серьезные основания. В первуюочередь к ним относятся экономические условия. В настоящее время большинствомуниципальных образований являются дотационными, несостоятельными в финансовомотношении. Такое положение определяет зависимость муниципальных образований оторганов государственной власти. Также следует учитывать, что в переходныйпериод муниципальной реформы местная власть оказывается недостаточноподготовленной для осуществления своих функций. Среди причин такого состояниямуниципальной власти немаловажное значение имеет и проблема недостаточного количестваквалифицированных кадров.
В то же время нельзязабывать о концептуальных составляющих института местного самоуправления вРоссийской Федерации, где одним из основных принципов является принципсамостоятельности местного самоуправления, который включает в себя в том числеи самостоятельное определение структуры органов местного самоуправлениянаселением. Отметим также, что вопросы формирования структуры органов местногосамоуправления являются частью проблемы, связанной с определением баланса междусуществующими процессами централизации и децентрализации в сферефункционирования местного самоуправления[48].
Глава 2Законодательное обеспечение местного самоуправления
2.1 Правовые основы уровней местногосамоуправления в РФ
Правовую основу (систему)местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормымеждународного права, международные договоры Российской Федерации, КонституцияРФ, федеральные конституционные законы, Федеральные законы об общих принципахорганизации местного самоуправления, иные федеральные законы, а такжепринимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты РоссийскойФедерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряженияПравительства РФ), конституции (уставы), законы и другие нормативные правовыеакты субъектов Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятыена сходах граждан и местных референдумах, иные муниципальные правовые акты.Это, пожалуй, исчерпывающее перечисление правовых источников местногосамоуправления содержится в ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. Названные нормативно-правовые акты образуют правовую систему местного самоуправления,которая, в свою очередь, состоит из трех крупных подсистем: законодательной,подзаконной и локальной (муниципально-правовой).
Под законодательнойподсистемой понимается система нормативных правовых актов, включающая:Конституцию РФ, заключаемые или принимаемые на ее основе и в соответствии с неймеждународные договоры Российской Федерации, законы РФ о поправках кКонституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы,федеральные законы, конституции (уставы) субъектов Федерации, решенияКонституционного суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РоссийскойФедерации[49].Вместе с тем из этого определения упущены региональные законодательные акты.
Подсистема подзаконныхправовых актов содержит акты Президента РФ, постановления и распоряженияПравительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных органовисполнительной власти, акты региональных органов государственной власти.
Локальная(муниципально-правовая) подсистема объединяет систему правовых актов, в которуювключаются: уставы муниципальных образований, правовые акты, принятые наместных референдумах (сходах граждан), нормативные и иные акты представительныхорганов местного самоуправления, правовые акты глав муниципальных образований ируководителей местных администраций, правовые акты иных органов и должностныхлиц местного самоуправления. Именно в таком виде она формулируется в ст. 43Федерального закона от 6 октября 2003 г.
Рассмотрим названныеподсистемы.
1. Согласно ч. 4 ст. 15Конституции РФ международно-правовые акты, содержащие общепризнанные нормы ипринципы международного права, являются частью правовой системы РоссийскойФедерации. Данное конституционное правило положило начало проникновениюмеждународно-правовых норм в российское право. Местное самоуправление каквесьма обширная область общественных отношений, политико-правовой институтобладает целой системой норм, служащих источниками международного права. Ониобъединены в Европейскую хартию местного самоуправления, ратифицированнуюФедеральным законом от 11 апреля 1998 г. «О ратификации Европейской хартииместного самоуправления».
Сходство Хартии ироссийского законодательства о местном самоуправлении видно, что называется,невооруженным глазом. Оно проступает в определениях местного самоуправления, всубъектах его осуществления, сферах компетенции муниципальных органов. Рядконституционных положений, очевидно, построен в соответствии с Хартией.Например, изменение границ муниципальных образований возможно только с учетоммнения населения. Возможность осуществления вышестоящего контроля, финансовые исудебные гарантии реализации права местного самоуправления предусмотрены и вХартии, и в законодательстве нашей страны. Это и многое другое указывает не столькона общность российских и европейских установок в сфере местного самоуправления,сколько на заимствование отечественным законодательством.
2. Ключевое место врегламентации отношений местного самоуправления занимает Конституция РФ. Разныепо своему значению и направленности главы Конституции РФ содержат нормы,регулирующие организацию местного самоуправления. Ряд важнейших характеристикэтого института закрепляется в гл. 1 «Основы конституционного строя»:признание местного народовластия (ч. 2 ст. 3); муниципальной формысобственности (ч. 2 ст. 8); исключение органов местного самоуправления изсистемы органов государственной власти (ст. 12). Заметно, что не толькосодержание данных норм, но и их структурное размещение в тексте ОсновногоЗакона свидетельствует о значении местного самоуправления как одного изэлементов конституционного строя России.
Местное самоуправлениеслужит средством осуществления гражданами прав и свобод различного содержания.Они имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, атакже участвовать в референдумах (ч. 2 ст. 32), обращаться лично, а такженаправлять коллективные и индивидуальные обращения в муниципальные органы (ст.33), реализовывать свои социально-экономические права на жилище, охрану здоровьяи образование посредством муниципальных учреждений здравоохранения иобразования, на предоставление жилья из муниципальных жилищных фондов (ст. 40,41, 43).
Глава «Федеративноеустройство» Конституции РФ устанавливает соотношение федеральногозаконодательства с законодательством субъектов Федерации по поводу местногосамоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72).
Специальная гл. 8,носящая название «Местное самоуправление», содержит указание нафункциональную направленность этого института (ч. 1 ст. 130); субъектовосуществления местного самоуправления (ч. 2 ст. 130); его территориальныеграницы (ч. 1 ст. 131); полномочия муниципальных органов (ст. 132); гарантииосуществления местного самоуправления (ст. 133).
Объясняя столь подробныйхарактер конституционной регламентации института местного самоуправления,распространенным является мнение о том, что оно возникло в российских условияхне снизу, а было предложено сверху, имея в виду интенсивное восстановлениеместного самоуправления в постсоветский период. Такое суждение стало расхожим,оно представляет Конституцию РФ эффективной и исчерпывающей гарантиейблагополучного существования местного самоуправления. Между тем есть еще однообъяснение данному юридическому феномену. Дело в том, что массированноеконституционное регулирование местного самоуправления — требование Европейскойхартии, которой современные конституции следуют.
3. В перечне нормативныхправовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления,отсутствуют законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, которыеобразуют самостоятельную группу источников правового регулирования. Стеоретической точки зрения очевидно, что гл. 8 Конституции РФ «Местноесамоуправление» может быть предметом регламентации законов этой группы. Ворбиту их правового воздействия могут попасть и другие конституционные нормы,за исключением тех, что содержатся в гл. 1 и 2 Конституции РоссийскойФедерации.
4. В Российской Федерацииотсутствуют федеральные конституционные законы, предметом регулирования которыхявляется местное самоуправление. Конституция РФ, предусматривая принятие такихзаконодательных актов, не делает этого в отношении местного самоуправления.Вместе с тем в ряду конституционных актов есть такие, которые косвенным образомзатрагивают самоуправленческую тематику. Речь идет о Федеральномконституционном законе от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении[50]», Федеральномконституционном законе от 30 январе 2002 г. «О военном положении[51]», которыеустанавливают ограничения прав граждан в сфере местного самоуправления в частипроведения муниципальных выборов, местных референдумов, сходов и собранийграждан, в связи с введением в стране или на части ее территории чрезвычайногоили военного положения.
5. Профессор Н.В.Постовой называет Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», ряд других Федеральныхзаконов (о финансовых основах местного самоуправления, об обеспеченииконституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местногосамоуправления) специальными. Многочисленные иные федеральные законы, закрепляющиекомпетенцию муниципальных органов в различных сферах общественных отношений (обобразовании, о недрах, об обороне и т.д.), он именует источникамимуниципального права[52].
Думается, что федеральныезаконодательные акты могут быть классифицированы точнее с точки зрения их ролив осуществлении регулирования местного самоуправления.
Первую группу такихзаконов образуют базовые, рамочные законы (об общих принципах организацииместного самоуправления). Правда, учитывая степень правовой регламентации,заложенную в Федеральном законе от 6 октября 2003 г., его трудно назвать рамочным, но характеристика базового законодательного акта ему подходиткак нельзя лучше. Задача такого закона — задать общие параметры местногосамоуправления, пригодные для всех муниципальных образований.
Второй группе законовсоответствует статус специализированных актов (например, Федеральный закон от25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления вРоссийской Федерации[53]»,Федеральный закон от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в РоссийскойФедерации[54]»),определяющих различные стороны местного самоуправления: финансовую,экономическую, организационную и др. Они развивают базовые законы, дополняя ихконкретикой.
Наконец, третью группусоставляют отраслевые законы, формирующие полномочия муниципальных органов вразных областях правового регулирования (Градостроительный и Земельный кодексыРФ, Федеральные законы об обороне, недрах и многие другие)[55].
Прежде аналогичнымобразом можно было дифференцировать законы субъектов Федерации, которыерасполагали всем набором законодательных актов базового, специализированного иотраслевого профилей. В настоящее время ситуация во многом изменилась. Ужеговорилось о том, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. в значительной мере сузил законотворческую деятельность органов государственной властирегионов в сфере местного самоуправления. Речь идет о том, что субъектамФедерации предоставлено право регламентации узких, очень конкретных вопросов,касающихся организации местного самоуправления: установления и изменения границмуниципальных образований, определения условий контракта для назначаемых главместных администраций, установления наименований органов местногосамоуправления и некоторые другие. Таким образом, основное поле деятельностирегионов сосредоточено в сфере разработки и принятия группы специализированныхзаконодательных актов, регулирующих отдельные аспекты самоуправления на местах.Если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. прямо устанавливал право субъектов РФ принимать законы о местном самоуправлении в конкретном регионе, тоФедеральный закон от 6 октября 2003 г. ограничивается общим положением,согласно которому региональные органы государственной власти обладаютполномочиями по регулированию вопросов организации местного самоуправления (ст.6). Общий характер данного предписания привел к тому, что значительная частьсубъектов РФ отказалась от принятия таких законов. Напротив, другая частьрегионов идет по этому пути.
6. Вопрос о том, являютсяли акты Конституционного Суда РФ источниками права, остается дискуссионным.Данная проблема касается не только муниципальной отрасли права, но ипрактически всех правовых образований. По сути, обсуждаемая проблема свелась кдвум позициям. Первая основывается на том, что Конституционный Суд, толкуяКонституцию, проверяя конституционность закона, не может не вводить тем самымнормы прямого действия. Отсюда характеристика актов Конституционного Суда какактов нормативного характера[56].
Вторая точка зрения отрицаетправо Конституционного Суда на нормотворчество. Противное означало быигнорирование российской правовой доктрины, принципа разделения властей.Сторонники такого подхода называют судебные решения актами толкования, несоздающими норм права, правоприменительными актами[57]. Л.В. Лазарев,признавая Конституционный Суд РФ субъектом правотворческой деятельности,указывает на двуединую правовую природу Суда как не только особого органасудебной власти, но и одновременно как высшего конституционного органа одногоуровня с федеральными звеньями президентской, законодательной и исполнительнойвласти[58].
В отечественной правовойлитературе отмечается полное единодушие относительно признания актовКонституционного Суда РФ источниками муниципального права. Расхождения касаютсятого, какие акты Суда могут быть признаны правовыми источниками. Ряд авторовсчитают, что это исключительно постановления Суда[59]. Авторскийколлектив учебника «Муниципальное право Российской Федерации» относитк ним как постановления, так и определения, прежде всего те, которые вынесеныпо итогам проверки конституционности нормативно-правовых актов или отдельныхнорм муниципального права, содержащихся в законодательных и иных нормативныхправовых актах[60].
Свою лепту врегулирование местного самоуправления вносят конституционные (уставные) судысубъектов Российской Федерации. Их роль была тем более существенной в связи спробельностью Федерального закона об общих принципах организации местногосамоуправления 1995 г… Следует предположить, что в новых условиях обращениеконституционных (уставных) судов к самоуправленческим проблемам станет болеередким.
7. Подсистема подзаконныхисточников правового регулирования местного самоуправления, охватывающая актыПрезидента РФ, Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральныхорганов исполнительной власти, акты органов государственной власти регионов(высших должностных лиц и исполнительных органов субъектов РФ), не являетсяцелостной, единой. Она представлена разрозненными документами, принятыми вразличные годы. Более весомой данная подсистема казалась в середине 90-х годовпрошлого столетия, когда отсутствие федеральных законодательных актовподменялось принятием подзаконных источников. Например, в те годы к темеместного самоуправления часто обращался Президент России. Думается, что по меренарастания федерального законодательного регулирования местного самоуправлениястепень участия иных федеральных и региональных органов государственной властив данной сфере будет снижаться.
8. Муниципальные правовыеакты в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления представляют собой обязательные дляисполнения на территории муниципального образования, документально оформленныерешения, принятые населением непосредственно, органами или должностными лицамиместного самоуправления. Муниципальные правовые акты устанавливают либоизменяют общеобязательные правила или имеют индивидуальный характер по вопросамместного значения и в связи с выполнением отдельных государственных полномочий,возложенных на органы местного самоуправления федеральными и региональнымизаконами.
Муниципальные правовыеакты образуют систему, включающую: устав муниципального образования; правовыеакты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); акты представительногооргана местного самоуправления; акты главы муниципального образования,руководителя местной администрации; акты других органов и должностных лицместного самоуправления. Установив такую систему правовых актов, Федеральныйзакон от 6 октября 2003 г. закрепил фактически сложившуюся мозаикумуниципальных источников, ее иерархию. Единственным спорным положением, понашему мнению, является отнесение актов, принятых на местном референдуме (сходеграждан) к документам высшей юридической силы наравне с уставом муниципальногообразования. Таким образом, законодатель исходит из равнозначности нормативныхпредписаний устава и решений, явившихся результатом местного референдума. Междутем большинство авторов склонны думать, что высшей силой обладают исключительноуставы муниципальных образований, поскольку они носят учредительный,всеобъемлющий характер, охватывают все грани устройства местногосамоуправления. Реже, но все-таки встречается точка зрения, согласно которойрешения референдума превосходят по своей юридической силе уставные нормы[61].
Возможность изданияорганами местного самоуправления правовых актов есть существеннейший признакместной публичной власти. Акты местного самоуправления обязательны дляисполнения. Их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет наступлениеответственности. Территорией распространения этих актов являются муниципальныеобразования. Они могут быть отменены или их действие может быть приостановленоорганами и должностными лицами местной власти, их принявшими, а также судом.Федеральный закон от 6 октября 2003 г. впервые установил, что акты местного самоуправлениявправе отменять уполномоченные органы государственной власти РоссийскойФедерации и ее субъектов, но только в части, регулирующей осуществлениеорганами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Кратко охарактеризуемсистему муниципальных правовых актов.
Доминирующее положение вэтой системе выполняет устав муниципального образования. Федеральный закон от 6октября 2003 г. определяет его как правовой акт высшей юридической силы поотношению к иным муниципальным правовым актам. Учитывая это обстоятельство,данный Закон подробно регламентирует порядок его разработки и принятия,содержание устава, способы участия граждан в его обсуждении. К новелламотнесено то, что уставы теперь принимаются представительными органами местногосамоуправления. Исключения составляют сельские поселения с численностьюжителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. В таких случаяхуставы принимаются на сходе граждан (п. 3 ст. 44). Определено, что уставы принимаютсябольшинством в две трети от уставной численности депутатов представительногооргана местного самоуправления. Устраняя в основном граждан из процессапринятия устава, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. одновременно усиливает участие в обсуждении проекта устава муниципального образования.Последний должен быть опубликован с одновременным обнародованием порядка учетапредложений по проекту, а также порядка участия населения в его обсуждении.Сохраняются требования относительно необходимости государственной регистрацииуставов и их последующего опубликования. Надо иметь в виду, что уставмуниципального образования — подзаконный акт, подверженный влияниюзаконодательства. Внесение изменений в федеральные законы часто вызываетпотребность внесения поправок в уставы муниципальных образований. И хотяподобная работа в большей мере носит технический характер, она являетсяобязательной для муниципальных органов.
Федеральный закон от 6октября 2003 г. ставит решения, принятые на местном референдуме (сходеграждан), на второе место в системе муниципальных правовых актов. Они, как иуставы муниципальных образований, наделяются высшей юридической силой, имеютпрямое действие и применяются на территории муниципального образования. Иныемуниципальные акты не должны противоречить решениям, принятым гражданами наместных референдумах. Такие решения не нуждаются в утверждении органамигосударственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами. Органыместного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на референдуме (сходеграждан) решения.
Другой особенностьюФедерального закона от 6 октября 2003 г. является установление наименованиймуниципальных актов, принимаемых органами местного самоуправления.Представительные органы муниципальных образований принимают решения как повопросам местного значения, так и по вопросам их внутриорганизационнойдеятельности. Главы муниципальных образований (главы местных администраций) повопросам местного значения, по осуществлению отдельных государственныхполномочий издают постановления, организации работы администрации — распоряжения. Председатель представительного органа принимает постановления ираспоряжения в связи с организацией деятельности этого органа. Иные должностныелица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам,отнесенным к их полномочиям. Указанные муниципальные правовые акты носят какнормативный, так и индивидуальный характер.
Такая законодательнаяунификация наименований муниципальных актов, во-первых, отчетливо демонстрируетусиление федерального правового регулирования, во-вторых, упорядочиваетмуниципальную правовую систему. Между тем в новом законодательстве не нашелотражения еще один существенный вопрос. Как нам представляется, необходимоопределить перечень вопросов, по которым глава муниципального образования,возглавляющий местную администрацию, или глава местной администрации вправепринимать акты нормативного характера. Как правило, уставы муниципальныхобразований избегают регулирования данного вопроса, а на практике он частовозникает, более того, приобретает спорный характер.
Таким образом, средствамиправового регулирования отношений местного самоуправления служат нормативные актыорганов государственной власти России и ее субъектов, а также акты органовмуниципальной власти. Основанием осуществления государственного регулированияявляется Конституция РФ, которая относит установление общих принциповорганизации местного самоуправления к совместному ведению федеральных ирегиональных органов. Возможность правотворчества на муниципальном уровнедиктуется природой местного самоуправления, обладающего всеми признакамипубличной власти.
Муниципальная правоваясистема очень тесно связана с правовой основой местного самоуправления,выраженной в законодательных и подзаконных актах органов государственнойвласти. Она целиком определяется последней, подвержена ее влиянию в самыхразличных проявлениях. В основном муниципальная правовая система практическилишена самостоятельности, поскольку вплетена в ткань общей правовой системыместного самоуправления, которая и задает ее параметры[62].
2.2 Правовая база местного самоуправления
Являясь единым посодержанию, муниципальное право при этом состоит из относительно автономных, носвязанных между собой составных частей.
Муниципально-правоваянорма — это первичный элемент системы муниципального права. В совокупностимуниципально-правовые нормы образуют отрасль муниципального права. Подмуниципально-правовыми нормами понимаются правовые нормы, регулирующиеобщественные отношения в сфере местного самоуправления. Нормам муниципальногоправа присущи все признаки правовых норм: общеобязательность, обеспечение ихреализации с помощью системы государственных гарантий, защита от нарушенийпринудительными средствами.
Нормы муниципальногоправа по признаку регулирования и однородных, взаимосвязанных общественныхотношений объединяются в муниципально-правовые институты.
Муниципально-правовыеинституты — это определенная система норм муниципального права, регулирующиходнородные и взаимосвязанные общественные отношения и образующих относительносамостоятельную группу в рамках отрасли муниципального права.
Особенностьюмуниципально-правовых институтов является то, что образующие их нормы обладаютпризнаками не только отрасли муниципального права, но и признаками основных,первичных отраслей (конституционного, административного, финансового,гражданского, земельного, трудового и др.). Такую двойственную природу имеютинституты муниципальной службы, муниципальной собственности, формнепосредственной демократии, местных финансов и др.
Муниципально-правовыеотношения — это те урегулированные нормами права общественные отношения,которые возникают в процессе осуществления местного самоуправления.
В муниципально-правовыхотношениях:
участвует определенныйкруг лиц, на которых в тот или иной момент распространяется действиесоответствующих муниципально-правовых норм;
регламентируетсяконкретное поведение участников этих отношений;
обеспечиваютсясубъективные права и юридические обязанности в области местного самоуправленияпосредством специальных юридических средств.
Важнейшим элементоммуниципально-правового отношения являются его участники — субъекты. Субъектамимуниципально-правовых отношений являются лица, участвующие вмуниципально-правовых отношениях, и являющиеся носителями прав и обязанностей всфере местного самоуправления.
Субъектами муниципальногоправа (участниками муниципально-правовых отношений) являются: населениемуниципального образования; граждане Российской Федерации, а также граждане,имеющие иное гражданство, или лица без гражданства; органы и должностные лицаместного самоуправления; государство и отдельные государственные органы(муниципальные образования, Российская Федерация, субъекты Федерации,федеральные и региональные органы государственной власти); юридические лица.
В различных странахмуниципальное право является либо комплексной отраслью права, либо подотрасльюконституционного права или административного права.
При определении местамуниципального права в правовой системе Российской Федерации необходимо учитыватьряд обстоятельств. Прежде всего, как уже отмечалось, это комплексный характеротрасли муниципального права. Поэтому муниципальное право связано с целым рядомдругих отраслей права.
Наиболее тесномуниципальное право связано с конституционным правом и административным правом.Муниципальное право организационно оформилось и выделилось из конституционногоправа, которое определяет начала и принципы организации местногосамоуправления, формы и гарантии осуществления местного самоуправления, егоместо в системе народовластия. Нормы конституционного права устанавливаютосновы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующиеобщественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществленияместного самоуправления, являются нормами муниципального права[63].
Для муниципального правахарактерны определенные признаки конституционно-правовых отношений. Преждевсего, права и обязанности субъектов этих отношений прямо или опосредованносвязаны с закреплением основных устоев и принципов российского общества игосударства, с системой форм и порядком осуществления народовластия. В силуэтого конституционно-правовые отношения играют определяющую роль в системеправоотношений, а муниципально-правовые отношения являются основными там, гдеосуществляется местное самоуправление[64].
Муниципальное право тесносвязано с административным правом. Административно-правовые нормы устанавливаютстатус органов местного самоуправления, осуществляющихисполнительно-распорядительную деятельность, и их полномочия. Теснаявзаимосвязь муниципального права и административного права проявляется также ипри регулировании института муниципальной службы.
Существует тесная связьмуниципального права и с другими отраслями права. Например, формирование иисполнение местных бюджетов, образование внебюджетных фондов основано на нормахфинансового права; право органов местного самоуправления создавать коммерческиеи некоммерческие организации, осуществлять свою деятельность в качествеюридических лиц базируется на нормах гражданского права; осуществление контроляза использованием земель на территории муниципального образованиярегламентируется земельным правом; участие органов местного самоуправления вохране окружающей природной среды относится к экологическому праву и т.д[65].
2.3 Предметы ведения и полномочия местногосамоуправления
Ряд закрепленных вФедеральном законе от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральномзаконе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» положений, касающихсявопросов местного значения, очень важны, поскольку их решение на местном уровнесвязано с реализацией соответствующих конституционных прав граждан. К ниммногие авторы традиционно относят, например, вопросы здравоохранения,образования, охраны общественного порядка, жилищного обеспечения, охраныокружающей природной среды, обеспечения противопожарной безопасности и т.д[66].
Исходя из этого,некоторые авторы, например В.И. Васильев, Н.А. Емельянов, С.Г. Соловьев, Н.И.Соломка, Г.Н. Чеботарев[67] идругие, считают, что «вопросы местного значения неотделимы отгосударственного интереса, не остаются и не могут оставаться без влияниягосударства[68]»и вводят в науку муниципального права по аналогии с предметами совместноговедения Российской Федерации и ее субъектов такое понятие, как «предметысовместного ведения органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органов местного самоуправления».
Так, Н.И. Соломкауказывает: «Под предметами совместного ведения органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления следуетпонимать не возможность тех и других органов нормативно регулировать какие-либовопросы, а, скорее, их совместную деятельность в определенной сфереобщественной жизни за счет совместных расходов в соответствии со строгоопределенными полномочиями… По предметам совместного ведения органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации и органов местногосамоуправления исполнительные органы государственной власти субъектов Федерациии исполнительные органы местного самоуправления образуют единую системуисполнительной власти в соответствующих субъектах Федерации».
Предметы совместноговедения органов государственной власти субъектов РФ и органов местногосамоуправления получили закрепление в законодательстве ряда субъектов(Республики Саха (Якутия), Хабаровского края, Калининградской, Костромской,Самарской, Свердловской, Тульской, Тюменской областей).
Наряду сзаконодательством субъектов РФ предметы совместного ведения органовгосударственной власти и органов местного самоуправления получили закрепление ив федеральном законодательстве. Например, в Основных положениях государственнойполитики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации,утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370[69], отражено, чтоорганы местного самоуправления, как и органы государственной власти, создаютусловия для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья имедицинскую помощь, на образование, ряда других прав. В Бюджетном кодексе РФимеется ст. 85, также подтверждающая правомерность введения понятия«предметы совместного ведения органов государственной власти и органовместного самоуправления». В соответствии с данной статьейпредусматривается совместное финансирование отдельных функциональных видоврасходов, а следовательно, и соответствующих им полномочий, за счет средствфедерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов.
В соответствии со ст. 12Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочийсамостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органовгосударственной власти. Поэтому для того, чтобы предусматривавшиесязаконодательством и рядом авторов предметы совместного ведения органовгосударственной власти и органов местного самоуправления не нарушаликонституционные положения, необходимо разграничение полномочий по указаннымпредметам совместного ведения.
Проблема разграниченияпредметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органамиместного самоуправления были связана, прежде всего, с несоответствиемотраслевых федеральных законов в части разграничения предметов ведения иполномочий между органами государственной власти Российской Федерации и еесубъектов, с одной стороны, и органами местного самоуправления — с другой, саналогичными нормами, содержащимися в Конституции РФ и Федеральных законах обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.
Усугубляет даннуюпроблему и то, что в указанных Законах нечетко сформулированы сами вопросыместного значения. Использование в их тексте таких терминов, как«организация», «содержание», «развитие»,«создание условий», «участие», «содействие», недает представления о реальном объеме полномочий органов местного самоуправленияи их соотношении с полномочиями органов государственной власти в той или инойобласти общественных отношений. Например, вопросы местного значения,предусматривающие содействие или участие органов местного самоуправления,предполагают определенное участие в их решении и органов государственнойвласти. Объем такого участия органы государственной власти, как правило,определяют самостоятельно, в результате чего на органы местного самоуправлениямогут быть возложены значительные обязанности, и при этом без каких-либодополнительных финансовых компенсаций. Либо, наоборот, по инициативегосударства степень участия органов местного самоуправления в решении того илииного вопроса может быть сведена к минимуму.
Разграничение полномочиймежду уровнями власти имеет очень важное практическое значение. Четкоеразграничение полномочий позволит избежать дублирования и параллелизма в работеорганов государственной власти и органов местного самоуправления. Такоеразделение является основой для распределения собственности и финансов междууровнями власти, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 4 Европейской хартииместного самоуправления объем собственности и финансовых ресурсовмуниципалитетов должен соответствовать объему полномочий местногосамоуправления. Это позволит разграничить ответственность государства иместного самоуправления за решение того либо иного вопроса.
В юридической науке концаXX — начала XXI в. вопросу о порядке разграничения предметов ведения иполномочий между органами государственной власти и органами местногосамоуправления уделялось большое внимание.
Так, по мнению некоторыхавторов, например В.И. Васильева, Н.А. Игнатюк, А.Н. Кубаркова, Н.А. Шевчик[70] и других, начинатьпроцедуру разграничения предметов ведения и полномочий нужно с ревизии,систематизации правовых актов, регулирующих предметы ведения и полномочияместного самоуправления, устранения правовых коллизий. Далее, как считает А.Н.Кубарков, необходимо кодифицировать нормы, регулирующие полномочия органовместного самоуправления, закрепленные во многих отраслевых законах[71]. Итогом такойработы, как считает Н.А. Игнатюк, «мог бы быть реестр полномочий органовгосударственной власти двух уровней (федерального и регионального) и реестрполномочий органов местного самоуправления в сферах их совместного ведения.Имея такие реестры, каждый уровень власти или управления смог бы определить,какие из своих полномочий и в каком объеме делегировать, а какие осуществлятьсамостоятельно[72]».
В целях установленияединого порядка разграничения предметов ведения и полномочий органовгосударственной власти и органов местного самоуправления некоторые авторы,например О.А. Сомова, Н.А. Шевчик, А.Н. Кубарков, предлагают разработать ипринять Федеральный закон «Об общих принципах разграничения предметовведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органами местного самоуправления[73]».По нашему мнению, принятие подобного Федерального закона будет превышениемкомпетенции Российской Федерации, поскольку вопрос разграничения предметовведения и полномочий между органами государственной власти субъекта РФ иорганами местного самоуправления не относится к предметам ведения РоссийскойФедерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Н.А. Емельянов, О.А.Сомова, Н.А. Шевчик и ряд других авторов считают, что для разграниченияпредметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ иорганов местного самоуправления необходимо принятие соответствующих рамочных законовна уровне субъектов РФ. Такие законы были приняты, например, в республикахБашкортостан, Саха (Якутия), Воронежской, Тамбовской, Тюменской областях.
Законами субъектов РФ опорядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в том числе попредметам совместного ведения указанных органов, предусматривалась процедуразаключения договоров (соглашений) о разграничении полномочий между органамигосударственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления покаждому из предметов совместного ведения. Сторонником договорного разграниченияпредметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектовРФ и органами местного самоуправления являются С.К. Дряхлов, О.А. Сомова, Н.А.Шевчик[74].
Однако практикаразграничения предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти и органами местного самоуправления в Российской Федерации начиная с 2000 г. пошла по иному пути. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. N 741 была образована Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничениипредметов ведения и полномочий между федеральными органами государственнойвласти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местногосамоуправления, название которой впоследствии неоднократно менялось.
Результатом деятельностиуказанной Комиссии стало принятие ряда федеральных законов, направленных наразграничение предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления.
Суть указанных измененийс точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местногосамоуправления можно свести к следующему:
1) федеральныйзаконодатель категорически отверг идею о наличии предметов совместного веденияорганов государственной власти и органов местного самоуправления;
2) разграничениепредметов ведения и полномочий между органами государственной власти РоссийскойФедерации, ее субъектов и органами местного самоуправления осуществляется пообщему правилу базовыми и отраслевыми федеральными законами. В случаях,предусмотренных федеральным законодательством, указанное разграничениедопускается осуществлять законами субъектов РФ;
3) федеральнымзаконодателем была отвергнута точка зрения о необходимости принятияспециального федерального закона или законов субъектов РФ о порядкеразграничения предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления;
4) федеральнымзаконодателем была отвергнута точка зрения о возможности заключения договоров оразграничении предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Таким образом, насегодняшний день единственной официально признанной формой разграниченияпредметов ведения и полномочий между органами государственной власти РоссийскойФедерации, ее субъектов и органами местного самоуправления согласнофедеральному законодательству является закон (федеральный или субъекта РФ). Всвязи с этим из федерального законодательства к настоящему времени практическиповсеместно исключены упоминания о предметах совместного ведения органовгосударственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, былипризнаны утратившими силу законы субъектов РФ (за исключением Республики Саха(Якутия)), упоминавшие как о предметах совместного ведения органовгосударственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, так и одоговорном порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органамигосударственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Суды общей юрисдикциипрактически повсеместно признают противоречащими федеральному законодательствузаконы субъектов РФ о порядке разграничения предметов ведения и полномочиймежду органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления;практику по осуществлению разграничения предметов ведения и полномочий междуорганами государственной власти и органами местного самоуправления иныминормативными правовыми актами помимо закона или договорами.
Вместе с тем, столькатегоричное отторжение федеральным законодателем точки зрения о наличиипредметов совместного ведения органов государственной власти и органов местногосамоуправления противоречит Конституции РФ, которая фактически закрепляетналичие таких предметов совместного ведения. Например, в соответствии с ч. 2ст. 40 Конституции РФ как органы государственной власти, так и органы местногосамоуправления обязаны поощрять жилищное строительство, создавать условия дляосуществления права на жилище. Части 1 и 2 ст. 41 предусматривают возможностьоказания гражданам медицинской помощи как в государственных, так и вмуниципальных учреждениях здравоохранения, а также развитие какгосударственной, так и муниципальной систем здравоохранения. Согласно ч. 2 и 3ст. 43 граждане могут получать образование как в государственных, так и вмуниципальных образовательных учреждениях.
Указанные примерысвидетельствуют о фактическом закреплении предметов совместного ведения органовгосударственной власти и органов местного самоуправления на уровне КонституцииРФ в таких важнейших областях, как образование, здравоохранение, жилищноеобеспечение, и о необходимости дальнейшего законодательного урегулирования иразвития данных положений отраслевыми и межотраслевыми федеральными законами изаконами субъектов РФ. До изменения Конституции РФ умалчивание о существованииуказанных проблем в федеральном законодательстве ни к чему хорошему неприведет. Напротив, со временем вопросов о наличии предметов совместноговедения органов государственной власти и органов местного самоуправления, атакже о порядке их разграничения еще больше прибавится.
Об этом свидетельствуеттот факт, что вопросы, связанные с предметами совместного ведения органовгосударственной власти и органов местного самоуправления, нашли отражение в практикеКонституционного Суда РФ. Например, в определениях Суда, в том числепоявившихся после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, посвященных вопросам предоставления органами местного самоуправления жилыхпомещений судьям, прокурорам, сотрудникам учреждений и органовуголовно-исполнительной системы, работникам органов милиции, указываетсяследующее. Данная обязанность местной администрации касается обеспечения жильемработников органов, которые находятся на территории муниципального образования.Поскольку содержание и использование муниципального жилищного фонда в силузакона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильемуказанных категорий граждан, проживающих на территории соответствующегомуниципального образования, имеют и общегосударственное, и местное значение, апотому решаются совместно государственными органами и органами местногосамоуправления.
Вряд ли можно согласитьсяс подобной позицией Конституционного Суда РФ. На наш взгляд, полномочия органовместного самоуправления по предоставлению жилых помещений работникам органовгосударственной власти РФ относятся к числу государственных полномочий,фактически переданных органам местного самоуправления. Ведь к вопросам местногозначения согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ относится обеспечение жилыми помещениями только малоимущих граждан, нуждающихся вулучшении жилищных условий и проживающих на территории муниципального образования.В то же время автор положительно оценивает тенденцию, прослеживающуюся впрактике Конституционного Суда РФ, к официальному подтверждению самого фактаналичия предметов совместного ведения органов государственной власти и органовместного самоуправления.
Исключение изфедерального и регионального законодательства положений о наличии предметовсовместного ведения органов государственной власти и органов местногосамоуправления приводит к искоренению положительного опыта субъектов РФ впрактическом решении указанных проблем, а также к усилению тенденций унитаризмав нашем федеративном государстве. В связи с этим учеными до сих порподдерживается дискуссия о предметах совместного ведения и договорном порядкеразграничения предметов ведения и полномочий между органами государственнойвласти субъектов РФ и органами местного самоуправления[75].
Заключение
Отсутствие систематизациифедеральных и региональных законов является одной из серьезных проблемнарушенного соотношения органов исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации и органов местного самоуправления. Во многих федеральных законах однии те же вопросы отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации и органовместного самоуправления (например, обустройство мест захоронения, планировка изастройка населенных пунктов, ведение воинского учета и др.).
Требует рассмотрения проблемавзаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной властисубъектов Российской Федерации на основе договора или соглашения, заключаемогомежду взаимодействующими субъектами. Федеральное законодательство не содержитнорм, прямо предписывающих такое взаимодействие. Законодательно закрепленасамостоятельность государственной и муниципальной власти в определении формреализации своих полномочий, что дает основания для вывода о допустимостивзаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации иорганов местного самоуправления на основе договора.
Отношения, возникающие впроцессе взаимодействия органов местного самоуправления и органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации, могут решаться не тольков одностороннем порядке, но и путем заключения договоров и соглашений. Органырегиональной и муниципальной власти довольно часто вступают в договорныеотношения и заключают различного рода договоры, которые, по сути, должныотражать интересы договаривающихся сторон. Однако практика показывает немалослучаев, когда в результате договорной деятельности органов местногосамоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерациивложенные в реализацию предмета договоров средства иногда бывают безвозвратноутраченными для одной из договаривающихся сторон.
Следует отметить, чтопроблема взаимодействия — это проблема взаимоувязывания процессов, происходящихв муниципальных образованиях, с региональными процессами и динамикой развитиярегиона, прямым следствием которого должна стать вовлеченность населения впроцессы нормотворческой деятельности и исполнения правовых норм, т.е. развитиясоциальной и экономической инициативы населения.
При законодательномрешении вопросов взаимодействия всех уровней публичной власти в РоссийскойФедерации необходимо учитывать четыре основных фактора:
1) какой уровеньпубличной власти за какие функции отвечает;
2) каким объемом ресурсоврасполагает каждый уровень публичной власти, чтобы выполнять возложенные нанего Конституцией Российской Федерации и законом полномочия;
3) какие механизмыобеспечивают выполнение органами государственной власти, местногосамоуправления возложенных на них функций с целевым использованием средствналогоплательщиков;
4) какие органы являютсяносителями этих полномочий, распорядителями финансовых ресурсов.
Кроме этого,эффективность механизмов взаимодействия органов государственной властисубъектов РФ и местного самоуправления зависит от соблюдения следующихпринципов.
Во-первых, вся деятельностьсубъектов взаимодействия в различных сферах должна основываться на строгом,точном и неукоснительном соблюдении законодательства, регламентирующегоорганизацию взаимодействия органов местного самоуправления и органовисполнительной власти, компетенцию, формы и методы работы, а также иные аспектыих деятельности.
Во-вторых, это соблюдениепринципа самостоятельности. Сущность его заключается в следующем: если субъектывзаимодействия не находятся в подчинении друг у друга и решают свои задачи спомощью сугубо индивидуальных методов и средств, то каждый из них самостоятелени независим от другого. Иными словами, взаимодействие в данном случае не должноносить характера власти — подчинения, взаимодействие предполагает построениеотношений на основе партнерства.
В-третьих, в ходеосуществления взаимодействия необходимо строго соблюдать принцип разграничениякомпетенций. Это означает, что ни один субъект взаимодействия в различныхсферах не должен выполнять несвойственные ему функции. Таким образом, исключаетсядублирование субъектами взаимодействия друг с другом, повышается эффективностьих совместной деятельности.
В-четвертых, европейскийопыт построения федеративных демократических государств свидетельствует, чтонаиболее эффективно публичная власть действует, если при разграниченииполномочий между ее уровнями соблюдается принцип субсидиарности: осуществлениеконкретных публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на наиболееблизкие к населению органы власти, которые в состоянии эффективно их исполнить.Тот же принцип обозначен и в Послании Федеральному Собранию РоссийскойФедерации Президента России Владимира Путина в 2007 г. В нем, в частности, сказано: «Один из главных критериев политической культуры и развитияобщества — это увеличение объема полномочий региональных и местных властей.Сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достиглав России самого высокого за всю ее историю уровня. Прошедший год стал первымгодом действия нового Закона о местном самоуправлении. Значительно расширеныкомпетенция и возможности местных органов власти. В связи с этим являетсяцелесообразным продолжить процесс укрепления экономических основ местногосамоуправления, и в первую очередь — за счет формирования достаточной доходнойбазы. Вместе с тем это не означает, что федеральный центр снимает с себяответственность за качество жизни в регионах. Примечателен тот факт, чтосистема управления становится более гибкой и более близкой к людям и что всебольше решений принимается именно на местах, при этом ответственность передобществом, безусловно, несут все без исключения уровни власти».
В качестве правовогоинструмента оптимизации процесса взаимодействия органов государственной властисубъекта следует рассматривать регламентацию взаимоотношений органовисполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местногосамоуправления отдельным федеральным законом либо внесением соответствующихпоправок в действующий Федеральный закон «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации». Регламентациявзаимоотношений по вопросам реализации собственных полномочий местногосамоуправления и при осуществлении государственных полномочий создаст прочныймеханизм соотношения органов государственной власти и органов местногосамоуправления. Это поможет, с одной стороны, решить и существующие правовыепроблемы в организации местного самоуправления в регионах, а с другой — заставить субъект Российской Федерации при определении уровней, типов и видовсвоих взаимоотношений с органами местного самоуправления соблюдать соотношениеорганов исполнительной власти с органами местного самоуправления.
Список использованнойлитературы
1. Конституция РоссийскойФедерации от 12.12.1993 (в ред. Федерального конституционного закона от21.07.2007 №5-ФКЗ) // Российская газета, №237, 25.12.1993.
2. Гражданский кодексРоссийской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (в ред. Федеральногозакона от 06.12.2007 №333-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, №32,ст. 3301.
3. Федеральныйконституционный закон Российской Федерации от 30.05.2001 №3-ФКЗ «О чрезвычайномположении» (в ред. Федерального конституционного закона от 07.03.2005 №1-ФКЗ)// Парламентская газета, №99, 01.06.2001.
4. Федеральныйконституционный закон Российской Федерации от 30.01.2002 №1-ФКЗ «О военномположении» // Парламентская газета, №24, 02.02.2002.
5. Федеральный законРоссийской Федерации от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от08.11.2007 №257-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, №40, ст. 3822.
6. Федеральный законРоссийской Федерации от 25.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от21.07.2005 №97-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 28.08.1995, №35, ст. 3506.
7. Федеральный законРоссийской Федерации от 11.04.1998 №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартииместного самоуправления» // Собрание законодательства РФ, 13.04.1998, №15, ст.1695.
8. Федеральный законРоссийской Федерации от 25.09.1997 №126-ФЗ «О финансовых основах местногосамоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от28.12.2004 №183-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 29.09.1997, №39, ст. 4464.
9. Федеральный законРоссийской Федерации от 02.03.2007 №25-ФЗ «О муниципальной службе в РоссийскойФедерации» // Собрание законодательства РФ, 05.03.2007, №10, ст. 1152.
10. Закон Союза СоветскихСоциалистических Республик от 09.04.1990 «Об общих началах местногосамоуправления и местного хозяйства в СССР» (в ред. Закона СССР от 23.10.1990)// Свод законов СССР, т.1, с. 267, 1990 г. – документ утратил силу.
11. Указ ПрезидентаРоссийской Федерации от 15.10.1999 №1370 «Об утверждении основных положенийгосударственной политики в области развития местного самоуправления вРоссийской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, №42, ст.5011.
12. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (ОсновногоЗакона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года»О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курскойобласти” // Российская газета. 19 декабря 2000 г. N 239.
13. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26ноября 1996 года „Об обеспечении конституционных прав граждан РоссийскойФедерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления“ всвязи с запросом Тульского областного суда» // Собрание законодательстваРоссийской Федерации. 1997. N 45. Ст. 5241.
14. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля1996 года „О системе органов государственной власти в УдмуртскойРеспублике“ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5.Ст. 708.
15. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П „По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26ноября 1996 года “Об обеспечении конституционных прав граждан РоссийскойФедерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» всвязи с запросом Тульского областного суда” // Собрание законодательстваРоссийской Федерации. 1997. N 45. Ст. 5241.
16. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. N 14-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от28 августа 1995 года „Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации“ // Собрание законодательстваРоссийской Федерации. 1997. N 42. Ст. 4902.
17. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П „По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26ноября 1996 года “Об обеспечении конституционных прав граждан РоссийскойФедерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» всвязи с запросом Тульского областного суда” // Собрание законодательстваРоссийской Федерации. 1997. N 45. Ст. 5241.
18. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. N 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59Федерального закона от 28 августа 1995 года „Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации“ // Собраниезаконодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2811.
19. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. N 14-П „По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от28 августа 1995 года “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательстваРоссийской Федерации. 1997. N 42. Ст. 4902.
20. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля1996 года „О системе органов государственной власти в УдмуртскойРеспублике“ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5.Ст. 708; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 3-П „По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 КонституцииРеспублики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года“Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // Собраниезаконодательства Российской Федерации. 1998. N 4. Ст. 532.
21. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (ОсновногоЗакона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года»О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курскойобласти” // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50.Ст. 4943.
22. ОпределениеКонституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 г. N 236-О «По запросу Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверкеконституционности пункта „е“ статьи 81 КонституцииКабардино-Балкарской Республики, статьи 2 и пункта 3 статьи 17 ЗаконаКабардино-Балкарской Республики „О местном самоуправлении вКабардино-Балкарской Республике“ // Собрание законодательства РоссийскойФедерации. 2001. N 2. Ст. 214.
23. ОпределениеКонституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1999 г. N 1-О „О прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда положенийКонституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия “Об органахвласти района, города республиканского значения в Республике Хакасия» иЗакона Республики Хакасия «О Правительстве Республики Хакасия» всвязи с запросом Верховного Суда Республики Хакасия” // Собраниезаконодательства Российской Федерации. 1999. N 8. Ст. 1092.
24. ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (ОсновногоЗакона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года»О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курскойобласти” // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50.Ст. 4943.
25. ОпределениеКонституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. N 26-О // Вестник КС РФ. 2002. N 4.
26. Постановление КС РФ от24 января 1997 г. N 1-П // Вестник КС РФ. 1997. N 1
27. Постановление КС РФ от2 апреля 2002 г. N 7-П // Вестник КС РФ. 2002. N 3
28. Постановление КС РФ от15 января 1998 г. N 3-П // Вестник КС РФ. 1998. N 2.
29. Акмалова А.А.Особенности местного самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса иопыт регулирования. М., 2002. С. 57.
30. Баглай М.В.Конституционное право Российской Федерации. М., 2001. С. 27.
31. Васильев В.И.Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора //Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в РоссийскойФедерации. М., 2004. С. 6.
32. Васильев В.И.Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С. 222.
33. Васильев В.И. Местноесамоуправление. М., 1999. С. 177 — 178.
34. Выдрин И.В.Муниципальное право России. М., 2004. С. 97 — 99.
35. Говоренкова Т.М. Неускользнула бы удача и на этот раз // Муниципальная власть. 1997. N 1.
36. Дитятковский М.Ю. Опредметах ведения органов государственной власти и органов местногосамоуправления // Журнал российского права, 2007, №11.
37. Дряхлов С.К.Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области):Дис.… канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 202 — 203
38. Егорова Н.Е.Муниципальная реформа в Российской Федерации и структура органов местногосамоуправления // Журнал российского права, 2007, №12.
39. Емельянов Н.А. Местноесамоуправление: проблемы, поиски, решения. М., 1997. С. 424 — 425.
40. Замотаев А.А. Местноесамоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция.1996. N 6.
41. Игнатюк Н.А.Полномочия: делиться или делегировать? // Российская Федерация сегодня. 1998. N24. С. 31.
42. Игнатюк Н.А.,Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2007.
43. Конституционныйсудебный процесс / Под ред. М.С. Саликова. М., 2003. С. 175.
44. Костюков А.Н. Введениев муниципальное право. Омск, 2002. С. 146 — 147.
45. Костюков А.Н.Муниципальное право как отрасль российского права. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон иправо, 2003. С. 196.
46. Краткий толковыйсловарь русского языка. М., 1988. С. 179.
47. Кубарков А.Н.Разойдемся красиво! // Муниципальная власть. 1999. N 4-5. С. 28.
48. Курочкин А.А. Правовыеосновы местного самоуправления // Государственная власть и местноесамоуправление, 2007, №9.
49. Кутафин О.Е. Предметконституционного права. М.: Юристъ, 2001. С. 51.
50. Кутафин О.Е., ФадеевВ.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.
51. Лазарев Л.В. Правовыепозиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 51.
52. Муниципальное правоРоссийской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. М., 2002. С. 33 — 34.
53. Несмеянова С.Э.Централизация нормативного регулирования местного самоуправления // Централизм,демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовыевопросы. Материалы Международной научной конференции. Москва, 7 — 9 апреля 2005 г. С. 308.
54. Овчинников И.И.Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. С. 20.
55. Овчинников И.И.Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации(системный анализ концепции и методологии правового регулирования): Автореф.дис.… д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 17 — 18.
56. Пешин Н.Л.Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развитияконституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.
57. Постатейныйкомментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича.М., 2002. С. 95.
58. Постовой Н.В.Муниципальное право России. М., 2000. С. 8.
59. Рауткина Н.И. Оместных референдумах по вопросу определения структуры органов местногосамоуправления // Централизм, демократия, децентрализация в современномгосударстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы Международной научнойконференции. Москва, 7 — 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 2006. С. 317.
60. Романов А.Н. Проблемызаконодательного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации.Автореф. дис.… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. С. 5.
61. Сергеев А.А. Системаправовых основ местного самоуправления. Воронеж, 1999. С. 65.
62. Соломка Н.И.Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации иорганов местного самоуправления: Дис.… канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999.С. 7, 40 — 51; Чеботарев Г.Н. Конституционно-правовое регулирование компетенцииместного самоуправления // Конституция как символ эпохи / Под ред. С.А.Авакьяна. Т. 2. М., 2004.
63. Сомова О.А. Правовыеосновы взаимодействия органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органов местного самоуправления: Дис.… канд. юрид. наук.Саратов, 2003. С. 128
64. Теория государства иправа. Екатеринбург, 1996. С. 374 — 375.
65. Чиркин В.Е.Организационные формы местного самоуправления: Россия и зарубежный опыт //Журнал российского права. 1997. N 8. С. 104.
66. Шевчик Н.А.Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемывзаимодействия: Автореф. дис.… канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. С. 18.