Содержание
Введение
1 Развитие институтовнепосредственной демократии в системе местного самоуправления
2 Реализация положенийЕвропейской Хартии местного самоуправления в правовой и административнойпрактике в РФ
3 Проблема исполненияорганами местного самоуправления отдельных государственных полномочий
Заключение
Список использованныхисточников и литературы
Введение
Местноесамоуправление – один из важнейших институтов демократического общества. Сдеятельностью местных органов власти неизбежно сталкивается каждый гражданин и,разумеется, каждый специалист в области экономики и управления.
Местноесамоуправление в России находится в процессе становления, его законодательнаябаза еще недостаточна и несовершенна, экономические и финансовые ресурсы крайнеограничены. Но особенно нуждается местная власть в квалифицированных кадрах,которые способны эффективно управлять в рыночной среде муниципальнойсобственностью, включая землю и другие природные ресурсы, муниципальнымифинансами, муниципальными предприятиями и учреждениями, объектами городскойинфраструктуры и социальной сферы, разрабатывать и реализовывать муниципальныепрограммы развития, а также привлекать к этой работе все слои населения,общественные объединения граждан. Подготовка таких кадров требует созданияцикла научных и учебных дисциплин, изучающих проблемы местного самоуправления,и издания соответствующей учебной литературы.
Всякая сложнаясоциально-экономическая система не может существовать без децентрализацииуправленческих функций, т.е. распределения их по уровням управления (типичныйпример: завод – цех – участок – бригада). За каждым уровнем закрепляется свойкруг решаемых вопросов (обязанности, задачи, функции) и полномочия для ихвыполнения, выделяются необходимые для этого материальные, финансовые и другиересурсы, устанавливается ответственность за принимаемые решения. При этомнижний уровень управления может либо действовать по заданному сверху алгоритму,либо обладать определенной свободой и самостоятельностью в решении закрепленныхза ним задач, наделяться необходимыми для этого властными полномочиями.
Управление –это внешнее воздействие, «поступающее» в систему извне.
Самоуправление– это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.
Государство,как особо сложная социально – экономическая система, всегда имеет несколькоуровней управления и соответственно несколько уровней публичной власти. Приэтом соотношение между элементами управления и самоуправления в разныхгосударствах и в разные периоды времени может быть различным.[1]
В РоссийскойФедерации, как демократическом и федеративном государстве, признается игарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своихполномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в системуорганов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Решающий голос впринятии решений по вопросам жизнедеятельности в границах своей территориипринадлежит жителям этой территории и избираемым ими органам местногосамоуправления.
Эта темаактуальна тем, что местное самоуправление есть уровень публичной власти,наиболее приближенный к населению, избираемый населением и обладающийзначительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.
Цель даннойработы – дать характеристику местного самоуправления, а также выявить проблемыстановления местного самоуправления в РФ.
Задачи:
– изучитьразвитие институтов непосредственной демократии в системе местногосамоуправления;
– изучитьреализацию положений Европейской Хартии местного самоуправления в правовой иадминистративной практике в РФ;
– раскрытьпроблему исполнения органами местного самоуправления отдельных государственныхполномочий.
1 Развитиеинститутов непосредственной демократии в системе местного самоуправления
КонституцияРоссийской Федерации 1993 г. закрепила местное самоуправление в качествеодной из основ конституционного строя, важнейшей формой осуществлениянародовластия, предусмотрела возможность наделения органов местногосамоуправления властными полномочиями. В России складывается система местногосамоуправления, которая, одновременно, является не только уровнем публичнойвласти и институтом гражданского общества, но и механизмом решениягосударственных задач, первичным звеном федеративных отношений.[2]
Местноесамоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решениенаселением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжениемуниципальной собственностью.
Местноесамоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на другихтерриториях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органовместного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Органыместного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью,формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налогии сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросыместного значения.
Органы местногосамоуправления могут наделяться законом отдельными государственнымиполномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных ифинансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.[3]
Такимобразом, местное самоуправление – это признаваемая игарантированная Конституцией РФ система организации и деятельности граждан,обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населениемвопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя изинтересов всех жителей данной территории, его исторических и других местныхтрадиций.
Эта системапредставляет собой совокупность организационных форм и институтов прямоговолеизъявления, выборных и других органов местного самоуправления, посредствомкоторых реализуются принципы и функции местного самоуправления.[4]
Принципыместного самоуправления – это обусловленные природой местногосамоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации идеятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществлявшихуправление местными делами. В основе местного самоуправления в РФ лежатследующие основные принципы, закрепляемые Конституцией РФ ифедеральным законодательством:
1.Самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения.Конституция РФ (ст. 12) гарантирует, что местное самоуправление в пределахсвоих полномочий самостоятельно.
2. Учетисторических, национальных, культурных и иных местных традиций.
3. Организационноеобособление местного самоуправления в системе управления обществом игосударством. Ст. 12 Конституции РФ закрепляет, что органы местногосамоуправления не входят в систему органов государственной власти. Население всоответствие со статьей 131 Конституции РФ самостоятельно определяет структуруместного самоуправления.
4.Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления.
5.Соразмерность полномочий местного самоуправления материально – финансовымресурсам.
6. Законностьв организации и деятельности местного самоуправления.
7. Запрет наограничение прав местного самоуправления.
Установлениеобщих принципов организации местного самоуправления относятся к совместномуведению РФ и ее субъектов.
Под функциямиместного самоуправления понимаются основные направления муниципальнойдеятельности.
Анализзаконодательства позволяет выделить следующие основные функции местногосамоуправления:
1.Обеспечение участия населения в решении местных дел.
Самоуправлениеосновывается на активности населения, осознание им своей ответственности зауправление местными делами. Участие граждан в решении местных делобеспечивается с помощью форм демократии.
2. Управлениемуниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления.
Местноесамоуправление должно иметь достаточную для реализации своих задач материальнуюи финансовую базу. Органы местного самоуправления под свою ответственностьрешают вопросы владения, использования и распоряжения муниципальнойсобственностью, самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местныйбюджет, а также устанавливают местные налоги и сборы.
3.Обеспечение развития соответствующей территории.
Местноесамоуправление означает, что население, органы местного самоуправления берут насебя ответственность за решение всех вопросов местной жизни.
4.Обеспечение потребностей населения в социально – культурных, коммунально-бытовыхи других жизненно важных услугах.
5. Охранаобщественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории.
Всоответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправленияосуществляют охрану общественного порядка. Основные задачи по охранеобщественного порядка в системе местного самоуправления выполняют органымилиции общественной безопасности. Органы местного самоуправления, осуществляяэту функцию, взаимодействуют с соответствующими органами государственнойвласти, развивают и поддерживают различные формы участия населения в делеупорядочения общественного порядка, организуют исполнение законов и другихправовых актов РФ и ее субъектов.
6. Защита интересови прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральнымзаконодательством.
Федеральныморганом государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФзапрещается ограничивать права местного самоуправления. В соответствии сКонституцией РФ ст. 133 органы местного самоуправления в праве обращатьсяза защитой своих прав в судебные органы, добиваться компенсации задополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органамигосударственной власти.
Такимобразом, функции местного самоуправления взаимосвязаны и взаимно дополняют другдруга.
Полномочияместного самоуправления – это закрепляемые нормами конституционного права занаселением, выборными или иными органами местного самоуправления права иобязанности, необходимые для реализации задач и функций местного самоуправленияна данной территории.
Полномочияместного самоуправления реализуются:
а) непосредственнонаселением путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления;
б) черезвыборные и другие органы местного самоуправления.
Компетенцияорганов местного самоуправления является сложной правовой категорией, структуракоторой складывается из предметов ведения, прав и обязанностей.
Признание местногосамоуправления, как особой формы власти и как особого общественного института,означает признание того, что наряду с личным интересом каждого человека игосударственным интересом существует коллективный интерес местной общины,местного сообщества – муниципальный интерес. Этот интерес состоит в обеспеченииблагоприятных условий совместного проживания на территории. Сам термин«муниципалитет» происходит от латинских слов munis– тяжесть, тягота, бремяи capio, recipio – беру, принимаю. То есть самоуправление– это бремя общественных дел. В этом смысле муниципалитет является своеобразнойкорпорацией жителей, объединившихся для реализации общих интересов исовместного решения общих задач. Имеется в виду, что население (местноесообщество) и образуемые им органы могут сами гораздо лучше решать задачи повышенияуровня и качества своей жизни, нежели государственные органы прицентрализованном управлении местными делами. Из признания местногосамоуправления следует признание важности, весомости, значимости местныхинтересов в реализации государственной политики.
Ориентация научет местных интересов предопределяет роль и функции местного самоуправления всовременном обществе. Как известно, политологи разделяют общество на триосновных сектора, каждому из которых отведены своя роль и свои функции:
– первыйсектор – власть (функция власти, политическая функция);
– второйсектор – бизнес (хозяйственная функция);
– третийсектор – гражданское общество (общественная функция, самоорганизацияграждан для решения значимых социальных и иных задач, требующих совместных усилий).
Если под этимуглом зрения взглянуть на местное самоуправление, то можно сделать вывод, что всовременном обществе оно выполняет все три перечисленных функции (рис. 1.).
Как одна изформ публичной власти, местная власть проводит в жизнь политику государства наместах, принимает обязательные для исполнения решения по вопросам местногозначения, обеспечивает охрану общественного порядка, управляет муниципальнойсобственностью, выполняет другие властные функции.
/>
Рис. 1. Местноесамоуправление в системе основных структур общества
Как частьгражданского общества, местное самоуправление обеспечивает самоорганизациюграждан, их непосредственное участие в решении вопросов местногозначения, в управлении местными делами.
Какорганизатор местного хозяйства, местное самоуправление выполняет экономическиефункции по жизнеобеспечению местного сообщества, организует оказаниежителям ряда важнейших общественных услуг.[5]
Таким наборомне обладает ни одна другая структура в обществе.
В своюочередь, местное самоуправление представляет собой многогранное имногоаспектное явление, сложную систему с развитыми внутренними и внешнимисвязями. Основные компоненты системы местного самоуправления в современнойРоссии представлены на рис. 2 и раскрываются в последующих главах.
/>
Рис. 2. Системаместного самоуправления в России
На основеконцепции местного самоуправления:
– осуществляетсядеятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросовместного значения – муниципальная деятельность;
– формируетсяполитика органов местного самоуправления по решению стоящих перед ними задач – муниципальнаяполитика;
– обеспечиваетсяоказание населению жизненно важных услуг на местном уровне – муниципальныхуслуг;
– формируетсясистема муниципального управления как особый вид управленческойдеятельности.[6]
2. Реализацияположений Европейской Хартии местного самоуправления в правовой иадминистративной практике в РФ
Общепризнанныемировым сообществом принципы местного самоуправления получили отражение вЕвропейской Хартии местного самоуправления – документе, принятом Советом Европы15 октября 1985 г. В Европейской Хартии дается следующее определениеместного самоуправления: «1. Под местным самоуправлением понимается право иреальная способность органов местного самоуправления регламентироватьзначительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамкахзакона, под свою ответственность и в интересах местного населения. 2. Это правоосуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путемсвободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собраниямогут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это положение неисключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой формепрямого участия граждан там, где это допускается по закону».[7]
Российскоезаконодательство определяет местное самоуправление следующим образом.
Федеральныйзакон 1995 г.: «Местное самоуправление в Российской Федерации –признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельнаяи под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственноили через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя изинтересов населения, его исторических и иных местных традиций».
Федеральныйзакон 2003 г.: «Местное самоуправление в Российской Федерации – формаосуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленныхКонституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях,установленных федеральными законами – законами субъектов Российской Федерации,самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и(или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходяиз интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».
Сопоставлениеприведенных формулировок показывает, что в Федеральном законе 1995 г. акцентбыл сделан на местное самоуправление как на деятельность населения, а вФедеральном законе 2003 г. – как на форму осуществления народом своейвласти. Представляется, что важным является и то и другое.
Отличиеформулировок российских законов от Европейской Хартии местного самоуправлениясостоит в том, что в Европейской Хартии сделан акцент на деятельность органовместного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другимформам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминаетпрежде всего само население и уж затем органы местного самоуправления. В то жевремя, Европейская Хартия говорит не только о праве, но и о реальнойспособности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именнореальная способность, прежде всего, экономическая и финансовая, являетсяглавным уязвимым местом в российском местном самоуправлении. Вступление Россиив Совет Европы и ратификация в 1998 г. Названной Хартии требует учета всехее отправных положений.
Европейской Хартиейместного самоуправления установлено, что «принцип местного самоуправлениядолжен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституциистраны».
КонституциейРФ (ст. 3) определено, что единственным источником власти в РоссийскойФедерации является ее народ, который осуществляет свою власть непосредственно,а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Основныепризнаки местного самоуправления, отличающие его от государственной власти,наиболее точно были указаны основоположником российской муниципальной наукипрофессором Л. Велиховым в его классическом труде «Основы городскогохозяйства», изданном в 1928 г. К таким признакам он относит:
– «различиев характере власти. Местное самоуправление – власть подзаконная,действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;
– разграничениесфер компетенции…, т.е. ограниченность круга дел, предоставленныхместному самоуправлению;
– самостоятельныеисточники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как обособом субъекте прав… раз ему не предоставлены те или иные определенные иограниченные средства к осуществлению своих задач;
– территориально– ограниченный выборный принцип».
Все этиположения в тех или иных формулировках закреплены в Европейской Хартии местногосамоуправления и в Конституции РФ.
КонституцияРФ (ч. 1 ст. 131) гарантирует, что местное самоуправлениеосуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях сучетом исторических и иных местных традиций. Поэтому территория, на которойосуществляется местное самоуправление, необязательно должно совпадать сграницами административно – территориальных единиц, образованных внутрисубъекта. Это признает Конституционный Суд Российской Федерации, в частности всвоем Постановлении от 30 ноября 2000 г. по так называемому «Курскомуделу». В Уставе Курской области были закреплены принципы, которые влияли навыбор территории муниципального образования органами государственной властиэтого субъекта Федерации. Суд в своем решении указал, что упорядочение процессаобразования, объединения, преобразования или упразднения муниципальныхобразований путем установления принципов не рассматривается как нарушениеКонституции, однако эти принципы не могут выступать «ограничительными условиямиорганизации и осуществления местного самоуправления».[8]
Каксправедливо отмечает В.И. Радченко, «обладая определенными автономнымиполномочиями, местное самоуправление, его органы выполняют возложенную на негочасть государственных функций; местное самоуправление есть разновидность единойпубличной власти в государстве, в этом суть и диалектика их взаимодействия ведином целостном государстве».[9]
Местноесамоуправление есть необходимое, если не основное, звено в федеративном,многонациональном государстве, без которого реализация принципа федерализмабудет утопией.
Осуществляя иреализуя на местах принципы народовластия, население и органы местногосамоуправления составляют и являются одной из основ конституционного строяРоссийской Федерации, элементом и институтом гражданского общества.
В 1998 г.Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления(далее Хартия).[10] Хартия,принятая в 1985 г. большинством европейских государств в форме конвенции,стала результатом многолетнего поиска консенсуса между англосаксонской иконтинентальной моделями местного самоуправления. В ней подчеркиваются преждевсего общедемократические начала местного самоуправления, в преамбулеотмечается, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основлюбого демократического строя».
Хартияпонимает местное самоуправление как «право и реальную способность органовсамоуправления регламентировать значительную часть государственных дел иуправлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересахместного населения». Эта формулировка, безусловно, представляет собойвыверенный компромисс между различными – более «общинными» и более«огосударствленными» – формами самоуправления в Европе. С одной стороны, онаподчеркивает подзаконный характер местного самоуправления, то есть de facto суверенитет государства,с другой – право на регламентацию значительной части общезначимых функций, тоесть самостоятельность местного самоуправления не только в их исполнении, но ив нормативно – правовом регулировании.[11] Как точнозаметил один из российских правоведов, «провозглашая принципы демократии идецентрализации, Хартия не видит необходимости в конкретной формулировке…Степень интегрирования местного самоуправления в государственный механизм в данныхгосударствах различна, что не мешает им руководствоваться одними и теми жеценностями».[12]
Тем не менее невсе европейские демократии ратифицировали Хартию. Например, для Швейцарии болееважными оказались собственные традиции самоуправления с опорой на изначальноеправо общин регулировать собственные дела. Там получила распространениелиберальная критика Хартии.
Этот моменточень важен для нашей страны. Российская Конституция более либеральна в своемпонимании местного самоуправления, чем Европейская Хартия. Первая говорит оправе населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, тогдакак вторая – о праве органов местного самоуправления на регламентацию иуправление значительной частью государственных дел. Конституционный суд решилэту проблему однозначным образом, подчеркнув, что Европейская Хартия местногосамоуправления устанавливает «минимальные гарантии самостоятельности местногосамоуправления. Конституция Российской Федерации и федеральные законы, развиваяположения Европейской Хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотреномеждународными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельностиместного самоуправления», который ни федеральная власть, ни субъекты РоссийскойФедерации «не вправе занижать или ограничивать».[13]
В оригиналеХартии речь идет о des affaires publiques, или public affairs, что дословно означает«публичные дела». Это выражение в официальном переводе на русский язык звучиткак «государственные дела». К сожалению, российские ученые и политики иногдатрактуют ее следующим образом: государство передает местному самоуправлениючасть вопросов для решения, а значит, местное самоуправление подчиненогосударству в системе публичной власти. В такой трактовке система разграниченияполномочий строится «сверху – вниз», что противоречит принятому европейскимсообществом принципу субсидиарности и общим положениям Хартии.
Конституционныепринципы легли в основу Федерального закона «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 №154 – ФЗ,который конкретизировал права граждан на осуществление местного самоуправления,правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и другиеположения. Например, закон конкретизирует право на самостоятельное определениеструктуры органов местного самоуправления тем, что численный составпредставительного органа местного самоуправления определяется уставоммуниципального образования (ст. 14 – 15).
Закон «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»определяет «роль местного самоуправления в осуществлении народовластия», а не всистеме органов публичной власти, детализирует «государственные гарантии егоосуществления» (ст. 1). Тем самым вслед за Конституцией он трактуетместное самоуправление как самостоятельный демократический институт.
В этом законевпервые установлены критерии наделения поселений и других населенных территорийстатусом муниципального образования. К муниципальным образованиям могутотноситься городские и сельские поселения, несколько поселений, объединенныхобщей территорией, часть поселения и иные населенные территории при условии,что в их пределах осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальнаясобственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст. 1).Таким образом, собственность, бюджет и избираемые населением органы местногосамоуправления, а также устав (ст. 8) являются неотъемлемымихарактеристиками муниципального образования.
Подействующему законодательству документом, определяющим жизнь в российскихгородах и селах, является устав муниципального образования. Федеральныйзаконодатель задает «каркас» местного самоуправления, а уже на основе этого«каркаса» уставом регулируются относящиеся к ведению муниципального образованиявопросы местного значения, формы, порядок и гарантии непосредственного участияв их решении населения и многое другое.
Например,статья 6 закона содержит перечень из 30 вопросов местного значения, которыенаходятся в ведении муниципальных образований. К ним относятся общие вопросы(владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью,формирование, утверждение и исполнение местного бюджета и т.п.), вопросыпредоставления услуг населению (организация, содержание и развитиемуниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования,социальная поддержка и содействие занятости населения и т.п.) и вопросы,касающиеся «физического облика» поселений (регулирование планировки и застройкитерриторий муниципальных образований, муниципальное дорожное строительство,содержание дорог местного значения и т.п.). Закон дает муниципальнымобразованиям право рассматривать также иные вопросы, отнесенные к вопросамместного значения законами субъектов Российской Федерации, а кроме того,вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению другихмуниципальных образований и органов без дополнительных финансовых и другихограничений. Таким образом, список вопросов местного значения, утвержденныйуставом муниципального образования, может отличаться от перечня, определенногофедеральным законом.[14]
Любойадминистративный контроль над органами местного самоуправления можетосуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных Конституцией илизаконом, соблюдая при этом законность и конституционные принципы. Тем не менееадминистративный контроль может включать также контроль вышестоящих органоввласти за надлежащим выполнением органами местного самоуправленияделегированных им полномочий.
Административныйконтроль над органами местного самоуправления должен осуществляться такимобразом, чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерназначимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить.[15]
За прошедшийпериод было пересмотрено практически все российское законодательство, в томчисле существенно изменен Федеральный закон от 6 октября 1999 г. №184 – ФЗ«Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,принят и вступил в силу новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131– ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации». Однако до сих пор нельзя сказать, что поставленная задача решена,это подтверждается постоянно продолжающимся процессом внесения изменений идополнений в указанные акты. Например, в Закон 2003 г., несмотря на то,что он еще не вступил в силу в полном объеме, уже 26 раз вносились изменения. Вдокладе Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации»отмечается, что некоторые законы принимаются парламентом как бы «под условием»,несмотря на то, что представленные проекты нуждаются в доработке. В одну частьтаких законов поправки начинают вноситься почти сразу после их опубликования,другая часть так и остается в незавершенном виде. Наиболее наглядным примеромтакого «условного» законотворчества стало принятие пакета документов по реформеместного самоуправления, одобрив которые парламентарии тут же начали вноситьисправления.[16]
Местноесамоуправление, являясь институтом государственного устройства, представляетсобой часть структуры государства как политико-территориального образования,поэтому при определении компетенции местного самоуправления уместен тот жеподход, который используется Конституцией РФ при определении компетенциигосударства. Статьи 71 и 73 Конституции РФ говорят о предметах веденияРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации соответственно, а ст. 72закрепляет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.Следовательно, и компетенция местного самоуправления должна определяться черезкомпетенцию конкретного муниципального образования, особенности которогоопределяют все основные параметры содержания компетенции. [17]
3 Проблемаисполнения органами местного самоуправления отдельных государственныхполномочий
Учитываясущественные различия в условиях осуществления местного самоуправления наразных территориях, огромные различия между муниципалитетами разного типа и то,что местные власти по факту отвечают за все, что происходит на территории,попытка ограничить их функции закрытым перечнем приводит к правовым коллизиям ипроблемам, существенно ограничивает инициативу местных властей. Кроме того,первые годы реализации реформы выявили целый ряд проблем, существующих всфере реализации полномочий органов местного самоуправления:
– недостаточноурегулированы отношения органов местного самоуправления поселений с органамиместного самоуправления муниципальных районов;
– недостаточнаяточность разграничения полномочий различных уровней власти по решению«пересекающихся» вопросов ведения;
– несбалансированностьместных бюджетов;
– отсутствиеобъективных нормативов затрат на решение вопросов местного значения;
– несоответствиесостава муниципального имущества перечню вопросов местного значения иполномочий органов местного самоуправления;
– проблемыосуществления органами местного самоуправления отдельных государственныхполномочий (недостаточность финансовых средств и несвоевременность ихпоступления);
– идругие.[18]
Мироваяпрактика предлагает несколько моделей разграниченияполномочий, которые отличаются уровнем принятия решений. Наиболееизвестны среди них централизация, децентрализация и деконцентрация. В целомсчитается, что передавать «наверх» решение вопросов, непосредственно касающихсяжизни местных общин, нецелесообразно. Чем выше заинтересованность не отдельнойобщины, а общества в целом в реализации конкретной общественной услуги, тем припрочих равных условиях, разумнее ее закрепить за «центром». Существуют и другиекритерии оптимизации разграничения полномочий, в частностирекомендуется обязательно учитывать «эффект масштаба» (в общем случае средниезатраты на оказание общественной услуги сокращаются с расширением объемауслуг).[19]
Одним избазовых принципов разграничения уровней принятия решений в международномсообществе считается принцип субсидиарности. Его истоки следуетискать в средневековой социальной философии. Считается, что идею субсидиарностив ее современной трактовке сформулировал Папа Пий ХI в энциклике «Quadrogesimo Anno» (1931 г.): «Долженоставаться непоколебимым следующий принцип социальной мудрости: как недозволено, с целью передачи обществу, отнимать у отдельных лиц то, чтопоследние могут выполнить собственными силами и мерами, так одинаково нельзяпередавать более значительный (по рангу) организации то, что может быть сделаноменьшими и более слабыми обществами. Нарушение этого правила послужило бы втяжкий вред обществу… потому что естественно целью всякого вмешательства вобщественные дела является подкрепляющая помощь членам социального организма, ане их разрушение и поглощение».[20]
Практическоевоплощение этот принцип получил во второй половине ХХ века в ряде международныхактов, касающихся распределения ответственности между различными уровнямивласти, в том числе в Европейской Хартии о местном самоуправлении,ратифицированной и Россией. В отношении федеративного строительства принципсубсидиарности впервые был конституционно закреплен в Германии в 1992 г.:«В целях осуществления идеи Объединенной Европы Федеративная РеспубликаГермания участвует в развитии Европейского союза, который обязуется сохранятьпринципы демократического, правового, социального и федеративного государства ипринцип субсидиарности».[21]
Сегодняфедералистское будущее Европы активно обсуждается именно на основе этогопринципа. Идеи субсидиарности используются и при укреплении федерализма, и припостроении системы отношений между государством и местным самоуправлением, ипри разграничении ответственности между государством и обществом.
Деконцентрация не сводится к простомуисполнению предписаний вышестоящих органов власти. Ей присущи особые механизмыучастия регионов и территорий в выборе оптимальных форм и механизмов реализациирешений, принятых в центре. На федеральном уровне могут разрабатыватьсямодельные решения, которые обязательны к исполнению, если органы управления насубфедеральном и местном уровнях не предложили свои механизмы решения проблемыи не утвердили их в установленном законом порядке. К конкретным механизмам,обеспечивающим деконцентрацию, относятся региональные демонстрационные программы(waivers), долевоефинансирование, блок – гранты и др.
Сущностьдемонстрационных программ в том, что ответственность за определение методов имеханизмов реализации федеральной политики на определенных условиях передаетсясубъектам Федерации. К таким условиям относятся:
– конкурсныйотбор заявок на проведение региональных демонстрационных программ;
– конкретныйограниченный срок их действия (обычно от 3 до 5 лет);
– отсутствиедополнительных требований к финансированию, которое было бы выделено федеральнымправительством для решения поставленных задач;
– мониторингреализации и широкомасштабная оценка результатов региональных демонстрационныхпрограмм.
При этом зафедеральными органами власти сохраняется ответственность за выработку целейфедеральной политики, определение порядка проведения региональныхдемонстрационных программ, выдачу разрешения на их проведение, контроль иоценку результатов. Если демонстрационная программа признана успешной, этоможет послужить основанием для внесения в федеральное законодательство.Предусматривается также упрощенный порядок получения разрешения на реализациюаналогичной программы в других регионах.
Что касаетсяразграничения ответственности между государством и обществом, то здесь такжедействует принцип субсидиарности. Зрелое гражданское общество может выполнятьфункцию саморегулирования через разные механизмы, включая и местноесамоуправление, и саморегулирующиеся ассоциации экономического характера, иразличные общественные движения, постепенно принимая на себя значительную частьтрадиционных государственных полномочий.
Дискуссия2001–2002 гг. о разграничении полномочий заставила забыть об академическихспорах по поводу федерализма, которые велись на протяжениинескольких последних лет: под вопросом оказалась сама целесообразностьфедерализма в России. И в политических, и в научных кругах открытовысказываются мнения о том, что «федерация как тип государственного устройствадля России не имманентна».
С этим нельзяполностью согласиться. В России существуют и собственные традиции федерализма.Близкие к федерализму идеи высказывал еще один из авторов первого российскогопроекта Конституции декабрист Н.М. Муравьев. Федералистские требованияоформились в идеологии «сибирского областничества» (ХIХ – начало ХХ века), предложившиймодель экономической и культурной самостоятельности регионов при сохраненииправового единства страны.[22] Однакозарождавшийся российский федерализм не смог преодолеть соблазна использоватьэнергию движения за национальное самоопределение. На рубеже веков возниклавнутренне противоречивая концепция «национально – территориальной автономии»,которую большевики потом воплотили в жизнь в качестве оппозиции деникинской«единой неделимой» России.
Но в целом идореволюционная, и советская системы управления исходили из презумпцииправильности решений, принимаемых в центре, и рассматривали региональное иместное разнообразие не как резерв развития, а как помеху, которую надоустранить для общего блага (раньше под «благом» понималось строительствокоммунизма, теперь – защита прав и свобод граждан).
На новомэтапе становления федерализма в 1990 – е годы проявился своеобразный эффект«пружины», когда столь долго сдерживаемое разнообразие регионов взрывообразновоплотилось в ложно понимаемом суверенитете. В частности, практика заключениядоговоров о разграничении предметов ведения между центром и субъектамиФедерации привела к фактическому неравенству в отношениях между субъектамиРоссийской Федерации и к нарушению конституционного принципа равноправиясубъектов РФ в отношениях с Федерацией.
Именно к этимнедостаткам практики федерализма аппелируют сегодня критики идеологиифедерализма: «Нельзя считать, что все решено, что выбран уже оптимальный вариантгосударственного устройства и никаких проблем нет»; «модель федеративныхотношений, рождения определенными политическими соображениями в 1918 году,ничего для России не дала и не даст. Для России достаточно рациональной можетбыть модель унитарного государства с самостоятельностью мест и автономиейнационально – территориальных единиц.[23]
Еще болеепопулярна идея формального сохранения конституционного принципагосударственного устройства при фактическом выхолащивании сути федеративныхотношений. Предлагается, например, детальное федеральное регулированиепредметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; укреплениевертикали исполнительной власти за счет введения разнообразных регламентов;создание Федеральной контрольной палаты с широкой сетью территориальныхорганов, в функции которой будет входить даже контроль за работой предприятийторговли и общественного питания, и т.п.
В этихусловиях позиция сторонников федерализма приобретает особое значение. Л.В. Смирнягинсправедливо отмечает: «Стоит напомнить, что федерализм являетсяабсолютно неизбежной формой государственного устройства современной России.Странами такого размера (по площади и общественному потенциалу) очень трудноуправлять централизованно, в рамках унитарного государства, потому что онипочти всегда обладают очень сложной внутренней структурой и ярко выраженнымипротиворечиями между отдельными частями, а также между интересами каждой частии интересами страны в целом. При унитарном управлении эти противоречия приходитсянасильственно гасить, и разнообразие внутренней структуры превращается висточник опасного политического напряжения. Федерализм жепредставляет собою инструмент согласования разнородных интересов частей страныи тем самым открывает возможность использовать разнообразие этих частей какмощный дополнительный стимул развития (в частности, благодаря территориальномуразделению труда между регионами)».[24]
В современноммире общим вектором развития является поощрение инициативы «с мест» присохранении единого правового пространства. Именно это позволяет «наращивать»конкурентоспособность страны в целом, развивая разнообразие отдельных еечастей, ориентируясь на культурную самобытность и экономические особенностирегионов. «Федерализм основывается на любви к сложному в отличие отупрощенчества, характерного для тоталитарного мышления», – так звучит один изпринципов федерализма, выдвинутых в 1947 г. на конгрессе в Монтре.[25]
Кооперация, ане статичное разграничение полномочий – принцип, который прекраснозарекомендовал себя и на местном уровне. Хорошим примером может послужитьмежмуниципальная кооперация. Чтобы решить задачи, выходящие за рамкивозможностей одного небольшого муниципального образования, необязательнопередавать ответственность «наверх», в надмуниципальный район или субъектфедерации. Практикуются самые разнообразные варианты, в том числе:
– покупкауслуг «большого» муниципалитета несколькими «маленькими» муниципалитетами(типичными услугами, по которым заключаются соглашения такого рода, являютсяприюты и кризисные центры);
– созданиеорганизаций, в управляющие органы которых входят представители несколькихмуниципалитетов (типичный пример – компании по обеспечению транспортнымиуслугами);
– партнерствомежду несколькими муниципалитетами в реализации крупных проектов (примеромявляется строительство станции по переработке отходов).
В нашейстране, скорее всего, механизмы кооперации будут развиваться и со временемприобретут разные формы для различных регионов и территорий (в части, непротиворечащей конституционному принципу равенства субъектов РоссийскойФедерации в отношениях с Федерацией.[26]
Заключение
Исследованиепроблем муниципального управления в России останется актуальными еще долгоевремя. Но не менее очевиден и тот факт, что сложность этих проблем предполагаетдля их решения усилия многочисленных специалистов как в области управления, таки экономистов, демографов, географов и представителей других отраслей науки. Вомногом это обусловлено тем, что в России в настоящее время муниципальноеуправление проходит этап становления, и многие проблемы еще ждут своеговнимания и разрешения.
Дальнейшегорассмотрения, методологического и методического описания требуют следующиепроблемы:
– формированиеи реализация политики социально – экономического развития муниципальногообразования, что включает разработку вопросов по анализу и мониторингу развитиямуниципального образования, постановке целей развития, применению программно –целевых и проектных методов в муниципальном управлении и т.п.;
– развитиеотдельных отраслей и, в первую очередь, отраслей социальной направленности вмуниципальном образовании, что предусматривает рассмотрение вопросовпланирования, организации, руководства и контроля в отраслях жилищно-коммунальногохозяйства, пассажирского транспорта, здравоохранения, образования, культуры ит.д.;
– взаимоотношениямежду муниципальным управлением и управлением на уровне субъекта федерации,между самими муниципальными образованиями, в том числе вопросы ассоциативноговзаимодействия муниципальных образований, в контексте формирования,распоряжения и управления объектами собственности, природных и финансовыхресурсов.
В настоящеевремя в России наиболее невостребованными и ослабленными оказались ресурсытерриторий, провинций, прежде всего, социально – экономические, научно –технические, духовно – культурные. Становится очевидным, что на путивозрождения России, выхода ее из кризиса первоочередным является подъемтерриторий, раскрепощение их внутренних сил при одновременном укрепленииЦентра. Несомненно, в первые десятилетия ХХI в. «региональный фактор»будет одним из определяющих. Решение вопросов формирования гражданскогообщества, целостности Российского государства, развертывания демократическогомеханизма функционирования политической власти все активнее перемещается врегионы. Это связано с возрастанием роли «человеческого фактора» в системеорганизации социума, который все в большей мере будет представлять собойассоциации самостоятельных, самоуправляющихся подсистем (региональных,трудовых, семейных, профессиональных, творческих, политических и т.п.).
Списокиспользованных источников и литературы
1 Конституция РоссийскойФедерации. – М.: ООО «Вершина». – 2003. – 48 с.
2 Федеральный закон «Оратификации Европейской Хартии местного самоуправления» от 20 марта 1998 г.№55 – ФЗ.
3 ПостановлениеКонституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверкеконституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской областив редакции».
4 ПостановлениеКонституционного суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. №15 – «Поделу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона)Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «Овнесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области».
5 Европейская Хартия оместном самоуправлении. Совет Европы. Отдел изданий и документов.; 1990 г.
6 Бабун Р.В. Организацияместного самоуправления: Учебное пособие. – СПб: Питер, 2005. – 192 с.:ил. – (Серия «Учебное пособие»).
7 Беляева О.В. Конституционноеправо Российской Федерации: учебное пособие в вопросах и ответах / О.В. Беляева.Орел: Орловский юридический институт МВД России, 2007. – 110 с.
8 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционноеправо России: Учебник. – 3 – е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2004. – 587 с.ISBN 5 – 7975 – 0468 – 5 (впер.)
9 Лапин В.А., Любовный В.Я. Реформаместного самоуправления и административно – территориальное устройство России.– М: Дело, 2005. – 240 с.
10 Потанин Г. Областныетенденции в Сибири. Томск, 1997. С. 57 – 58.
11 Радичев В.И. Публичнаявласть и обеспечение государственной целостности РФ (конституционно – правовыепроблемы) Саратов: Изд – во Сарат. гос. академии права, 2003.
12 Тимофеев Н.С. Местноесамоуправление – кризис развития или кризис идеи? // Вестник Московскогоуниверситета. 2002. №6 (Серия 11 «Право»).
13 Муниципальная власть:журнал // ноябрь – декабрь, 2007.
14 Социология власти:журнал Социологического центра РАГС. №5, 2007. – М.: Изд – во РАГС, 2007. – 198 с.
15 Конституционное имуниципальное право: информ.-аналит. журн. // №1 – 2008 г.
16 Бялкина Т.М. Проблемыкомпетенции органов местного самоуправления // Журнал российского права.2006. №10.
17 Цит. по Амплеева А.А. Субсидиарностькак элемент эффективного общества / Институт научной информации по общественнымнаукам (ИНИОН РАН).
18 Цит. по Автономов А.С. Принципсубсидиарности и российский федерализм / Институт государства и права РАН. htpp: // federakmcart. ksu. ru
19 Из выступлений накруглом столе «Российский Федерализм: проблемы модернизации» в комитете СоветаФедерации Федерального Собрания Российской Федерации по делам Федерации,Федеральному договору и региональной политике 27 марта 2001 г. http: // www. сouncil. gov. ru
20 Смирнягин Л.В. Российскийфедерализм сегодня – проблемы реальные и мнимые. http: // www. golos. ru
21 Инт. по: Сиджански Д.Федералистское будущее Европы: от Европейского сообщества до Европейскогосоюза. М.: РГГУ, 1998.