Представительные органы местного самоуправления

ПЛАН
Вопрос 1. Источникимуниципального права. 3
Вопрос 2. Гарантииместного самоуправления. 15
Вопрос 3.Представительные органы местного самоуправления. 23
Список использованныхисточников и литературы… 35
Вопрос 1. Источники муниципального права
Источник права можно определить как формувыражения правовой нормы. Источником муниципального права являются акты,содержащие муниципально-правовые нормы.
В соответствии со статьей 4 нового Федеральногозакона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации»[1],- ”Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципыи нормы международного права, международные договоры Российской Федерации,Конституция РФ, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральныйзакон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иныенормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения ПрезидентаРФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовыеакты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы ииные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований,решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иныемуниципальные правовые акты”.
Таким образом, все источники муниципального правакак отрасли права можно разделить на четыре большие группы:
1. Общепризнанные принципы нормы международногоправа и международные договоры РФ по вопросам организации местногосамоуправления.
Данные акты стали источниками российского праватолько после принятия Конституции РФ 1993г. статья 15 Конституции Россиивпервые в истории отечественного конституционного законодательства установила,что отныне общепризнанные принципы и нормы международного права и международныедоговоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международнымдоговором Российской Федерации установлены иные правила, чем международным договором,то применяются правила международного договора. Из этих положений следует, чтов данных международно-правовых актах содержатся нормы, являющиеся составнойчастью внутригосударственного права.
Важнейшим международно-правовым актом по вопросамместного самоуправления является Европейская Хартия местного самоуправления[2], принятая Советом Европы 15 октября1985 года по инициативе Постоянной Конференции местных и региональных органоввласти в Европе. Россия подписала Хартию 28.02.1996, ратифицировала(Федеральный закон от 11.04.1998 N 55-ФЗ). Хартия вступила в силу для России01.09.1998. Хартия состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле местноесамоуправление (далее — МС) объявляется в качестве одной из основконституционного строя любого демократического государства, а его развитиепредставляется как вклад в построение единой Европы, основанной на принципахдемократии и права. Первая часть Хартии посвящена законодательному закреплениюоснов МС. В этой главе закрепляются гарантии самостоятельности и защиты МС,порядок реализации органами МС своих полномочий, источники финансирования МС,вопросы судебной защиты прав МС. Во второй главе Хартии устанавливаютсяобязательства государств, ее подписавших. Государство обязуется соблюдать неменее двадцати пунктов первой части Хартии. Часть III устанавливает порядокподписания, ратификации и вступления в силу Хартии.
Для решения международно-правовых проблемразвития МС в Европе создан Конгресс местных и региональных органов, которыйвходит в структуру органов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат.Палаты местных органов власти и Палаты регионов. Конгресс являетсясовещательным органом, а его решения носят рекомендательный характер. С 1996года Российской Федерации являясь членом Совета Европы, принимает участие вработе Конгресса местных и региональных органов власти Европы.
2. Вторую группу источников муниципального правасоставляют федеральные нормативно-правовые акты.
Конституция Российской Федерации содержит началавсех правовых актов и закрепляет в гл. 8 «Местное самоуправление» наиболееважные принципиальные положения, определяющие основные цели и задачи местногосамоуправления; роль МС в механизме осуществления народовластия; основыдеятельности населения по решению задач местного значения. При этомзакрепленная в Конституции РФ «… модель местного самоуправления приближается кобщепринятому во многих странах эталону местного самоуправления какдемократического института. Она достаточно определенно указывает цель, ккоторой надо стремиться в реформировании местной власти».[3]
Конституционные нормы обладают верховенством ивысшей юридической силой в отношении всех иных законодательных актов. При этомКонституция РФ не только представляет собой совокупность правовых норм,регулирующих наиболее важные общественные отношения, но и является«императивом, стоящим над государством и законом и защищающим справедливыйпорядок государства…»[4]
Закрепленное в Конституции РФ положение о высшейюридической силе и прямом действии основного закона Российского государстваозначает, что все конституционные нормы, в том числе и по вопросам организацииМС, имеют верховенство над законами и подзаконными актами, в силу чего суд приразбирательстве конкретных судебных дел по искам о признании недействительныминарушающих права местного самоуправления актов государственной власти игосударственных должностных лиц, органов МС и должностных лиц МС[5], предприятий, учреждений иорганизаций, а также общественных объединений, должны руководствоваться КонституциейРФ. Так в постановлении Пленума Верховного Суда России от 31 октября 1995 г. «Онекоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществленииправосудия» говорится, что если подлежащий применению акт государственного илиоргана местного самоуправления не соответствует закону, он в силу ч. 2 ст. 120Конституции РФ обязан принять решение в соответствии с этим законом. Приприменении закона вместо несоответствующего ему акта государственного или иногооргана суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратитьвнимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимостьпривести его в соответствие с законом либо отменить.[6]
Местное самоуправление осуществляется также всоответствии с федеральными законами. Стоит отметить, что, определяя основныепараметры местного самоуправления, Конституция как бы завершала поиски егоправовых форм, которые велись на протяжении последних лет. Ныне важнейшимисточником муниципального права, правовой основой для развития законодательствасубъектов РФ о местном самоуправлении является закон «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее новыйЗакон) принятый 6 октября 2003г. Принятие нового Закона стало одним из знаковыхсобытий в законотворческой деятельности Государственной Думы и Совета Федерациив 2003 году. Об этом говорил в своих выступлениях на сессии Конгрессамуниципальных образований, состоявшейся в ноябре прошлого года, ПрезидентРоссийской Федерации В.В. Путин. Новый Закон, является четвертым, если первымсчитать Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления иместного хозяйства в СССР»[7].Именно с этого Закона, хотя он был далеко не совершенен, началась новая историяместного самоуправления в России. При всем его несовершенстве он сыграл немалуюроль если не в реальной перестройке, то, по крайней мере, в осмыслениивозможных путей преобразования структур местной власти — как бы открыл путьдецентрализации государства на демократической основе.
Следующим шагом на этом пути был Закон РСФСР«О местном самоуправлении в РСФСР»[8],принятый 6 июля 1991 г. Конкретизировав и развив многие идеи союзного Закона,этот Закон определил местное самоуправление как особый институт, отличный отгосударственно-властных учреждений, как систему организации деятельностиграждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросовместного значения на основе Конституции и законов РФ. Внеся изменения вКонституцию, согласно которым местные Советы, входящие в систему местногосамоуправления, выводились из общей системы представительных органовгосударственной власти, Съезд народных депутатов РСФСР сохранил формулуКонституции о праве Верховного Совета России руководить Советами. Такимобразом, конституционное закрепление статуса местного самоуправления оказалосьвесьма противоречивым. Это, в частности, давало правовые основания ВерховномуСовету поддерживать противостояние местных Советов и местной администрации,перенося конфликтные отношения парламента и Президента «вниз», на всеуровни управления.
Затем был принят Федеральный закон 1995 г.«Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации,»[9]который отразил положения Европейской хартии местного самоуправления,рассматривающей местное самоуправление в качестве политического принципапостроения и организации публичной власти на местах на основе самостоятельноститерриториальных сообществ в решении вопросов местного значения, децентрализациивластных полномочий, вовлечения населения в процесс управления государством[10] Данный федеральный закон определял:
а) общие принципы организации МС в РоссийскойФедерации;
б) организационно-правовые формы осуществленияМС;
в) правовые, экономические и финансовые основы МСи государственные гарантии его осуществления;
в) основные полномочия органов МС в решениивопросов местного значения.
Во многом положения данного Закона были, да исейчас остаются обращенными в будущее, поскольку в соответствии с ними начиналаформироваться система законодательства РФ и ее субъектов по вопросам МС;происходило создание местных органом самоуправления, осуществлялся поискнаиболее эффективных форм и методов реализации местного самоуправления.Нынешняя редакция Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» — весьма значительный этапв развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтовпубличной власти. Новый Закон затрагивает гораздо более широкий круг отношенийв данной области и регулирует их конкретнее, чем прежний. Его объем в три разапревышает ранее действовавший акт. Хотя Закон по-прежнему является рамочным, оннепосредственно и исчерпывающим образом решает многие вопросы организацииместного самоуправления, определяет пределы полномочий самоуправленческихструктур, права граждан на участие в местном самоуправлении.
По своему замыслу новый Закон должен статьединственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общиепринципы организации местного самоуправления. Если раньше эти принципы моглирегулироваться и другими федеральными законами, то теперь все сосредоточиваетсяв одном акте. Закон объединил в себе ряд законопроектов, которыеподготавливались в течение нескольких лет Государственной Думой, но по разнымпричинам не были завершены, — таких, как «Об основах статуса выборногодолжностного лица местного самоуправления в Российской Федерации»,«Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельнымигосударственными полномочиями», «Об органах территориального общественногосамоуправления», «Об основных гарантиях граждан на участие восуществлении местного самоуправления». Он включил в себя отдельные нормыФедерального закона 1997 года «О финансовых основах местногосамоуправления в Российской Федерации»[11],который перестал действовать со вступлением в силу нового акта.
 Существенная характерная черта нового правовогодокумента состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование рядавопросов МС, переведя его с регионального на федеральный уровень. Согласнопрежнему Федеральному закону к полномочиям органов государственной властисубъектов РФ относилось принятие и изменение законов субъектов РФ о местномсамоуправлении; разграничение предметов ведения между муниципальнымиобразованьями при многоуровневой организации МС; определение условий и порядкаконтроля за осуществлением органами МС отдельных государственных полномочийсубъекта РФ; установление порядка регистрации уставов муниципальныхобразований; определение порядка установления территорий муниципальныхобразований и др. Некоторые субъекты РФ, хотя и не в полной мере, реализовалиэти полномочия. Однако в большинстве регионов органы государственной властикакое-то время вели себя пассивно. В нормативной базе МС продолжалисуществовать серьезные пробелы. Это и послужило одной из причин усиленияфедерального участия в правовом регулировании корневой системы публичнойвласти. И хотя субъекты РФ сохранили некоторые свои полномочия, их участие внормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь непредусмотрено. Таким образом, содержание общих принципов организации МС,находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации иее субъектов, в новом Законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их«федеральная составляющая» в большей степени, чем прежде,перевешивает «региональную». Конечно, это не означает, что Законразрушает уже сделанное в области местного самоуправления и как бы занововыстраивает все отношения в данной области. На федеральный уровень вынесено решениевопросов, многие из которых уже апробированы в региональном законодательстве.
Итак, с принятием нового Закона существенноизменилась сама система законодательства о местном самоуправлении, а еслиучитывать предусмотренное Законом расширение нормотворческих возможностеймуниципальных органов, — система всех правовых актов о МС. Эти изменения отнюдьне самоцель. Они служат правовым средством перестройки муниципального уровняпубличной власти, его обновления и упорядочения, приближения к населению. Ихсмысл в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местногосамоуправления в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельныхгосударственных полномочий, привести нормативную модель МС в соответствие собщественной практикой[12].
Местное самоуправление осуществляется также всоответствии с другими федеральными законами. Например, Федеральный закон от 4августа 2000 года N 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений вФедеральный закон „Об общих принципах организации местного самоуправленияв Российской Федерации“[13]
Общественные отношения в области местногосамоуправления регулируются также указами Президента РФ, постановлениямиПравительства РФ, постановлениями Конституционного Суда РФ, постановлениямипалат Федерального Собрания. В качестве примера такого рода нормативно-правовыхактов можно привести: Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапномформировании муниципальных органов охраны общественного порядка»; ПостановлениеГосударственной Думы Федерального Собрания РФ «Об обеспечении конституционныхправ населения на местное самоуправление в нормативных актах субъектов РоссийскойФедерации» от 10 июня 1994г.
3. К третьей группе источников муниципальногоправа относятся нормативные акты, принимаемые органами государственной властисубъектов Российской Федерации. Это конституции республик, уставы другихсубъектов Российской Федерации, законы субъектов РФ по вопросам местногосамоуправления, акты президентов республик, глав администраций других субъектовРФ, постановления законодательных (представительных) органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органовисполнительной власти субъектов РФ. В качестве примера можно привести Устав (ОсновнойЗакон) Омской области,[14]принятый Законодательным Собранием Омской области 26.12.1995
В соответствии со ст. 7 ч. 4. Нового Закона ”Муниципальныеправовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации,федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другимфедеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям(уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ”.
4. Четвертую группу источников муниципальногоправа составляют нормативные правовые акты, принятые путем прямоговолеизъявления населения муниципального образования, органами МС и должностнымилицами местного самоуправления.
В соответствии со статьей 7 Нового Закона ” Повопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственнои (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местногосамоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросамосуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местногосамоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматьсямуниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений,установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектовРоссийской Федерации”.
Важнейшим такого рода актом является Уставмуниципального образования, который разрабатывается муниципальным образованиемсамостоятельно «…принимается представительным органом муниципальногообразования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательнымправом, менее 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан»’. (Ст.44 ч. 3.) Устав муниципального образования принимается в обязательном порядке иподлежит государственной регистрации. Он должен соответствовать Конституции РФ,законам РФ и законам субъектов РФ. В случае противоречия положений уставамуниципального образования положениям указанных нормативно-правовых актов в егорегистрации может быть отказано. Устав муниципального образования вступает всилу только после его официального опубликования (обнародования). У нас вгороде Устав города Омска [15]действует с 20.09. 95. Кроме этого нормативно-правового акта вопросы местного самоуправлениярегламентируются ”Положением о территориальном общественном самоуправлениинаселения в городе Омске”[16]
Помимо уставов по вопросам местного значениянаселением муниципальных образований непосредственно и (или) органами МС идолжностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовыеакты. Согласно ст. 7 ч. 3. Нового Закона «Муниципальные правовые акты, принятыеорганами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всейтерритории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовыхактов граждане, руководители организаций, должностные лица органовгосударственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несутответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектовРФ».
В зависимости от своих юридических свойств правовыеакты органов и должностных лиц МС подразделяются на нормативные акты, т.е.содержащие общие правила поведения и индивидуальные акты. Представительныйорган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенциифедеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставоммуниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила,обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а такжерешения по вопросам организации деятельности представительного органамуниципального образования.
Глава муниципального образования в пределах своихполномочий, установленных уставом муниципального образования и решениямипредставительного органа муниципального образования, издает постановления ираспоряжения по вопросам организации деятельности представительного органамуниципального образования. Председатель представительного органамуниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросаморганизации деятельности представительного органа муниципального образования.Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленныхфедеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципальногообразования, нормативными правовыми актами представительного органамуниципального образования, издает постановления по вопросам местного значенияи вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий,переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законамисубъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местнойадминистрации. Иные должностные лица местного самоуправления издаютраспоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставоммуниципального образования.
Правовые акты органов и должностных лиц МС могутбыть отменены этими органами и должностными лицами либо признанынедействительными по решению суда.
Вопрос 2. Гарантииместного самоуправления
Гарантии местного самоуправления определеныКонституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», Федеральным законом «Об основахмуниципальной службы в Российской Федерации», законами субъектов РоссийскойФедерации о местном самоуправлении, о местных референдумах, о выборах органов идолжностных лиц местного самоуправления, о собраниях и сходах граждан, оформировании муниципальной собственности и т.д. Гарантии также закреплены вуставах муниципальных образований и иных нормативных правовых актах органовместного самоуправления.
Но в первую очередь гарантии нашили своезакрепление в конституционных принципах организации и деятельности местногосамоуправления. Конституция РФ гарантирует осуществление гражданами права наместное самоуправление непосредственно и через органы местного самоуправления;гарантирует гражданам право избирать и быть избранными в органы МС;устанавливает наличие и защиту муниципальной собственности, являющейся одной изглавных гарантий существования местного самоуправления; гарантируетсамостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальнойсобственностью, формировании, утверждении и исполнении местного бюджета,установлении местных налогов и сборов.
В статье 133 Конституции РФ закреплены такиеважнейшие гарантии как право на судебную защиту и право на компенсациюдополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органамигосударственной власти. В соответствии с названной статьей не допускаетсязапрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных КонституциейРФ, федеральными законами.
Стоит отметить, что гарантии местногосамоуправления впервые закреплены на конституционном уровне. В прежнейКонституции говорилось только об обязательности исполнения решений местныхСоветов всеми расположенными на территории Совета предприятиями, учреждениями иорганизациями, а также должностными лицами и гражданами. Теперь это правилоустановлено Федеральным законом „Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации“. Конституция презюмирует его и определяетправовой путь его обеспечения — орган местного самоуправления вправе обратитьсяв суд, если его решение не выполняется или выполняется ненадлежащим образом.Меры ответственности, применяемые в судебном порядке, определяются законом. Вназванном Федеральном законе установлено также, что решения органов местногосамоуправления или их должностных лиц могут быть отменены только органами илидолжностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решениюсуда. Это гарантирует органы местного самоуправления от вмешательства в ихдеятельность органов государственной власти.
В целом гарантии местного самоуправления можноразделить на экономические, организационные и правовые.
Экономические гарантии заложены в становлении иразвитии экономической и финансовой основ местного самоуправления, созданиимуниципальной собственности, формировании достаточной налогооблагаемой базы засчет развития местного производства и внедрения современных технологий. Такоеправо закреплено за местным самоуправлением Конституцией РФ, законодательствомо местном самоуправлении и другими нормативно-правовыми актами. Так всоответствии со статьей 49. ”Экономическая основа местного самоуправления”Нового Закона «Экономическую основу местного самоуправления составляютнаходящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов,а также имущественные права муниципальных образований. Муниципальнаясобственность признается и защищается государством наравне с иными формамисобственности».
Организационные гарантии создают условия дляосуществления гражданами местного самоуправления с использованием формнепосредственной и представительной демократии. Граждане получили гарантию наместный референдум, на выборы органов и должностных лиц МС, на отзыв депутат ивыборного должностного лица, на правотворческую гражданскую инициативу, напроведение собраний и сходов, на обращение в органы МС. Органы МС дляреализации функций наделены соответствующей компетенцией, гарантирующейвыполнение задач местного значения.
Первая среди организационных гарантий являетсяобязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решенийместного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Данныерешения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципальногообразования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от ихорганизационно-правовых форм, а также органами МС и гражданами. Решения органовМС и должностных лиц МС могут быть отменены органами и должностными лицами, ихпринявшими, либо признаны недействительными по решению суда. В противном случаенеисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямоговолеизъявления граждан, решений органов МС и должностных лиц МС влечетответственность в соответствии с законом.
Вторая гарантия — права органов МС и должностныхлиц МС на обращения в органы государственной власти и к государственнымдолжностным лицам. Согласно ст. 45 ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» обращения органов МС и должностных лицМС подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти,государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями иорганизациями, к которым эти обращения направлены. Органы МС должны получитьмотивированный ответ на свои обращения. Представительные органы МС обладаютправо законодательной инициативы в законодательном (представительном) органесубъект РФ.
Третья организационная гарантия МС заключается вправе МС муниципальных образований объединяться в советы, межмуниципальныеобъединения, ассоциации.
Согласно статья 8. Нового Закона в целях организациивзаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общихинтересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется советмуниципальных образований субъекта РФ. В целях организации взаимодействиямуниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ,выражения и защиты общих интересов муниципальных образований РФ, в том числе вцелях представления указанных интересов в федеральных органах государственнойвласти и организации сотрудничества муниципальных образований РФ смеждународными организациями и иностранными юридическими лицами, советымуниципальных образований субъектов РФ могут образовывать единое общероссийскоеобъединение муниципальных образований. С учетом особенностей территориальной иорганизационной основы муниципальных образований на добровольной основе могутбыть образованы иные объединения муниципальных образований. В целях объединенияфинансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местногозначения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учрежденыхозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии сфедеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органовмуниципальных образований. В этих же целях органы МС могут заключать договоры исоглашения. Указанные межмуниципальные объединения не могут наделятьсяполномочиями органов МС.
Четвертой организационной гарантией МС является его самостоятельностьв формировании органов МС, назначении должностных лиц МС.
В соответствии ч.3.ст. 34 Нового Закона порядок формирования,полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов МС, атакже иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяютсяуставом муниципального образования. Правовая регламентация муниципальнойслужбы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего,устав и порядок прохождения службы, управление службой, определяется уставоммуниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и федеральнымзаконом.
Пятой организационной гарантией МС является право муниципальногообразования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическимиправилами устанавливать официальные символы, отражающие исторические,культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.
Правовые гарантии местного самоуправленияпредставляют собой совокупность правовых норм обеспечивающих деятельность всейсистемы МС. Они устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральнымизаконами, подзаконными актами, уставами муниципальных образований. Цель этихправовых актов состоит в том, чтобы обеспечить нормальную, полноценнуюдеятельность местного самоуправления и его органов в решении задач местногозначения и выполнении переданных государственных полномочий, а также защитуправ МС.
Особую роль в системе правовых гарантий,обеспечивающих защиту МС, играет конституционное право местного самоуправленияна судебную защиту. Стоит отметить, что в соответствии со статьей 11Европейской Хартии местного самоуправления «Органы местного самоуправлениядолжны иметь право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществленияими своих полномочий и соблюдения закрепленных в Конституции или внутреннемзаконодательстве принципов местного самоуправления». Эта важнейшая гарантиямеждународного права закреплена в статье 133 Конституции Российской Федерации. Дальнейшуюрегламентацию, она получила, в ст. 46 Федерального закона «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии сней, граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы МСи должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд илиарбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местногосамоуправления актов: — органов государственной власти и государственныхдолжностных лиц, — органов местного самоуправления и должностных лиц местногосамоуправления, — предприятий, учреждений и организаций, а также общественныхобъединений. Речь может идти о нарушении компетенции органа местногосамоуправления, подмене его функций, незаконной отмене или приостановлениидействия актов органов МС и др.
На региональном уровне, гарантия права насудебную защиту, находит закрепление в Уставах муниципальных образований, так в«Положении о территориальном общественном самоуправлении населения в городеОмске» в главе 7. «Гарантии территориального общественного самоуправлениянаселения», в статье 42, гарантируется, что «Органы территориальногообщественного самоуправления в случае нарушения их прав и прав и законныхинтересов граждан вправе обратиться в суд с требованием о восстановлениинарушенных прав».[17]
Принципиальное значение имеет предоставлениеправа обращения в суд гражданам. Причем это право не ограничено условиями, прикоторых гражданин может обратиться в суд лишь в том случае, если нарушение правместного самоуправления затрагивает его личные интересы. В данном случае личныйи общественный интересы тесно сочетаются, поскольку нарушение прав местногосамоуправления означает и нарушение (непосредственно или в конечном счете) правграждан на самоуправление.
Охраняя права местного самоуправления, Закон недопускает прекращения полномочий органов местного самоуправления без участиясуда. Причем прекращение полномочий органов местного самоуправления и выборныхдолжностных лиц местного самоуправления законодательным (представительным)органом субъекта Федерации возможно только в случае установленных судомнарушений Конституции РФ, устава субъекта Федерации, федерального закона, актасубъекта Федерации или устава муниципального образования.
В ст. 132 Конституции установлено правило, всоответствии с которым наделение органов МС государственными полномочиямидолжно сопровождаться передачей необходимых для их осуществления средств.Однако возможна ситуация, когда и без передачи полномочий органыгосударственной власти (федеральные или субъектов Федерации) принимают решения,не обязательно адресованные органам местного самоуправления, но вынуждающиепоследних производить дополнительные затраты помимо запланированных в бюджетеили в связи с выполнением переданных им полномочий. Например, если по решениюфедеральных органов закрывается предприятие, составляющее объект федеральнойгосударственной собственности, возникает проблема безработицы для жителейданного города, к решению которой должен подключиться орган МС. Он затрачиваетопределенные средства на социальную защиту затрагиваемой этим решениемкатегории членов территориального сообщества (создает новые рабочие места, выплачиваетдополнительные пособия наименее обеспеченным, берет на свое содержаниеучреждения соцкультбыта ликвидированного предприятия и т.д.). Согласно статье132 Конституции РФ эти затраты органа МС должны быть ему компенсированы.
Безусловно, органу местного самоуправления долженбыть компенсирован ущерб в случае отчуждения в государственную собственностьобъектов муниципальной собственности и т.п. Сам порядок такой компенсации,перечень ее условий должны быть определены законом.
Существенная гарантия прав местногосамоуправления — запрет на ограничение прав местного самоуправления,установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Эта норма адресована, содной стороны, федеральным органам государственной власти, а с другой — органамгосударственной власти субъектов Федерации. Ни акты исполнительной власти(Правительства РФ), ни указы Президента России не могут сужать права местногосамоуправления, установленные как Конституцией РФ, так и законами, принимаемымифедеральным законодательным органом. В то же время и органы государственнойвласти субъектов Федерации не вправе уменьшать правовые возможности местногосамоуправления, закрепленные на федеральном уровне.
Таким образом, Конституция РФ и федеральныезаконы, принимаемые в рамках предметов ведения Российской Федерации исовместного ведения Федерации и ее субъектов, содержат важнейшие нормы,регламентирующие статус самоуправления, и тем самым образуют»потолок” правового регулирования местного самоуправления, вышекоторого не могут подниматься нормативные акты других государственных органов.
Вопрос 3.Представительные органы местного самоуправления
Согласно Конституции РФ (ст. 130), местноесамоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, другихформ прямого волеизъявления, через выборные и другие органы МС. Местноесамоуправление в РФ – это система организации и деятельности граждан,представляющая собой совокупность организационных форм и институтов прямоговолеизъявления, а также выборных и других органов МС, посредством которыхобеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения.Особую роль в реализации местного самоуправления играет непосредственнаядемократия. Она включает различные формы непосредственного волеизъявления населенияили его групп, проживающих в границах административно-территориальных единиц, вкоторых осуществляется местное самоуправление. Эта роль определяется преждевсего тем, что через ряд форм непосредственной демократии, таких, как выборы,собрания (сходы) населения, референдумы и других, обеспечиваются формирование ифункционирование всех важнейших звеньев системы органов МС.
Наиболее массовой формой прямого народноговолеизъявления являются выборы. Их значение определяется, прежде всего, тем,что посредством выборов образуются представительные органы, через которыенаселением в первую очередь осуществляется местное самоуправление, а такжеполучают свои полномочия главы местной администрации – еще одна важная формаосуществления населением местного самоуправления. В настоящее время правовойосновой выборов в органы МС являются Федеральные законы: от 26 ноября 1996 г.«Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать ибыть избранными в органы местного самоуправления» и от 19 сентября 1997 г. «Обосновных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме гражданРоссийской Федерации», а также принятые органами государственной властисубъектов РФ законы или положения о выборах в органы МС, уставы муниципальныхобразований.
Согласно действующему законодательству, выборыдепутатов представительных органов местного самоуправления и выборныхдолжностных лиц МС[18]осуществляются гражданами РФ, постоянно проживающими на территориисоответствующих муниципальных образования, на основе всеобщего равного ипрямого избирательного права при тайном голосовании.
Депутатом представительного органа МС, выборнымдолжностным лицом МС может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года,постоянно проживающий на территории соответствующего муниципальногообразования. Не имеют права избирать и быть избранными депутатамипредставительных органов МС и выборными должностными лицами МС граждане,признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишениясвободы по приговору суда.
Депутаты представительных органов МС избираются поодномандатным избирательным округам, одному или нескольким многомандатнымизбирательным округам, образуемым на территории муниципального образования наоснове единой нормы представительства. Право выдвижения кандидатов принадлежитизбирательным объединениям и непосредственно избирателям. Кандидаты могут бытьтакже выдвинуты в порядке самовыдвижения. При этом избирательное объединение –общественное объединение, а также его региональные и местные отделения, которыев соответствии с законодательством имеют право выдвигать кандидатов. Два илиболее избирательных объединений для совместного участия в выборах могутдобровольно объединяться в избирательные блоки. Избирательный блок обладаетправами избирательного объединения. Общественные объединения не могут входить всостав более чем одного избирательного блока. Для подготовки и проведениявыборов депутатов представительных органов МС и выборных должностных лиц МС взависимости от численности населения муниципального образования могутсоздаваться избирательные комиссии. Создание избирательных комиссиймуниципального образования является обязательным.
Голосование проводится в день выборов с 8 до 22ч. по местному времени. Избранным признается кандидат, получивший наибольшеечисло голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При равенствеголосов избранным признается кандидат, зарегистрированный раньше.
Какой бы ни была форма и модель организации МС вконкретном муниципальном образовании, в структуру органов местногосамоуправления входят представительный орган муниципального образования, главамуниципального образования, местная администрация(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольныйорган муниципального образования, иные органы местного самоуправления,предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственнымиполномочиями по решению вопросов местного значения. (ст. 34 ч. 1 НовогоЗакона). Органы местного самоуправления не входят в систему органовгосударственной власти.
Наличие в структуре органов местногосамоуправления представительного органа муниципального образования, главымуниципального образования, местной администрации является обязательным, заисключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Порядокформирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольностьорганов местного самоуправления, а также иные вопросы организации идеятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Особый порядок предусмотрен для формированияпредставительных органов муниципальных районов. Они либо избираются на основепрямого, всеобщего волеизъявления избирателей, при этом число депутатов,избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленнойчисленности представительного органа муниципального района., либо составляютсяиз глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и издепутатов представительных органов этих поселений. Второй способ усиливаетконтакты муниципальных образований разных уровней, но может осложнитьвыполнение функции представительства, ослабить связи с избирателями. ПоэтомуЗакон отдает предпочтение первому из названных способов, ограничивая применениевторого рядом условий[19].
Наименования представительного органамуниципального образования, главы муниципального образования, местнойадминистрации (исполнительно-распорядительного органа муниципальногообразования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иныхместных традиций.
Каждый из органов МС имеет свои цели, функции,обладает определенными специфическими связями с другими органами МС инаселением. Рассмотрим особенности представительного органа МС.
В связи с фактическим ростом числа жителейпоселений и сложностью осуществлять процесс принятия решений непосредственновсеми жителями возникла потребность во введении института представительства.Появилось понятие представительного органа. Представительный орган МС — этоорган, избранный непосредственно населением и представляющий интересы населениясоответствующей территории. В действующем законодательстве закрепляются дваважных критерия представительного органа:
1) избрание непосредственно населением наосновании всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайномголосовании;
2) представление интересов жителейсоответствующей территории.
Согласно ст. 35 ч. 6 Нового Закона «Об общихпринципах местного самоуправления в Российской Федерации» численность депутатовпредставительного органа поселения, в том числе городского округа, определяетсяуставом муниципального образования и не может быть менее: 7 человек — причисленности населения менее 1000 человек;
10 человек — при численности населения от 1000 до10 000 человек;
15 человек — при численности населения от 10 000до 30 000 человек;
20 человек — при численности населения от 30 000до 100 000 человек;
25 человек — при численности населения от 100 000до 500 000 человек;
35 человек — при численности населения свыше 500000 человек.
Численность депутатов представительного органамуниципального района определяется уставом муниципального района и не можетбыть менее 15 человек.
Численность депутатов представительного органавнутригородской территории города федерального значения определяется уставоммуниципального образования и не может быть менее 10 человек.
Наименования представительного органа МС такжеразличные. Встречаются: думы, муниципальные советы, советы, собрания, собранияпредставителей, представительные органы, земские собрания, районные собрания идр.
Согласно ст. 35 Нового Закона, в исключительнойкомпетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования ивнесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о егоисполнении;
3) установление, изменение и отмена местныхналогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации оналогах и сборах;
4) принятие планов и программ развитиямуниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряженияимуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений осоздании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, атакже об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципальногообразования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического иорганизационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местногосамоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий порешению вопросов местного значения.
Иные полномочия представительных органов муниципальныхобразований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии сними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальныхобразований. В этих уставах дополнительно закрепляются следующие полномочияпредставительных органов МС: назначение даты выборов главы муниципальногообразования; принятие устава, внесение в него изменений и дополнений; передачаотдельных полномочий местного самоуправления органам государственной власти итерриториального общественного самоуправления; дача согласия на назначениедолжностных лиц МС; утверждение структуры местной администрации; выражениенедоверия главе местного самоуправления; досрочное прекращение полномочийдепутатов, представительного органа местного самоуправления; назначение местногореферендума; учреждение средств массовой информации; учреждение почетныхзваний, наград; принятие решений о наименовании переименовании площадей, улиц,переулков, парков, расположенных на территории муниципального образования ит.п.
Согласно ст. 40 ч. 2 Нового Закона срокполномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборногодолжностного лица местного самоуправления устанавливается уставоммуниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.
Согласно ст. 36 Нового Закона Глава муниципального образования всоответствии с уставом муниципального образования: избирается на муниципальныхвыборах либо представительным органом муниципального образования из своегосостава; в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в составпредставительного органа муниципального образования с правом решающего голоса иявляется его председателем, либо возглавляет местную администрацию; в случаеизбрания представительным органом муниципального образования является председателемпредставительного органа муниципального образования; не может быть одновременнопредседателем представительного органа муниципального образования и главойместной администрации; в случае формирования представительного органамуниципального района в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 настоящегоФедерального закона является председателем представительного органамуниципального района.
В соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35, Представительныйорган муниципального района: может состоять из глав поселений, входящих всостав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанныхпоселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава всоответствии с равной независимо от численности населения поселения нормойпредставительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей;
Представительный орган муниципального образованияобладает правами юридического лица.
Нормативные правовые акты представительногооргана муниципального образования, предусматривающие установление, изменение иотмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местногобюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органамуниципального образования только по инициативе главы местной администрации илипри наличии заключения главы местной администрации.
Нормативный правовой акт, принятыйпредставительным органом муниципального образования, направляется главемуниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципальногообразования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонитьнормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципальногообразования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 днейвозвращается в представительный орган муниципального образования смотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении внего изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонитнормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органоммуниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанныйнормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинствомне менее двух третей от установленной численности депутатов представительногооргана муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципальногообразования в течение семи дней и обнародованию.
Организацию деятельности представительного органамуниципального образования в соответствии с уставом муниципального образованияосуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанноедолжностное лицо является главой местной администрации, — председательпредставительного органа муниципального образования, избираемый этим органом изсвоего состава.
Расходы на обеспечение деятельности представительногооргана муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельнойстрокой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.
Управление и (или) распоряжение представительныморганом муниципального образования или отдельными депутатами (группамидепутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессеего исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета,направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципальногообразования и депутатов.
Полномочия представительного органамуниципального образования независимо от порядка его формирования могут бытьпрекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, которыепредусмотрены статьей 73 Нового Федерального закона[20]. Полномочия представительного органамуниципального образования могут быть также прекращены:
1) в случае принятия указанным органом решения осамороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке,определенном уставом муниципального образования;
2) в случае вступления в силу решениясоответственно верховного суда республики, края, области, города федеральногозначения, автономной области, автономного округа о неправомочности данногосостава депутатов представительного органа муниципального образования, в томчисле в связи со сложением депутатами своих полномочий;
3) в случае преобразования муниципальногообразования.
Досрочное прекращение полномочийпредставительного органа муниципального образования влечет досрочноепрекращение полномочий его депутатов.
В случае досрочного прекращения полномочийпредставительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов,избранных населением непосредственно, не позднее чем через три месяца со днявступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий указанного органапроводятся досрочные муниципальные выборы в представительный органмуниципального образования.
Стоит отметить, что способы формированияпредставительных органов МС, их связь с населением могут быть различными. Так,специалисты выделяют ряд моделей роли депутата, его связи с представительныморганом и избирателями[21]:
Ø   Депутат представляет впредставительном органе свою партию, защищает ее политическую программу, наоснове которой был избран, и разъясняет её;
Ø   Депутат выполняет наказ,полученный от избирателей; он представляет, прежде всего, тех избирателей,которые голосовали за него, за его программу;
Ø   Депутат представляет впредставительном органе и тех избирателей своего округа, которые голосовалипротив него или воздержались; он защищает общие экономические, социальные,политические интересы своего округа;
Ø   Депутат в своейдеятельности руководствуется только законом и совестью; после избрания связь сизбирателями отсутствует.
Поэтому, характеризуя выборный орган местногосамоуправления, необходимо рассмотреть вопрос о разновидности мандата,получаемого депутатом, т.к. роль и место депутата зависит от того, какой мандатон получит – свободный или императивный.
Сущность императивного мандата заключается в том,что депутат обязан выполнять волю избирателей; свободный же мандатпредоставляет возможность депутату действовать по своему усмотрению. Всовременной трактовке императивного мандата выделяют три его главных элемента:наказы избирателей, отчеты депутатов перед избирателями и право избирателей надосрочный отзыв депутатов, не оправдавших их доверия.
На федеральном уровне в настоящее время депутатыполучают свободный мандат и в своих действиях ничем, кроме совести и закона, несвязаны. Думается, что на местном уровне целесообразно введение некоторыхэлементов императивного мандата, например новым законом уже введен институтотзыва. В целом вводить императивный мандат представляется нецелесообразным,т.к. он обладает рядом недостатков:
Ø   Императивный мандатпредусматривает обязательность воли избирателей, но избиратели высказываются непо всем вопросам, в решении которых участвует их депутат;
Ø   выражая свою волю, даваянаказ, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективносуществующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения(например, о наличии денежных или материальных ресурсов), следовательно, ихнаказы будут заведомо невыполнимыми;
Ø   такой мандат сковываеттворческую деятельность депутата, препятствует быстрому разрешению вопросов, нетерпящих отлагательства;
Ø   воля одних избирателейможет вступить в противоречие с волей других: в таком случае, спрашивается, чьиинтересы депутат должен представлять?!
Свободный мандат — тоже не идеал. В частности, онповышает требования к избирателям, которые за непродолжительный периодизбирательной кампании должны выявить и выбрать самого достойного кандидата впредставители своих интересов.
В настоящее время в большинстве уставов городскихи сельских муниципальных образований предусмотрен институт отзыва депутатаи/или выборного должностного лица МС. Следует отметить, что механизм отзывавыборного лица местного самоуправления детально разработан в законодательстведалеко не всех субъектов РФ. В уставах муниципальных образований также нерегламентируется вся процедура отзыва депутат представительного органа МС иливыборного должностного лица. Обычно в уставах муниципальных образований лишьзакрепляется, что основанием для отзыва депутата является утрата им довериянаселения, выявленная на референдуме.
Несомненно, введение института отзыва направленона усиление связи выборного лица органа МС с населением. За небольшое времяизбирательной кампании не всегда бывает просто оценить деловые качествадепутата. Кроме того, качества, необходимые для избрания, и качества,необходимые для принятия управленческого решения, — разные. Отзыв позволяетдостаточно оперативно вносить коррективы в деятельность выборных лиц МС. Такоймеханизм востребован жизнью, кроме того, по своей природе он являетсядостаточно демократичным.
Список использованныхисточников и литературы
1.     КонституцияРоссийской Федерации от 12.12. 1993 // «Российская газета» – 1993 — №237 – 25 дек
2.     ЕвропейскаяХартия местного самоуправления ” (Принята в г. Страсбурге 15.10.1985) //Бюллетень международных договоров. 1998. N 11. С. 42 — 55.
3.     Федеральныйзакон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 08.12.2003) «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФСРФ 12.08.1995) // «Собрание законодательства РФ», 28.08.1995, N 35,ст. 3506
4.     Федеральныйзакон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 19.06.2004) «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФСРФ 16.09.2003) // «Собрание законодательства РФ», 06.10.2003, N 40,ст. 3822
5.     Устав(Основной Закон) Омской области (ред. от 09.07.2001) // «ВедомостиЗаконодательного Собрания Омской области», N 6, 1995, ст. 155
6.     РешениеОмского городского Совета от 19.04.2000 N 261 (ред. от 06.12.2000) Положение отерриториальном общественном самоуправлении населения в городе Омске / /«Вечерний Омск», N 81-82, 20.05.2000
7.     «Комментарийк Конституции Российской Федерации» (под ред. Л.А. Окунькова) –М.:Издательство БЕК, 1996 с. 284
8.     ВасильевВ.И. «Местное самоуправление: закон четвертый»// «Журналроссийского права», N 1, 2004
9.     КутафинО.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право: Учебник. М.: Юрист, 1997.
10.    Муниципальное право:Учебник // Отв.ред. д.ю.н., профессор А.И. Коваленко: М.: Новый Юрист, 1997.
11.    Постовой И.В.Муниципальное право России: Учебник. 2-у издание. – М.» Юриспруденция, 2000.
12.    Румянцев О.Г. Основыконституционного строя: понятие, содержание, отражение в конституции //Государство и право. – 1993. — №10. — с. 3-15.
13.    Чеботарев Г.Н. Развитиеконституционных основ местного самоуправления в Российской Федерации: Учебноепособие. Тюмень, 1995.
14.    Усанов В.Е, ХмелевскийС.В. Конституционное (государственное) право Российской Федерации: Учебник –М.: ПЕР СЭ, 2003