Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждениевысшего профессионального образования
Амурский государственный университет
(ГОУВПО АмГУ)Кафедра Экономической теории и государственногоуправления
Контрольная работа
на тему: Проблема обеспечения жильем военнослужащих
по дисциплине Экономика социальной сферы
Благовещенск 2011
Содержание
Введение
1Право военнослужащих на жилище
2Проблема обеспечения жильем военнослужащих
3Проблемы, связанные с реализацией подпрограммы «Государственные
жилищныесертификаты» и накопительно-ипотечной системы
Заключение
Библиографическийсписок
жилищный проблема военныйреформа
Введение
Происходящиев России политические и социально-экономические преобразования и сопровождающиеих реформы, в том числе и официально не провозглашенная, но, тем не менее, фактическипроводимая военная реформа, существенно изменили многие аспекты существования практическивсех слоев населения Российской Федерации, включая и военнослужащих.
Однимиз направлений военной реформы является оптимизация структуры Вооруженных Сил РоссийскойФедерации, других войск, воинских формирований и органов, в которых граждане проходятвоенную службу, в связи с чем произошло и продолжает происходить значительное сокращениеличного состава указанных органов и организаций. В значительно большей степени этокасается Вооруженных Сил Российской Федерации, находящихся на современном этапена пути формирования их нового облика (по терминологии политического руководстванашей страны). Наиболее острой проблемой при этом является удовлетворение жилищныхпотребностей увольняемых и уволенных военнослужащих. Остается острой и проблемаобеспеченности жильем военнослужащих, проходящих военную службу, и членов их семей.Проводимые социологические опросы среди военнослужащих показывают, что жилищныйвопрос доминирует среди других проблем, сопровождающих военную службу сегодня.
1. Право военнослужащихна жилище
КонституцияРоссийской Федерации закрепила права и свободы граждан, соответствующие международнымактам о правах человека, в том числе и в жилищной сфере.
Наличиенадлежащего жилья свидетельствует о достойном жизненном уровне человека, провозглашенномВсеобщей декларацией прав человека (ст. 25) и Международным пактом об экономических,социальных и культурных правах (ст. 11). Указанная норма инкорпорирована в КонституциюРоссийской Федерации, которой предусмотрено, что каждый имеет право на жилище. Малоимущим,иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатноили за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондовв соответствии с установленными нормами (ст. 40 Конституции Российской Федерации).
Правограждан на жилище обеспечивается путем предоставления жилых помещений в домах государственногои муниципального жилищных фондов социального использования на условиях договорасоциального найма в пределах нормы жилой площади, а также на условиях договора наймажилого помещения (в литературе по гражданскому праву он, как правило, называетсядоговором коммерческого найма жилого помещения) либо приобретения или строительстважилья за собственные средства без ограничения размеров площади.
Правовоерегулирование жилищных правоотношений с участием военнослужащих осуществляется всоответствии с ЖК РФ, Федеральным законом «О статусе военнослужащих»,а также другими законодательными и иными нормативными правовыми актами, в том числеи ведомственными.
Какбыло отмечено ранее, в качестве одного из важнейших социально-экономических правправо на жилище входит в состав конституционно-правового статуса гражданина, в томчисле и военнослужащего. Этому праву военнослужащих соответствуют определенные обязанностигосударства, муниципальных органов, связанные с предоставлением военнослужащим жилыхпомещений и пользованием ими этими помещениями.
Всовременных условиях право военнослужащих на жилище может обеспечиваться в следующихосновных формах:
1)предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда:
— служебных жилых помещений;
— жилых помещений в общежитиях;
— жилых помещений маневренного фонда;
2)предоставление жилых помещений по договорам социального найма;
3)предоставление жилых помещений в собственность бесплатно;
4)предоставление на безвозмездной основе социальной выплаты на приобретение жилогопомещения путем выдачи государственного жилищного сертификата;
5)выделение денежных средств в соответствии с Федеральным законом «О накопительно-ипотечнойсистеме жилищного обеспечения военнослужащих»;
6)предоставление арендованных жилых помещений;
7)выплата денежной компенсации за наем (поднаем) жилых помещений.
Военнослужащиереализуют право на жилище также в случаях:
— участия в кооперативном жилищном строительстве;
— приобретения или строительства жилья за собственные средства без ограничения размеровплощади.
Военнослужащиеотносятся к той категории граждан, которым государство гарантирует предоставлениежилых помещений. Правовым основанием для этого являются Федеральный закон «Остатусе военнослужащих» и ряд других нормативных правовых актов, которые устанавливаютконкретные формы реализации таких гарантий.
2. Проблема обеспеченияжильем военнослужащих
Казалось бы, решение проблемы обеспечениявоеннослужащих, граждан, уволенных с военной службы, жильем лежит на поверхности:строй больше и заселяй. Однако реалии жизни сложнее и суровее. Проблем,как организационных, так и правовых, много. Рассмотрение начнем с правовыхпроблем.
1.Первое, на чем хотелось бы остановиться, это современное понятие права на жилище.Право на жилище означает возможность иметь жилище, пользоваться им на условиях,определенных законом, а также распоряжаться им в установленных законом случаях ипорядке.
Спринятием ЖК РФ окончательно развеялись мифы относительно «благотворительнойфункции» Российского государства. Если по Конституции СССР 1977 г. каждомугарантировалось право на жилище, что в первую очередь подразумевало обеспечениебесплатной жилплощадью советских граждан, а уж потом (в качестве не основной формы)возможность самостоятельного обеспечения жилплощадью за счет участия в кооперативноми индивидуальном жилищном строительстве. Указанный подход породил иждивенческиенастроения практически у всего советского населения, поскольку в сознание людейпрочно вошла мысль об обязанности государства обеспечить их жильем, при этом безкакой-либо адекватной отдачи с их стороны. Результат оказался общеизвестен — жилищнаяпроблема стала одной из ключевых проблем нашего государства.
КонституцияРоссийской Федерации (ст. 40) также провозгласила в числе основных прав и свободчеловека и гражданина право на жилище. В то же время следует обратить внимание насмещенные акценты в его понимании по сравнению с ранее действовавшей Конституцией1977 г.
КонституцияРоссийской Федерации в ст. 40 предусматривает, что органы государственной властии органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условиядля осуществления права на жилище. Что же касается предоставления жилья бесплатно(или за доступную плату), то согласно Конституции Российской Федерации такое жильепредоставляется только малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимсяв жилище. Чтобы активизировать население, необходимо было отойти от иждивенчестваи сказать всем, и это правильно, что только малоимущих будет государство обеспечиватьсоциальным жильем, для остальных оно создаст определенные условия, чтобы они самостоятельноили в доле с государством решали индивидуальные жилищные проблемы.
Иадекватно было всеми воспринято, что военнослужащие относятся к той категории иныхграждан (в терминологии ст. 40 Конституции Российской Федерации), которым государствогарантирует бесплатное предоставление жилых помещений в силу их особого функциональногопредназначения. Федеральный закон N 122-ФЗ окончательно рассеял какие-либо иллюзииу всего населения нашего государства (в том числе в жилищной сфере), и прежде всегоу военнослужащих, поскольку именно эта категория еще до принятий ЖК РФ была лишенаправа на бесплатное получение жилья по договору социального найма.
Такимобразом, на сегодняшний день право военнослужащих на жилище от его понимания какправа на получение постоянной жилой площади (жилого помещения), как обязательногоусловия обеспечения их достойного жизненного уровня заменено в законодательствевозможностью получения служебного (временного) жилого помещения или жилого помещения,приобретаемого с помощью государства при использовании денежных средств военнослужащих,т.е. военнослужащий должен сам зарабатывать себе на квартиру. Однако проблема заключаетсяв том, что постепенный переход от предоставления постоянного жилья для военнослужащихв натуральной форме (в виде квартиры по социальному найму) к его денежному эквиваленту(выпуск и погашение государственных жилищных сертификатов, накопительно-ипотечнаясистема обеспечения жильем военнослужащих) не связан с ростом денежного довольствиявоеннослужащих — единственного легального источника формирования собственных денежныхсредств военнослужащих, которые могут быть использованы для приобретения жилья.Таким образом, государство, сняв с себя в одностороннем порядке обязательства пожилищному обеспечению военнослужащих, опять подталкивает военнослужащих искать иныеисточники дохода для того, чтобы себя обеспечить жильем. А разве это совместимос военной службой?
Итак,с 1 января 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ,который внес существенные изменения в ст. 15 Федерального закона «О статусевоеннослужащих», регулирующую жилищные права военнослужащих, а с 1 марта 2005г., как уже говорилось, введен в действие ЖК РФ. С принятием и вступлением в силууказанных законодательных актов как отдельные институты жилищного права и законодательствав целом, так и система жилищного обеспечения военнослужащих претерпели существенныеизменения, что породило целый ряд организационных и правовых проблем, на анализекоторых остановимся ниже.
2.С 1 января 2005 г. военнослужащие перестали относиться к тем категориям граждан,которым гарантируется предоставление жилых помещений по договору социального найма,за исключением лиц, ранее принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий.
Длявоеннослужащих, принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до введенияв действие ЖК РФ, сохраняется возможность обеспечения жилыми помещениями из фондовсоциального использования по договору социального найма за счет государственногожилищного фонда, закрепляемого за Министерством обороны Российской Федерации (инымифедеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотренавоенная служба).
Всоответствии с ЖК РФ (ст. 49), а ранее Законом Российской Федерации «Об основахфедеральной жилищной политики» жилищный фонд социального использования выделендля социально слабозащищенных слоев населения (малоимущие граждане, несовершеннолетниедети-сироты и др.), а также для отдельных категорий граждан, имеющих специальный(«особый») статус в силу специфики их предназначения, например государственныеслужащие и другие лица, указанные в законе.
Вкачестве правосубъектной предпосылки для реализации права на получение жилья в ЖКРФ указывается размер доходов на одного человека. Эта предпосылка в качестве обязательнойне подлежит применению в отношении военнослужащих, имеющих право на предоставлениежилых помещений по договору социального найма, поскольку в силу ч. 3 ст. 40 КонституцииРоссийской Федерации бесплатно жилище предоставляется не только малоимущим, но ииным указанным в законе гражданам. Таким законом в отношении военнослужащих являлсяФедеральный закон «О статусе военнослужащих» (в редакции, действовавшейдо 1 января 2005 г.).
Вчем заключаются проблемы изменения форм жилищного обеспечения военнослужащих?
Во-первых,не все категории военнослужащих оказались охваченными теми или иными возможнымии доступными формами жилищного обеспечения. Так, военнослужащие, вставшие на учетнуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 г., продолжают оставатьсятаковыми до получения жилых помещений по договору социального найма. Военнослужащие,окончившие военно-учебные заведения после 1 января 2005 г. или поступившие на военнуюслужбу по контракту после указанной даты, обеспечиваются на весь срок военной службыслужебными жилыми помещениями и принимают участие в накопительно-ипотечной системежилищного обеспечения, которая предполагает по истечении установленного срока приобретениежилья в собственность. Однако действующие законодательные акты не устанавливаютмеханизма жилищного обеспечения военнослужащих, которые не относятся к указаннымкатегориям, но в процессе службы стали нуждаться в жилых помещениях в силу определенныхжизненных обстоятельств. Например, это те, кто имеет жилье, но постепенно оно всилу увеличения состава семьи становится недостаточным (состав семьи был 3 человека,а через несколько лет — 5 человек). Ранее такой военнослужащий в очереди не стоял,так как был обеспечен жильем, а потом возникла необходимость в улучшении жилищныхусловий. Денег, естественно, на приобретение нового жилья не хватает, права на служебнуюжилплощадь этот военнослужащий не имеет.
Указанныйпробел в законодательстве должен быть ликвидирован, поскольку уровень доходов непозволяет военнослужащим в настоящее время самостоятельно решить свои жилищные проблемы,участвуя, например, в кооперативном или долевом строительстве.
Несогласованностьотдельных институтов военного законодательства между собой уже стала «притчейво языцех». Не является исключением и ст. 15 Федерального закона «О статусевоеннослужащих», которая ни слова не говорит о такой новой форме жилищногообеспечения военнослужащих, как накопительно-ипотечная система, т.е. не содержитдаже бланкетной нормы, отсылающей к Федеральному закону «О накопительно-ипотечнойсистеме жилищного обеспечения военнослужащих».
Можноли с помощью указанной формы решить проблему жилищного обеспечения военнослужащихв отдаленном будущем? На сегодняшний день ответ однозначно отрицательный. Если годовойвзнос государства, как следует из официальных источников, будет составлять 1 тыс.долл. в год (за 20 лет примерно 20 тыс. долл.), в каком населенном пункте за этиденьги что-либо можно приобрести? В населенных пунктах, отдаленных от промышленныхцентров, куда добраться можно лишь на вертолете, за эти деньги можно приобрестишикарные апартаменты или их построить.
Врасчет суммы ежегодного взноса должен быть заложен критерий возможности приобретениястандартной жилой площади в промышленно развитых населенных пунктах. А этого в настоящеевремя нет. Сегодняшние курсанты понимают, что служебной жилплощадью их могут обеспечитьразве что в отдаленном населенном пункте, а по окончании службы они жилья иметьне будут.
2.ЖК РФ устанавливает два критерия дифференциации жилищных фондов: по формам собственностии по целям использования (ст. 19).
Взависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется:
1)на частный жилищный фонд — совокупность жилых помещений, находящихся в собственностиграждан и в собственности юридических лиц;
2)на государственный жилищный фонд — совокупность жилых помещений, принадлежащих направе собственности Российской Федерации (жилищный фонд Российской Федерации), ижилых помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам Российской Федерации(жилищный фонд субъектов Российской Федерации);
3)на муниципальный жилищный фонд — совокупность жилых помещений, принадлежащих направе собственности муниципальным образованиям.
Взависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется:
1)на жилищный фонд социального использования — совокупность предоставляемых гражданампо договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципальногожилищных фондов;
2)на специализированный жилищный фонд — совокупность предназначенных для проживанияотдельных категорий граждан и предоставляемых по правилам разд. IV ЖК РФ жилых помещенийгосударственного и муниципального жилищных фондов;
3)на индивидуальный жилищный фонд — совокупность жилых помещений частного жилищногофонда, которые используются гражданами — собственниками таких помещений для своегопроживания, проживания членов своей семьи и (или) проживания иных граждан на условияхбезвозмездного пользования, а также юридическими лицами — собственниками таких помещенийдля проживания граждан на указанных условиях пользования;
4)на жилищный фонд коммерческого использования — совокупность жилых помещений, которыеиспользуются собственниками таких помещений для проживания граждан на условиях возмездногопользования, предоставлены гражданам по иным договорам, предоставлены собственникамитаких помещений лицам во владение и (или) в пользование.
Изкаких жилищных фондов удовлетворяются потребности в жилищном обеспечении военнослужащихи членов их семей? В соответствии с ранее действовавшей редакцией Федерального закона«О статусе военнослужащих» военнослужащим, проходящим военную службу поконтракту, и совместно проживающим с ними членам их семей жилые помещения предоставлялисьза счет государственного или муниципального жилищного фонда, закрепляемого за Министерствомобороны Российской Федерации или иным федеральным органом исполнительной власти,в котором федеральным законом предусмотрена военная служба (п. 1 ст. 15). В редакцииназванного Закона с 1 января 2005 г. указание на виды жилищных фондов отсутствует,в то же время по смыслу Закона и ЖК РФ обеспечение жильем будет осуществляться толькоза счет жилищного фонда Российской Федерации.
Следуетотметить, что Федеральным законом «О введении в действие Жилищного кодексаРоссийской Федерации» с 1 марта признан утратившим силу Закон Российской Федерации«Об основах федеральной жилищной политики», согласно ст. 7 которого государственныйжилищный фонд подразделялся на две части:
1)ведомственный жилищный фонд, состоящий в государственной собственности РоссийскойФедерации и находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятийили оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к федеральнойсобственности;
2)фонд, находящийся в собственности республик в составе Российской Федерации, краев,областей, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также ведомственныйфонд, находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий илиоперативном управлении государственных учреждений, относящихся к соответствующемувиду собственности.
Ведомственныйжилищный фонд Министерства обороны Российской Федерации и других федеральных органовисполнительной власти, в которых граждане проходят военную службу, образуется изжилых помещений, поступающих от жилищного строительства, переоборудования нежилыхпомещений в жилые и приобретаемых соответствующими федеральными органами исполнительнойвласти. В основном к нему относится жилищный фонд в военных городках. Согласно ст.15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» служебные жилые помещенияпредоставляются на весь срок военной службы в закрытых военных городках военнослужащим- гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, и совместнопроживающим с ними членам их семей. Согласно ЖК РФ указанные жилые помещения относятсяк жилищному фонду Российской Федерации. Следовательно, говорить о наличии ведомственногожилищного фонда можно условно, понимая при этом, прежде всего, совокупность служебныхжилых помещений, находящихся в ведении того или иного ведомства (Министерства обороныРоссийской Федерации, ФСБ России, МВД России и др.), предназначенных для жилищногообеспечения военнослужащих данного ведомства и членов их семей.
Снявс органов государственной власти и местного самоуправления обязанность по участиюв жилищном обеспечении военнослужащих, как, впрочем, и иных федеральных государственныхслужащих, законодатель не предусмотрел механизма возложения обязанности на указанныеорганы по предоставлению земельных участков для жилищного строительства для военнослужащих,чем в очередной раз породил «псевдозаконные» действия местных властей,направленные на отказ в их предоставлении. Возникает вопрос: на чем собственно строитьжилье для военнослужащих, в том числе служебное? Необходимо в кратчайшие сроки законодательноопределить механизм предоставления земельных участков для указанных целей, посколькуони производны от общегосударственных задач в области обороны и безопасности.
Чтодолжно происходить со служебным жилым помещением при переводе военнослужащего изодного федерального ведомства (в котором оно было ему предоставлено) в другое (вкотором он также имеет право на обеспечение служебными жилыми помещениями)? Посколькуобеспечение служебными жилыми помещениями должно осуществляться за счет жилищногофонда Российской Федерации, законодательством может быть предусмотрен двоякий механизм:1) военнослужащий будет продолжать занимать ранее предоставленное жилое помещениес передачей его в ведение другого федерального органа исполнительной власти; 2)военнослужащий будет продолжать занимать ранее предоставленное жилое помещение допредоставления другого федеральным органом исполнительной власти, в котором он будетпродолжать службу. В любом случае он не подлежит выселению без предоставления другогожилого помещения.
Вто же время при увольнении военнослужащего с военной службы и утрате им права наобеспечение служебным жилым помещением за счет жилищного фонда Российской Федерациидоговор найма служебного жилого помещения с ним расторгается, что является основаниемдля его выселения без предоставления другого жилого помещения, за исключением случаев,предусмотренных ст. 103 ЖК РФ.
3. Согласно Федеральному закону «О введениив действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее — Вводный закон)все граждане, принятые на учет до 1 января 2005 г. в целях последующего предоставленияим по договорам социального найма жилых помещений, сохраняют право состоять на этомучете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Однако предоставлениежилых помещений будет осуществляться в порядке, установленном ЖК РФ, а не ЖК РСФСР,т. е. не сохраняется прежний порядок предоставления указанным гражданам жилых помещенийпо договорам социального найма (ст. 6 Вводного закона).
Следуетобратить внимание на то обстоятельство, что в отличие от ранее действовавшего порядкаисключается положение об обязательности предоставления благоустроенного жилого помещенияприменительно к условиям данного населенного пункта и его соответствии установленнымсанитарным и техническим требованиям. В то же время после введения в действие ЖКРФ будут продолжать действовать Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищныхусловий, и предоставления жилых помещений, утвержденные постановлением Совета МинистровРСФСР от 31 июля 1984 г. N 335. Согласно п. 42 Правил предоставляемое гражданамдля проживания жилое помещение должно быть благоустроенным применительно к условиямданного населенного пункта, отвечать установленным санитарным и техническим требованиям.Указанная «забывчивость» законодателя вряд ли оправданна, если вспомнитьо характере нашего государства согласно Конституции Российской Федерации как социальногогосударства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойнуюжизнь и свободное развитие человека (ст. 7).
4.По ЖК РФ с лицами, которым предоставлено служебное жилое помещение, заключаетсядоговор найма.
Понашему мнению, как договор найма служебного жилого помещения (ст. 94 ЖК РФ), таки жилищный договор, заключаемый с военнослужащим, являются разновидностями договорасоциального найма, что обусловливает применение некоторых норм ЖК РФ, регулирующихпорядок предоставления жилых помещений по договору социального найма. В частности,речь идет о предоставлении их в порядке очередности (ч. 1 ст. 57 ЖК РФ).
Посколькудля военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, обеспечение служебнымижилыми помещениями является формой их жилищного обеспечения на время военной службы(т.е. в течение длительного периода времени), постольку они должны предоставлятьсяв порядке очереди. Кроме того, целесообразно рассмотреть возможность обеспеченияслужебными жилыми помещениями лиц, нуждаемость в жилых помещениях которых возниклапосле 1 января 2005 г. и которые отвечают критериям предоставления жилых помещенийпо договору социального найма (включая уровень доходов).
5. Вводный закон предусматривает сохранениедействия статей ЖК РСФСР, касающихся оснований принятия на учет граждан, нуждающихсяв улучшении жилищных условий. Такой вывод следует из анализа ст. 5 указанного Закона,в соответствии с которой к жилищным отношениям, возникшим до введения в действиеЖК РФ, данный Кодекс применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнутпосле введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных Вводным законом(такой случай касается порядка предоставления жилых помещений). Следовательно, кжилищным отношениям, возникшим до 1 марта 2005 г., будут ограниченно применятьсянормы ЖК РСФСР, несмотря на то, что Вводным законом он признается утратившим силу.
Жилыепомещения предоставляются гражданам, ранее относившимся к категории лиц, «нуждающихсяв улучшении жилищных условий». К ним относятся две категории граждан: 1) те,кто вообще не имеет жилого помещения, например, чаще всего это военнослужащие, молодожены,проживавшие ранее на жилой площади родителей либо у частных лиц на началах поднайма;2) лица, улучшающие жилищные условия (чаще всего те, кто переезжает из одного жилогопомещения в другое, большего размера и т.д.). По новому жилищному законодательствуони именуются «лицами, нуждающимися в жилых помещениях».
Какследует из п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»,военнослужащим не гарантировано, как ранее, предоставление жилых помещений в льготномпорядке, т.е. в трехмесячный срок за счет государственного и муниципального жилищногофонда, закрепленного за Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральныморганом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военнаяслужба). В настоящее время предоставление жилых помещений военнослужащим-гражданами членам их семей будет производиться в порядке общей очередности.
6.Военнослужащие, обеспечиваемые на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями,снимаются с учета при получении помещений по установленным нормам.
Жилыепомещения предоставляются лишь лицам, состоящим на учете нуждающихся в жилых помещениях,и только в порядке очередности. Единственный критерий в определении очередности- время принятия на учет (по дате решения о постановке на учет).
Вто же время необходимо учитывать, что с введением в действие ЖК РФ отменяется льготныйпорядок предоставления жилых помещений по договору социального найма, за исключениемслучаев, предусмотренных ч. 1 ст. 57 ЖК РФ.
Внеочереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются:
1)гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригоднымидля проживания и ремонту или реконструкции не подлежат;
2)детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сироти детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательныхи иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемныхсемьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), атакже по окончании службы в Вооруженных Силах Российской Федерации или по возвращениииз учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Кстати, такая редакцияЖК РФ говорит о том, что если гражданин до поступления на военную службу относилсяк перечисленным категориям граждан, то после увольнения с военной службы он приобретаетправо на внеочередное предоставление жилых помещений, если он отвечает остальнымкритериям (по уровню доходов);
3)гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний.
Указанныйпорядок применяется к отношениям, которые возникли как до, так и после введенияв действие ЖК РФ (ч. 2 ст. 6 Вводного закона). Для лиц, которые ранее введения вдействия ЖК РФ были включены в льготные очереди (на первоочередное и внеочередноепредоставление жилых помещений) не сохраняется прежний порядок, так как прекращаетсядействие ст. 36 («Первоочередное предоставление жилых помещений») и ст.37 («Внеочередное предоставление жилых помещений») ЖК РСФСР. Жилые помещенияпредоставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях,в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключениемустановленных ЖК РФ случаев внеочередного предоставления. Это правило действует,если иной порядок для лиц, которым предоставляется жилье по договору социальногонайма, не указан в каком-либо законе, как это предусматривает ч. 3 ст. 49 ЖК РФ(например, п. 3 ст. 19 Федерального закона «О статусе судей в Российской Федерации»предусматривает внеочередной порядок жилищного обеспечения судьи; аналогичная нормап. 4 ст. 44 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотренадля прокурорских работников).
Дискуссионнымостается вопрос о том, подлежит или не подлежит применению ранее установленный порядок,согласно которому граждане, имеющие право на первоочередное предоставление жилыхпомещений, включались в отдельные списки (ст. 33 ЖК РСФСР). Высказываю свою субъективнуюточку зрения: прежний порядок может быть сохранен в определенных случаях для лиц,принятых на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 марта 2005 г., поскольку:
— граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставленияим жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данномучете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Указаннымгражданам жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в порядке,предусмотренном ЖК РФ (ст. 6 Вводного закона);
— жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъектаРоссийской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определеннымфедеральным законом или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан,признанных по установленным ЖК РФ и (или) федеральным законом или законом субъектаРоссийской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Данные жилые помещенияпредоставляются в установленном ЖК РФ порядке, если иной порядок не предусмотренфедеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 49 ЖК РФ).
Следовательно,для сохранения внеочередного порядка необходимо, чтобы соблюдались два условия:
1)такой порядок должен быть предусмотрен федеральным законом или законом субъектаРоссийской Федерации;
2)предоставление жилых помещений должно осуществляться из жилищного фонда РоссийскойФедерации или субъекта Российской Федерации.
Аналогичныйвывод можно сделать в отношении первоочередного порядка предоставления жилых помещений.
8.В связи с утратой ордером значения как основания вселения в жилое помещение, предоставленноев жилищном фонде социального использования, по ЖК РФ не подлежит применению сложившаясясудебная практика о признании ордера недействительным и выселении лиц, вселившихсяпо нему в конкретное жилое помещение. Ранее нарушение очередности предоставлениягражданам жилых помещений могло служить основанием для признания ордера недействительным.
ЖКРФ не предусматривает оснований для расторжения договора социального найма в случаенарушения очередности предоставления жилых помещений из фонда социального использования.
Следовательно,граждане, состоящие на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий и считающие,что жилое помещение должно быть предоставлено им, обращаться в суд с такими искамине могут, поскольку субъективного гражданского права на указанное в договоре наймажилое помещение они не имеют. ЖК РФ не устанавливает круга лиц, которые могут выступитьс иском в таких случаях.
Вто же время следует обратить внимание на ст. 11 ЖК РФ, которая регулирует вопросызащиты жилищных прав. Согласно указанной статье защита жилищных прав осуществляетсяразличными способами, в том числе ненормативный акт государственного органа илиоргана местного самоуправления, а также жилищной комиссии воинской части (например,решение о предоставлении конкретного жилого помещения лицу с нарушением порядкаочередности), нарушающий жилищные права участников жилищных отношений, может бытьпризнан судом недействительным. В данном случае необходимо подать заявление в судна неправомерно принятое решение, нарушившее очередность предоставления жилых помещений.
Вслучае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлениюлибо защите иными способами, предусмотренными ЖК РФ или другим федеральным законом,например, изменением жилищного правоотношения и др.
3.Проблемы, связанные с реализацией подпрограммы «государственные жилищныесертификаты» и накопительно-ипотечной системы
Поофициальным данным Министерства обороны Российской Федерации, на начало 2010 г.общая потребность в постоянном жилье для военнослужащих составляла 90,7 тыс. квартир.К началу сентября 2010 г. было получено более 25 тыс. квартир (из запланированныхк получению к концу 2010 г. 45,4 тыс.).
Решениежилищной проблемы военнослужащих — важнейшая общегосударственная задача. Это отметилв своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 30 ноября 2010 г. главагосударства Д. Медведев: «Обеспечение военнослужащих постоянным и служебнымжильем по-прежнему остается нашим приоритетом… поставленная задача по обеспечениюпостоянным жильем в 2011-м, а служебным — в 2012-м году должна быть неукоснительновыполнена».
Надостижение указанной цели направлены усилия различных министерств и ведомств, задействовансложный, многофункциональный государственный механизм, предусмотрено выделение значительныхбюджетных средств.
Решениежилищной проблемы военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семейв настоящее время осуществляется как путем предоставления самого жилого помещения,так и посредством предоставления социальных выплат на приобретение жилья за счетсредств федерального бюджета. Последнее предусматривает выделение государством гражданам«безвозмездных целевых адресных субсидий» на покупку квартиры, в том числепо договору участия в долевом строительстве.
Вцелях комплексного решения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитиюжилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортныеусловия проживания в нем, Правительство Российской Федерации своим постановлениемот 17 сентября 2001 г. N 675 утвердило Федеральную целевую программу «Жилище»на 2002-2010 гг. Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан,предусмотренные на первом этапе (2002-2005 гг.) ее реализации подпрограммой «Государственныежилищные сертификаты» на 2004-2010 гг. (до 2003 г. — федеральная целевая программа«Государственные жилищные сертификаты»), осуществляются на втором этапереализации (2006-2010 гг.) в рамках подпрограммы «Выполнение государственныхобязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральнымзаконодательством», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерацииот 31 декабря 2005 г. N 865.
Одновременнос реализацией подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты» на 2004-2010гг. (далее — подпрограмма ГЖС) 1 января 2005 г. была введена в действие принципиальноновая система — накопительно-ипотечная система обеспечения жильем военнослужащих(далее — НИС), правовые основы которой отражены в Федеральном законе «О накопительно-ипотечнойсистеме жилищного обеспечения военнослужащих» от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ.
Несекрет, что в силу ряда причин практическая реализация задач по обеспечению жильемвоеннослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей не всегда проходитгладко. Зачастую на эффективности и оперативности решения их жилищного вопроса негативносказываются обстоятельства, обусловленные проблемами как законодательного, так иэкономического характера, организационными недоработками. Усугубил положение и мировойфинансовый кризис.
Такиеденежные формы решения проблемы жилищного обеспечения военнослужащих, как реализацияжилищных сертификатов и накопительно-ипотечная система, также не лишены недостаткови имеют свои проблемные моменты, что неоднократно отмечалось специалистами в областивоенного права.
Однакореальная действительность показывает, что, помимо объективных трудностей, в процессевоплощения планов по решению жилищного вопроса существуют также отрицательные факторы,связанные со злоупотреблениями и нарушениями законности в сфере жилищного обеспечениявоеннослужащих.
Следуетотметить, что субъектами преступлений и правонарушений зачастую становятся не толькодолжностные лица, ответственные за реализацию жилищного обеспечения военнослужащих,лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, но и сами потенциальные и фактическиеучастники государственных жилищных программ.
Всистеме правоохранительных органов Российской Федерации прокуратура стоит на стражесоблюдения законности во всех вопросах, связанных с реализацией жилищных прав военнослужащих,лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, в том числе в сфере обеспеченияих жильем посредством реализации государственных жилищных сертификатов и участияв накопительно-ипотечной системе. Как отметил первый заместитель главного военногопрокурора А. Мокрицкий, «чрезвычайно важное направление деятельности органоввоенной прокуратуры — надзор за исполнением жилищного законодательства. Государствомпредпринимаются беспрецедентные меры по решению жилищных проблем военнослужащих.И наша задача — поставить прочный заслон тем, кто данную проблему использует какспособ наживы».
Военнымипрокурорами ежегодно проводятся проверки в сфере надзора за исполнением законоворганами военного управления, воинскими частями и учреждениями и их должностнымилицами, соблюдением ими прав и социальных гарантий военнослужащих, лиц, уволенныхс военной службы, и членов их семей. По результатам таких проверок выявляется множествонарушений закона, в том числе в области жилищного обеспечения.
Так,в 2009 г. органами военной прокуратуры было выявлено около 4,5 тыс. нарушений жилищногозаконодательства, среди которых распространенными являются несоблюдения положенийст. 40 Конституции Российской Федерации, требований ст.ст. 1, 2, 11-12 Жилищногокодекса Российской Федерации, ст.ст. 15, 23 Федерального закона «О статусевоеннослужащих», других нормативных правовых актов, регламентирующих порядоки условия реализации военнослужащими гарантированного им государством права на жилье.
Наиболеетипичным нарушением законности в ходе реализации подпрограммы ГЖС, согласно даннымГлавной военной прокуратуры, является предоставление фиктивных документов об обеспеченностижильем или составе семьи. Причем нередко незаконному получению жилищного сертификатасопутствуют другие правонарушения.
Так,в декабре 2009 г. осуждены за мошенничество майор запаса К., а также бывший командиродной из воинских частей Тихоокеанского флота капитан 1 ранга С. — за мошенничествои злоупотребление должностными полномочиями. В ходе следствия было установлено,что С., воспользовавшись своим служебным положением, заключил фиктивный контрактс К. о прохождении им военной службы. При этом К. все это время работал в различныхгражданских организациях, а предусмотренное ему денежное довольствие и иные выплатыв течение нескольких лет получал капитан 1 ранга С. Кроме того, С. и К. оформилификтивные документы, на основании которых последний незаконно получил государственныйжилищный сертификат и приобрел на него квартиру. По уголовному делу военными прокурорамибыли заявлены гражданские иски о взыскании с обвиняемых причиненного государствуущерба на сумму более 3 млн. руб., которые удовлетворены судом в полном объеме.
Ещеодним примером может служить выявленное не так давно в железнодорожных войсках преступление,связанное с мошенническими действиями со стороны бывших военнослужащих, которымив корыстных целях были представлены недостоверные сведения в жилищные органы. Наосновании фиктивных документов для приобретения квартир в г. Москве было выданопять государственных жилищных сертификатов, которые указанные лица затем реализовали.В результате противоправных действий государству причинен ущерб на общую сумму 7,6млн. руб. Всего же в железнодорожных войсках военными прокурорами выявлено свыше30 фактов нарушений порядка выдачи ГЖС бывшим военнослужащим, что причинило государствуущерб на десятки миллионов рублей.
Подобныенеправомерные действия носят корыстный, коррупционный характер и обусловлены использованиемслужебного положения.
Ксожалению, не все благополучно и с реализацией накопительно-ипотечной системы. Например,нередко нарушаются порядок и сроки включения/исключения военнослужащих в число/изчисла ее участников.
Результатыпрокурорских проверок соблюдения законодательства об ипотечном кредитовании военнослужащихв 2009 г. выявили, что за все время функционирования НИС из 58 848 ее участниковв Министерстве обороны Российской Федерации 36 868 (62,6%) включены в реестр с превышениемустановленных сроков, в том числе почти 4 тыс. из них — со сроком превышения болееодного года.
Помимонесвоевременного исключения из реестра участников НИС уже уволенных военнослужащих,нарушается и порядок такого исключения, установленный Федеральным законом «Онакопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих» и утвержденнымиПостановлением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2005 г. N 89 Правиламиформирования и ведения реестра участников накопительно-ипотечной системы жилищногообеспечения военнослужащих Министерством обороны Российской Федерации, федеральнымиорганами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военнаяслужба.
Так,в ряде военных округов, объединений и воинских частей прокурорскими проверками выявлено716 уволенных военнослужащих — участников НИС, на лицевые счета которых находящеесяв ведении Министерства обороны Федеральное государственное учреждение «Федеральноеуправление накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих»,ответственное согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 22 декабря2005 г. N 800 за обеспечение функционирования накопительно-ипотечной системы жилищногообеспечения военнослужащих, продолжало начислять накопления, общая сумма которыхпо состоянию на 1 апреля 2009 г. составила 137 млн. руб. Вследствие этого денежныесредства без надобности удерживались на счетах названного учреждения и управляющихкомпаний.
Какпоказывает практика, такие нарушения во многом объясняются неэффективным функционированиемсоздаваемых во исполнение п. 34 указанной Инструкции комиссий для организации ипроведения работы с военнослужащими — участниками и кандидатами на участие в НИС.Члены таких комиссий в связи со слабым знанием положений руководящих документов,касающихся функционирования НИС, а иногда и просто вследствие небрежного отношениязачастую допускают нарушения, которые ведут к возврату из Главного квартирно-эксплуатационногоуправления Министерства обороны Российской Федерации для доработки и устранениянеточностей документов на включение военнослужащих в реестр.
Подобныефакты приводят к тому, что у действительных и потенциальных участников НИС, длямногих из которых она является единственно возможной формой жилищного обеспечения,складывается негативное мнение относительно результативности и эффективности этойпрограммы и в целом скептическое отношение к деятельности государственных органов,ведающих вопросами предоставления жилья военнослужащим.
Бесспорноутверждение: сильная армия — сильное государство. Но силу армии определяют не тольковоенная выучка и боевое оснащение, но и моральный дух каждого военнослужащего, отрядового до генерала.
Даженеспециалисту понятно, что психологический климат в воинских частях и подразделенияхв немалой степени зависит от уверенности каждого из военнослужащих в том, что егоправа и свободы защищены и гарантированы государством.
Органамивоенной прокуратуры в рамках предусмотренных для них Федеральным законом «Опрокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. N 2202-I полномочийпринимаются меры, направленные на укрепление законности в области соблюдения жилищныхправ военнослужащих, в том числе на обеспечение их жильем: в адрес правомочногокомандования вносятся представления об устранении нарушений законодательства, опротестовываютсянезаконные правовые акты, по требованию военных прокуроров привлекаются к дисциплинарнойи материальной ответственности виновные в совершении правонарушений должностныелица.
Усилиямипрокурорских работников в 2010 г. в указанной сфере были восстановлены нарушенныеправа более 23 тыс. военнослужащих и членов их семей.
Важнымправовым средством выявления злоупотреблений в деятельности органов военного управленияи воинских должностных лиц, совершения ими неправомерных действий, фактов изданиянезаконных правовых актов является производимое в органах военной прокуратуры рассмотрениеи разрешение жалоб, поступивших от военнослужащих и иных граждан, о нарушениях ихправ и свобод со стороны указанных органов и лиц. Такие обращения служат сигналамио нарушениях законов, позволяют сделать вывод об их сути и типичности. В сочетаниис другими данными (информация СМИ, оперативные данные и т.п.) они позволяют оперативнореагировать на все случаи злоупотреблений и инициируют необходимость применениявоенными прокурорами правовых средств реагирования на выявленные нарушения.
Заключение
В настоящее время, когда полным ходом идет формированиенового облика Вооруженных Сил Российской Федерации, жилищное обеспечение — самаяострая проблема в сфере социальной защиты военнослужащих, лиц, уволенных с военнойслужбы, и членов их семей.
Вцелях комплексного решения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитиюжилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортныеусловия проживания в нем, Правительство Российской Федерации своим постановлениемот 17 сентября 2001 г. N 675 утвердило Федеральную целевую программу «Жилище»на 2002-2010 гг. Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан,предусмотренные на первом этапе (2002-2005 гг.) ее реализации подпрограммой «Государственныежилищные сертификаты» на 2004-2010 гг. (до 2003 г. — федеральная целевая программа«Государственные жилищные сертификаты»), осуществляются на втором этапереализации (2006-2010 гг.) в рамках подпрограммы «Выполнение государственныхобязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральнымзаконодательством», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерацииот 31 декабря 2005 г. N 865.
Одновременнос реализацией подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты» на 2004-2010гг. 1 января 2005 г. была введена в действие принципиально новая система — накопительно-ипотечнаясистема обеспечения жильем военнослужащих, правовые основы которой отражены в Федеральномзаконе «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих»от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ.
Несекрет, что в силу ряда причин практическая реализация задач по обеспечению жильемвоеннослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей не всегда проходитгладко. Зачастую на эффективности и оперативности решения их жилищного вопроса негативносказываются обстоятельства, обусловленные проблемами как законодательного, так иэкономического характера, организационными недоработками. Усугубил положение и мировойфинансовый кризис.
Несмотряна отдельные недостатки и трудности в реализации, подпрограмма ГЖС показала себякак довольно действенное средство решения жилищного вопроса военнослужащих. Выявленныенарушения и злоупотребления ни в коей мере не дискредитируют саму идею выдачи адреснойгосударственной помощи — они только указывают, в каком направлении следует улучшатьее функционирование, совершенствовать механизм и нормативно-правовую основу ее реализации.
Чтокасается накопительно-ипотечной системы, то результат ее развертывания пока в полноймере не очевиден, хотя прокурорские проверки уже выявили некоторые факты правонарушений.Накопленный на сегодняшний день опыт борьбы с противоправными явлениями позволяетнадеяться, что недостатки механизма практической реализации адресного кредитованиябудут исправлены, а лазейки для недобросовестных военнослужащих всех категорий перекрыты.И в этом случае накопительно-ипотечная система, которую в дальнейшем планируют сделатьосновной и единственной формой жилищного обеспечения военнослужащих, полностью раскроетсвой положительный потенциал. При этом никакие совершенствования законодательныхнорм, механизма реализации адресных государственных субсидий, системы контроля инадзора не могут обеспечить стопроцентный успех подпрограммы ГЖС и накопительно-ипотечнойсистемы до тех пор, пока на руководящих должностях и среди военнослужащих, претендующихна обеспечение жильем, попадаются лица, пренебрегающие воинской честью, злоупотребляющиесвоими властными полномочиями, зараженные страстью к наживе, способные на подлоги хищение. Хочется надеяться, что итогом формирования нового облика ВооруженныхСил Российской Федерации станет не только повышение их боеготовности и боеспособности,но и совершенствование морально-этического уровня военнослужащих Российской армии.
Библиографическийсписок
1.АкчуринЗ.Х. Проблемы правового регулирования предоставления жилья военнослужащим внеочереди: различные подходы в практике правоприменения // Право в ВооруженныхСилах. – 2008. — № 8. – С.17-22.
2.ВоробьевЕ.Г. Современное жилищное обеспечение военнослужащих: новая система«пробуксовывает» или функционирует в плановом режиме? // Право вВооруженных Силах. – 2009. — № 6. – С.4-9.
3.ЕлисеевС.Г. Конституционно-правовая основа реализации военнослужащими права на жилье// Журнал российского права. – 2010. — №10. – С.22-28.
4.ЕршовО.Г. Об обеспечении военнослужащих жилыми помещениями и некоторых проблемахправового регулирования отношений по долевому строительству жилья // Право вВооруженных Силах. – 2009. — № 3. – С. 5-11.
5.КудашкинА.В. Военная служба Российской Федерации: теория и практика правовогорегулирования / А.В. Кудашкин. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2009. – 396 с.
6.КудашкинА.В. Накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащихпродолжает совершенствоваться // Право в Вооруженных Силах.- 2008. — N 2. –с.20-25.
7.КудашкинА.В. Жилищная энциклопедия военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы,и членов их семей / А.В. Кудашкин. – М.: За права военнослужащих, 2009. – 418с.
8.МананниковД.Ю. Сможет ли накопительно-ипотечная система решить жилищную проблемувоеннослужащих? // Гражданин и право. – 2010. — № 3. –С.7-12.