Федеральное агентство по образованию
Государственноеобразовательное учреждениевысшего профессионального образования«ТверскойГосударственный Университет»Юридический факультет кафедраконституционного, административного и таможенного права
счетныймуниципальный государственный финансовыйПРОВЕРОЧНАЯ РАБОТА
Принципы организации и деятельностиконтрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальныхобразований
Выполнил:
студент 2-го курса Сорокин С.К.
Преподаватель:
д. ю. н, доцент н.а. Антонова
Тверь 2011 г.
Содержание
1. Формыосуществления контрольно-счётными органами своей деятельности (по закону «об общих принципах организации идеятельности контрольно-счётных органов субъектов российской федерации имуниципальных образований»- далее ФЗ №6)
2. Установлениестандартов внешнего государственного и муниципального контроля
3. Методы,используемые контрольно-счётными органами субъектов российской федерации имуниципальных образований (по классификации лекционного курса)
4. Акты реагированияконтрольно-счётных органов субъектов российской федерации и муниципальныхобразований
5. Взаимодействиеконтрольно-счётных органов разного уровня
1. Формы осуществленияконтрольно-счётными органами своей деятельности (по закону «об общих принципах организации идеятельности контрольно-счётных органов субъектов российской федерации имуниципальных образований»- далее ФЗ №6)
Согласно положению статьи10 ФЗ- № 6 от 07.02.2011 г. внешний государственный и муниципальный финансовыйконтроль проводится в форме:
А. Контрольныхмероприятий
или
Б.Экспертно-аналитических мероприятий.
К сожалению, в законе несовсем удачно определены формы контроля, что видно при совокупном анализеназвания статьи и содержания, раскрываемого на основе статьи 16.
При таком рассмотрениипредставляется возможным контроль в виде неконтрольных мероприятий(экспертно-аналитических) и тогда их акты должны иметь иной статус, либо этоособый контроль в форме «неконтроля», то есть «неконтроль».
Правильным, несмотря настранность логической конструкции является, на основании рассмотренияостального текста закона, в котором «контрольные мероприятия» явноотделены, как раз последнее.
Некорректно такжеупотребление понятия «проверка» в статье 17. Данное понятие неопределено в настоящем законе, но при этом встречается в других нормативныхактах, регулирующих деятельность КСО, как разновидность контроля, что можетпривести к путанице.
Считаю правильным втексте ФЗ №6 от 07.02.2011 г. понимать «проверку» как синоним понятияконтроль безотносительно к виду проводимого при этом мероприятия.
2. Установлениестандартов внешнего государственного и муниципального контроля
Согласно статьи № 11 ФЗ №6 от 07.02.2011 стандарты внешнего государственного и муниципальногофинансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитическихмероприятий утверждаются контрольно-счетными органами в соответствии сразличными источниками в зависимости от того в отношении каких органов иорганизаций эти мероприятия проводятся:
1) в отношении органовгосударственной власти и государственных органов, органов территориальныхгосударственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления имуниципальных органов, государственных и муниципальных учреждений и унитарныхпредприятий субъектов Российской Федерации или муниципальных образований — всоответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой РоссийскойФедерации и (или) контрольно-счетным органом субъекта Российской Федерации;
2) в отношении иныхорганизаций — в соответствии с общими требованиями, установленными федеральнымзаконом.
При этом в обоих случаяхпри подготовке стандартов внешнего государственного и муниципальногофинансового контроля учитываются международные стандарты в областигосударственного контроля, аудита и финансовой отчетности.
Стандарты внешнегогосударственного и муниципального финансового контроля контрольно-счетныхорганов не могут противоречить законодательству Российской Федерации и (или)законодательству субъектов Российской Федерации.
Примечательно, что в момент обсуждения законопроекта по ФЗ №6 быловыступление заместителяПредседателя Счетной палаты Российской Федерации на научно-практическойконференции «Проблемы нормативного правового регулированиягосударственного финансового контроля», в котором он сказал следующее: — «Сучетом положений проекта федерального закона „Об общих принципахорганизации деятельности контрольно-счетных органов субъектов РоссийскойФедерации и муниципальных образований“ представляется актуальным вопрос онеобходимости формирования единых подходов к содержанию системообразующихпонятий внешнего государственного финансового контроля.
Законопроект предполагает, что контрольно-счетные органы при осуществлениивнешнего государственного и муниципального финансового контроля будутруководствоваться стандартами внешнего государственного и муниципальногофинансового контроля, которые разрабатываются Счетной палатой РоссийскойФедерации при участии контрольно-счетных органов.
Однако в литературе по финансовому контролю имеются существенные различияпо основным терминам и определениям. И эти различия проникают в наше нормотворчество.
К сожалению, итоговый текст закона содержит не только указание насовместность выработки требований к стандартам деятельности Счётной палатой РФи счётным органом субъекта РФ, но и на возможность самостоятельной выработкитаких требований счётным органом субъекта РФ, что серьёзно отличается отпервоначального варианта: » Стандарты внешнего государственного и муниципальногофинансового контроля по проведению финансового аудита, аудита эффективностииспользования государственных и муниципальных средств, общих правил проведенияконтрольных и экспертно-аналитических мероприятий разрабатываются Счетнойпалатой Российской Федерации при участии контрольно-счетных органов,утверждаются Коллегией Счетной палаты Российской Федерации и подлежатгосударственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации”.
Более определённой формулировки требует, на мой взгляд, и понятие учётамеждународных стандартов. Традиционно, к сожалению, в практике правоприменения понятие«учитывается» сводится к формальному упоминанию и скрытомунеобращению внимания. Это особенно очевидно там, где речь идёт об учёте мнениянаселения. Я считаю, что вместо «учитываются» намного корректнее моглобы звучать, например,: «Используется в качестве основы, либоаргументировано не используется»
Это больше бы соответствовало статусу упоминаемых международныхстандартов. В основе их лежит и такой документ какЛимская декларация руководящих принципов аудита (1977 года) являющаяся базовым концептуальным документомМеждународной организации высших органов аудита (INTOSAI – ИНТОСАИ), членство вкоторой на настоящее время носит практически универсальный характер.
О данном документев аналитической записке Государственного научно-исследовательскогоинститута Системного АнализаСчетной Палаты Российской Федерации сказано: — «рассматривать Лимскую декларацию следует некак международный договор, а как общепризнанную доктрину, на соответствиекоторой проверяется и „демократическая“ зрелость той или инойгосударственной системы и параметры отдельных законов в частности.
В этом контексте Лимскую декларацию можно рассматривать как одну из резолюций(деклараций) ООН, к реализации положений которой каждый из контролирующихорганов должен стремиться, улучшая качество своей работы и „адаптируя“к задачам ИНТОСАИ соответствующее правовое поле своего государства». Вотпо этой причине и хотелось бы большей определённости, чем предлагает термин «учитывается».
3. Методы, используемыеконтрольно-счётными органами субъектов российской федерации и муниципальныхобразований (по классификации лекционного курса)
В лекционном курсерассматривались следующие методы :
— информационно-аналитический
— корректирующий
— комплексный.
Закон предусматривает:
1. применение контрольно-счётнымиорганами «информационно-аналитического» метода при осуществлении контроляв форме экспертно-аналитических мероприятий путём составления «отчётов „или “заключений».
2. применениеконтрольно-счётными органами «комплексного» метода при осуществленииконтроля в форме контрольных мероприятий путём внесения «представлений»или направления «предписаний».
3. применение «корректирующего»метода, как разновидность деятельности при направлении предписаний в случае воспрепятствованиидеятельности КСО. В данной ситуации требование об устранении погрешностейнаправляется безотносительно с деятельностью по сбору и обработке информации.
4. Акты реагированияконтрольно-счётных органов субъектов российской федерации и муниципальныхобразований
Контрольно-счетные органыпо результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органыгосударственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации,органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы иорганизации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятиямер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесенияматериального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованиюили возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностныхлиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению ипредупреждению нарушений.
В случае выявлениянарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, атакже в случае воспрепятствования проведению должностными лицамиконтрольно-счетных органов контрольных мероприятий, контрольно-счетные органынаправляют в органы государственной власти и государственные органы субъектаРоссийской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы,проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание.
Таким образом актамиреагирования КСО являются, согласно ФЗ №6 от 07.02.2001 г., «представление» и «предписание» .
В дополнение к ним,согласно части 8 статьи 16 указанного закона, может быть признан актомреагирования документ, установленной в регламенте или стандарте деятельностиКСО, который передаётся в правоохранительные органы при обнаружении фактовнарушений, в которых усматриваются признаки преступлений или коррупционныхправонарушений.
Подобный документпредусмотрен, например, приложением № 22 к СФК №101, утверждённому коллегиейСчётной палаты РФ. По своему смыслу этот документ не является процессуальнымили правоприменительным (как например протокол об административномправонарушении), а является следствием регламентированных действий при условиинаступления факта «обнаружения», то есть актом реагирования. При этомстранным является положение при котором, когда отчёт или заключение поэкспертно-аналитическим мероприятиям, не относящимся к контрольныммероприятиям, выполнявшимся в рамках полномочий пункта 6 части 1 статьи 9 ФЗ №6от 07.02.2011 г. в части «оценки законности» выявит незаконность, новместе с тем, согласно части 8 статьи 16 обращение в правоохранительные органыоставляется по сути на усмотрение КСО.
Конечно возможно предусмотретьрегламентом или стандартом ксо обязательное изменение статуса проводимогоконтроля с «экспертно-аналитического» на «контрольный» впроцессе его осуществления при обнаружении признаков преступления, но с учётомвозможности самостоятельной разработки стандарта деятельности (пункт 1 части 2статьи 11 ФЗ №6 от 07.02.2011) и неопределённостью в принципе порядком принятиярегламента(он упоминается в законе один раз, косвенно, в части 2 статьи 15)определяющим по-прежнему остаётся усмотрение КСО.
Так же странно, что обэтой ситуации не уведомляется, согласно части 1 статьи 17 руководителипроверяемых организаций, что может создать проблему с защитой деловой репутациикоммерческой организации использующей бюджетные средства.
5. Взаимодействиеконтрольно-счётных органов разного уровня
Всвязи с тем, что КСО субъектов федерации и муниципальных образований являютсяюридическими лицами и независимы в своей деятельности, говорить о КСО «разныхуровней» можно с некоторой условностью. Пожалуй, только статья 22 закона осчётной палате РФ формирует уровневую структуру, устанавливая подчинённуюобязанность (обязанность действий по обращению — содействия): ” контрольные органы субъектов Российской Федерации обязаныоказывать содействие деятельности Счетной палаты, предоставлять по ее запросаминформацию о результатах проводимых ревизий и проверок”.
Однакоо каком либо содействии со стороны КСО муниципальных образований ничего неговориться. Анализ законодательства субъектов федерации с точки зрения формированияуровневой структуры КСО показывает, что КСО субъектов федерации имеютраспорядительные полномочия в отношении КСО муниципальных образований,находящихся на их территории, только в рамках обязанности последнихпредоставить информацию.
Например,закон города Москвы о контрольно-счётной палате указывает: “… органыместного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городеМоскве обеспечивают доступ Контрольно-счетной палаты к информационным системами ресурсам.”. Поэтому следует говорить о взаимодействии «различных»КСО. Закон ФЗ№6 от 07.02.2011 указывает следующие виды:
1. Контрольно-счётныйорган субъекта Российской Федерации взаимодействует:
— с КСО других субъектовРоссийской Федерации с возможностью заключения соглашения,
— с КСО муниципальныхобразований с возможностью заключения соглашений, а также при осуществлениианализа их деятельности с выдачей рекомендаций по обращению представительныхорганов муниципальных образований,
— со Счётной палатойРоссийской с возможностью заключения соглашения или на обязательной основе наосновании ст. 22 закона «о счётной палате РФ», а также приосуществлении анализа деятельности указанной палатой по обращениюзаконодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
— с территориальнымиуправлениями Центрального Банка Российской Федерации, налоговыми органами,органами прокуратуры, иными правоохранительными, надзорными и контрольнымиорганами РФ, субъектов РФ и муниципальных образований с возможностью заключениясоглашения,
— путём вступления в объединенияи ассоциации Российских контрольно-счётных органов,
— путём созданиявременных и постоянно действующих совместных координационных, консультационных,совещательных и других рабочих органов с иными государственными имуниципальными органами,
— путём участия вконтрольных и экспертно-аналитических мероприятиях совместно с КСО другихсубъектов РФ и муниципальных образований по их письменному обращению,
— путём установления иподдержки связей со счётными и контрольными палатами и органами парламентскогоконтроля субъектов иностранных федеративных государств, а так жеадминистративно-территориальных образований иностранных государств, с ихмеждународными объединениями, с возможностью заключения соглашений осотрудничестве и взаимодействии,
— путём вступления вуказанные в предыдущем пункте международные объединения,
— между собой свозможностью заключения соглашений .
2. Контрольно-счётныйорган муниципального образования взаимодействует с:
— с КСО другихмуниципальных образований с возможностью заключения соглашений,
— между собой свозможностью заключения соглашений ,
— с КСО других субъектовРФ с возможностью заключения соглашений,
— со Счётной палатойРоссийской с возможностью заключения соглашения,
— с КСО субъектафедерации, на территории которого находится, с возможностью заключениясоглашения, а так же при осуществлении анализа деятельности указанным КСО пообращению законодательных (представительных) органов соответствующего муниципальногообразования,
— с территориальнымиуправлениями Центрального Банка Российской Федерации, налоговыми органами,органами прокуратуры, иными правоохранительными, надзорными и контрольнымиорганами РФ, субъектов РФ и муниципальных образований с возможностью заключениясоглашения,
— путём вступления вобъединения и ассоциации Российских контрольно-счётных органов,
— путём созданиявременных и постоянно действующих совместных координационных, консультационных,совещательных и других рабочих органов с иными государственными имуниципальными органами,
— путём участия вконтрольных и экспертно-аналитических мероприятиях совместно с КСО другихсубъектов РФ и муниципальных образований по их письменному обращению.
государственный муниципальныйконтроль стандарт акт