О ПРОБЛЕМАХВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ВСУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В мировойпрактике конституционный контроль является фактически сложившимся институтом спочти двухсотлетней историей. В той или иной форме он представлен и успешнофункционирует в подавляющем большинстве демократических государств. Инаякартина сложилась нашей стране, где долгие годы конституционному контролю неуделялось должного внимания. Это не случайно. В условиях социализма, особенно впериод культа личности и жесткого партийного контроля, когда серьезнонарушалась законность, наблюдались значительные отклонения от демократии,принижалась роль народного представительства, действовавшая в странеадминистративно-командная система и конституционный контроль были несовместимы.
Начавшиеся вРоссии во второй половине 80-х годов XX века глобальные реформы, направленныена демонтаж советской системы, поставили на повестку дня и такой важнейшийвопрос, как совершенствование правовой охраны основного закона как одного изважнейших условий создания демократического, правового, федеративногогосударства, основанного на принципе разделения властей. Центральное местоздесь по праву отводилось конституционному контролю.
Историческисложилось так, что у России не было собственного опыта организации подобнойдеятельности. Для рецепции подходящей модели конституционного контроля и еепоследующей адаптации к условиям Российской Федерации была выбрана такназываемая европейская (кельзеновская, австрийская) модель предполагавшаяучреждение специализированных судебных органов конституционного контроля.
Закрепление вКонституции Российской Федерации 1993 года принципов федерализма и разделениявластей, признание за субъектами Федерации права иметь свои конституции(уставы) и законодательство, устанавливать собственную систему органовгосударственной власти, возможность играть активную роль в защите прав человекаи гражданина, стали дальнейшим стимулом для развития конституционногосудопроизводства в России. Федеральный уровень конституционного судебногоконтроля вот уже более 15 лет успешно представлен Конституционным СудомРоссийской Федерации. На уровне субъектов Федерации действуют 13конституционных судов в республиках (Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Дагестан,Кабардино-Балкария, Карелия, Коми, Марий Эл, Северная Осетия-Алания, Якутия(Саха), Татарстан, Тыва, Чеченская республика), а также 3 уставных суда вКалининградской, Свердловской областях и городе федерального значенияСанкт-Петербурге.
Несмотря нато, что основные законы еще 39 субъектов Федерации предусматривают созданиеконституционных (уставных) судов [1], процесс формирования региональногоконституционного правосудия идет медленно с определенными трудностями,связанными с нежеланием властных структур ряда регионов учреждать«факультативный», по их мнению, контрольный орган. Замедление темпов развитиярегионального конституционного правосудия порождает у ряда ученых сомнение вжизнеспособности самой модели конституционного судопроизводства в субъектахФедерации [2].
Поэтому дажене очень большой опыт, накопленный некоторыми субъектами Федерации в сфереорганизации деятельности конституционного правосудия, требует серьезногонаучного анализа и осмысления.
В последнеевремя применительно к характеристике судебного конституционного контроля всеболее широко стало использоваться понятие «конституционное правосудие», котороеопределяется учеными [3] как деятельность судебных органов, состоящая врассмотрении дел, предметом которых являются конституционно-правовые вопросы,связанные с обеспечением соблюдения конституции органами власти и в принятии поним решений, влекущих правовые последствия. Причем конституционному правосудиюприсущи основные признаки правосудия, характерные для всех судов (осуществлениеправосудия от имени государства; осуществление судебной деятельности толькосудами; осуществление правосудия методами, определенными в законе; гласностьсудопроизводства; коллегиальность при рассмотрении дел; использование внеобходимых случаях мер государственного принуждения). В этот переченьвключаются и такие признаки, как: «самостоятельная процессуальная формаотправления конституционного правосудия; юридическая сила решенийконституционного суда, приравненная к юридической силе конституции; особаясистема законодательства, регулирующего конституционное правосудие» [4].
Осуществлениеправосудия является основной, наиболее важной из функций судебной власти.Конституция России (ч. 2 ст. 118) закрепляет, что судебная властьосуществляется посредством конституционного, гражданского, административного иуголовного судопроизводства. Таким образом, конституционное судопроизводствовключено в общую систему правосудия. Постановление Конституционного Суда Россииот 16 июня 1998 года по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126,127 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что Конституционный Суд –это особый орган правосудия [5]. Особым он является в силу того, что своюкомпетенцию осуществляет в специфической форме правосудия — конституционногосудопроизводства. Основными признаками этой особой формы являются кругпредметов проверки и инициаторов рассмотрения дел, связанные с этим видыпроцедур и юридические последствия принимаемых решений.
СогласноФедеральному конституционному закону от 31 декабря 1996г. «О судебной системеРоссийской Федерации» [6] конституционные (уставные) суды включены в единуюсудебную систему страны и тем самым представляют судебную ветвь государственнойвласти на уровне субъекта Федерации. Решения, вынесенные в пределах ихполномочий, являются обязательными для всех органов публичной власти,физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всейтерритории Российской Федерации.
Вопросаморганизации регионального конституционного (уставного) правосудия посвященынекоторые решения Конституционного Суда Российской Федерации, среди последнихможно отметить следующие: Определение Конституционного Суда РФ от 02.02.2006 №37-О «По запросу Конституционного Суда Республики Карелия о проверкеконституционности положения абзаца шестого пункта 1 статьи 4 Закона РоссийскойФедерации «О статусе судей в Российской Федерации» [7], Определение Конституционногосуда РФ № 491-О от 27.12.2005 «По запросу Санкт-Петербургского городского судао проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционногозакона «О судебной системе Российской Федерации», Закона Российской Федерации«О статусе судей в Российской Федерации» и Федерального закона «Об органахсудейского сообщества в Российской Федерации» [8] и т.д.
Такимобразом, на наш взгляд, представляется правомерным употреблять термин«конституционное правосудие» применительно к деятельности судебных органовконституционного контроля субъектов Федерации по правовой охране конституций иуставов последних.
Сущностьконституционного правосудия составляет конституционный контроль –осуществляемая судебным органом проверка нормативных актов на их соответствиеКонституции. При этом конституционное правосудие, осуществляя правовую охрануКонституции, стоит как бы над другими органами государственной власти,наделенными определенными полномочиями по осуществлению конституционногоконтроля, поскольку для иных органов основной функцией выступаетправотворческая и правоприменительная деятельность, а конституционный контрольвыступает лишь дополнительной функцией.
Кроме того,именно судебный конституционный контроль устанавливает для других органов конституционногоконтроля (органов государственной власти, прокуратуры, судов общей юрисдикции)критерии оценки конституционности, поскольку правовые позиции конституционного(уставного) суда являются общеобязательными. Поэтому, следует согласиться смнением Ю. Юдина, который отмечает, что «именно судебный конституционныйконтроль (конституционное правосудие), а не конституционный контроль в широкомсмысле слова все больше признается в юридической литературе главным,определяющим элементом механизма правовой охраны Конституции» [9].
Конституционноеправосудие в России вносит значительный вклад в развитие федерализма,обеспечение верховенства как федеральной Конституции, так и конституций(уставов), принятых субъектами Российской Федерации, укрепление единства правовогопространства, охрану прав и законных интересов личности, а такжесовершенствование реализации механизма «сдержек и противовесов», когда судебнаявласть способна оказывать влияние на решения и действия законодательной иисполнительной властей, «уравновешивая» их. Реализация деятельностирегионального правосудия основывается на законодательно закрепленныхполномочиях и в соответствии с компетенцией конституционных (уставных) судов.
Конституционные(уставные) суды как органы государственной власти субъектов РоссийскойФедерации имеют все предпосылки к тесному взаимодействию с местным уровнеморганизации публичной власти по широкому спектру вопросов. Федеральноезаконодательство не содержит правового регулирования вопросов взаимоотношенийорганов конституционного правосудия и местного самоуправления, поэтому правилатакого взаимодействия должны быть четко урегулированы законодательствомсубъектов Российской Федерации.
Объектомпроверки конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации на конституционность(уставность) являются акты органов самоуправления. Законодательные формулыздесь в основном носят общий характер. Наиболее распространенным являетсяположение, в соответствии с которым специализированные органы конституционного(уставного) контроля субъектов Федерации рассматривают дела о соответствии ихОсновным законам нормативных правовых актов органов местного самоуправления(республики: Карелия, Марий Эл, Удмуртия; г.Санкт-Петербург, Красноярский,Приморский края, Калининградская, Курганская области, Ханты-Мансийскийавтономный округ и др.).
Конституционныйсуд Республики Коми разрешает дела о соответствии Конституции республикинормативных правовых актов представительных и исполнительных органов местногосамоуправления; Конституционный суд Республики Дагестан — правовых актовпредставительных органов местного самоуправления и глав муниципальныхобразований. В значительной части субъектов в качестве объекта проверки наконституционность (уставность) выделяются уставы муниципальных образований(республики: Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Марий Эл; Иркутская область, г.Москва).
Помимо оценкиконституционности нормативных правовых актов органов местного самоуправленияподлежат проверке нормативные акты должностных лиц местного самоуправления (Конституционныйсуд Республики Карелия), муниципальных учреждений (Конституционный судРеспублики Северная Осетия – Алания).
В связи спереходом на двухуровневую систему организации местного самоуправления болеечем вдвое возросло количество муниципальных образований. Всего по Россиинасчитывается около 24,2 тысяч муниципальных образований [10].
Статья 43Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ [11] включает в системумуниципальных правовых актов уставы муниципальных образований, правовые акты,принятые на местном референдуме (сходе граждан), правовые актыпредставительного органа, председателя представительного органа муниципальногообразования, главы муниципального образования, главы местной администрации,иных должностных лиц местного самоуправления.
Местнаяправотворческая инициатива трансформируется в реальной жизни в огромноеколичество муниципальных актов, регулирующих жизненно важные вопросы населения.
Актуальнойстановится задача осуществить на уровне субъекта Российской Федерации такоеправовое регулирование, при котором весь массив муниципальных правовых актов,носящих нормативный характер, в том числе уставов, договоров и соглашений, атакже вопросов, выносимых на местный референдум, не выпадали из объектовконституционной (уставной) проверки органами регионального конституционногоправосудия.
Законодательствоо конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации предоставляетправо органам местного самоуправления обращаться с запросом о проверкеконституционности (уставности) нормативных правовых актов органовгосударственной власти и местного самоуправления в процедуре абстрактногонормоконтроля. Органы местного самоуправления становятся активными участникамиконституционного правосудия, обладают правом публично-правовой инициативыконституционного судопроизводства. Это позволяет повысить активность органовместного самоуправления в защите как прав местного самоуправления, так прав исвобод граждан.
Формазаконодательного закрепления данного права различна и отражает степеньготовности регионального законодателя учитывать происходящие изменения ворганизации местного самоуправления. В большинстве случаев оно предоставленоорганам местного самоуправления без конкретного указания управомоченного органа(республики: Башкортостан, Бурятия, Ингушетия, Карачаево-Черкесская, Карелия,Северная Осетия – Алания, Татарстан, Чеченская, Красноярский край, Свердловскаяи Курганская области, Ханты-Мансийский автономный округ).
В Федеральномзаконе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ органы местного самоуправления – этоизбираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительныморганом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиямипо решению вопросов местного значения (ст. 2).
Указанныйзакон вносит серьезные изменения в структуру органов местного самоуправления,которую составляют представительный орган муниципального образования, главамуниципального образования, местная администрация(исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольныйорган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лицаместного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования иобладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст.34).
Такимобразом, наряду с перечисленными местными органами, обладающими властнымиполномочиями в муниципальных образованиях, могут создаваться различные органыместного самоуправления: советы микрорайонов, поселений, уличные комитеты ит.п., которые органами публичной власти не являются. Закономерен вопрос: какиморганам местного самоуправления предоставлено право на обращение вконституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации?
ЗаконодательствомРеспублики Тыва правом на обращение в Конституционный суд республики наделенылишь представительные органы местного самоуправления. Это могло бы бытьобъяснимо с позиции Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Обобщих принципах организации местного самоуправления» [12], в котором вструктуре органов местного самоуправления обязательным являлось наличие тольковыборных, то есть представительных органов местного самоуправления. Однако, всоответствии с ч. 2 ст. 34 ФЗ № 131 наличие в структуре органов местногосамоуправления представительного органа муниципального образования, главымуниципального образования, местной администрации является обязательным, заисключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
Законодательствоо конституционных судах республик: Адыгея, Дагестан, Марий Эл, города Москвы,Ставропольского края содержит нормы, предоставляющие право на обращениепредставительным органам муниципального образований, главам муниципальныхобразований. Указанное положение не учитывает, что в соответствии с ФЗ № 131глава муниципального образования может возглавлять либо местную администрацию,являясь выборным должностным лицом, либо представительный орган муниципальногообразования. В этом случае местную администрацию возглавляет ее глава,назначаемый на должность по контракту. Около 4 тысяч местных администрацийвозглавляют назначенные по контракту по итогам конкурсов главы администраций[13].
Трудно найтиобоснование причин, по которым глава местной администрации, осуществляющийединоличное руководство исполнительно-распорядительным органом муниципальногообразования, где сосредоточены основные рычаги управления местными органами,всем местным хозяйством, осуществляются отдельные государственные полномочия ненаделяется правом на обращение в органы конституционного (уставного)правосудия.
Реформированиесистемы местного самоуправления требует от регионального законодателя точногоопределения круга органов и должностных лиц муниципальных образований,наделяемых правом на обращение в органы конституционного (уставного)правосудия.
Одним изглавных направлений деятельности органов конституционного (уставного)правосудия является толкование конституций (уставов) субъектов РоссийскойФедерации. Круг субъектов права на обращение в региональный органконституционного правосудия с запросом о толковании Основного закона субъектаРоссийской Федерации во многом совпадает с субъектами, уполномоченнымиинициировать проверку конституционности законов и иных нормативных актов.
Вместе с тем имеютсяразличия. В республиках Башкортостан и Карелия, Ханты-Мансийском автономномокруге право на обращение в специализированные органы конституционного контроляс запросом о толковании конституции (устава) предоставлено представительныморганам местного самоуправления.
ТолкованиеОсновного закона субъекта Российской Федерации является исключительнымполномочием органа конституционного правосудия. Решения по делу о толкованииимеют более высокую юридическую силу, чем решения органов конституционногоправосудия по делам о проверке конституционности законов и иных правовых актовсубъектов Российской Федерации. С учетом особенностей этого вида процедурыконституционного судопроизводства субъекты Российской Федерации могут применятьповышенные требования к «уровню» органов местного самоуправления,уполномоченных обращаться с запросом о толковании Основного закона субъекта. Ив этом случае необходимо законодательное закрепление этого права за конкретныморганом местного самоуправления.
Конституция(устав) субъекта Российской Федерации – основной политико-юридический актсубъекта Федерации, в котором отражается интересы всех политических силобщества. Местное самоуправление является одной из основ конституционногостроя, признается и гарантируется на всей территории страны.
Однако вреспубликах Дагестан, Марий Эл, Татарстан органам местного самоуправления непредоставлено право обращения в конституционный суд региона с запросом отолковании Конституции республики, что является недооценкой конституционнойобусловленности местного самоуправления как института публичной власти.
Вышеуказанныеполномочия уставных судов субъектов Российской Федерации относятся кобязательным. Существуют также и инициативные полномочия, к которым следуетотнести: разрешение споров о компетенции, проверка по жалобам на нарушениеконституционных прав и свобод граждан, иные полномочия конституционных(уставных) судов. Инициативные полномочия уставных судов наиболее полноотражают их роль и специфику в развитии местного самоуправления субъектов.
Принедостаточности правового регулирования неизбежны споры о компетенции междуорганами государства и местного самоуправления, между органами местногосамоуправления, как одного, так и различных уровней муниципальных образований.Учитывая публично-правовой характер этих споров, их разрешение являетсяпрерогативой органов конституционного (уставного) правосудия.
В условияхпроведения муниципальной реформы гарантией прав граждан на осуществлениеместного самоуправления является предоставление им права обращаться с жалобойна нарушение конституционных прав и свобод, в том числе нормативными актамисамих органов местного самоуправления и должностных лиц муниципальныхобразований.
Вместе с темзаконодательство республик: Адыгея, Марий Эл, Чеченской Республики непредусматривает правовые акты органов местного самоуправления в качествеобъектов конституционной жалобы. Указанное обстоятельство, скорее всего,является «технической» погрешностью законодательства о конституционных судахэтих республик.
Анализкомпетенций конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерациипоказывает, что конституционное (уставное) правосудие находит путивзаимодействия с местным самоуправлением. Вместе с тем необходимо единообразноеправовое регулирование вопросов, связанных с защитой прав местногосамоуправления. Решение этой проблемы позволит полнее задействовать ресурсыконституционного правосудия и местного самоуправления в развитии страны.
Литература
1. См.: Кряжков В.А.Региональная конституционная юстиция в Российской Федерации: состояние и путиразвития // Сравнительное конституционное обозрение. –2007. – № 3. – С.156-157.
2. См.: Тарадонов С.В.,Петренко Д.С. Некоторые аспекты международного и зарубежного влияния наконституционное правосудие Российской Федерации // Государство и право. – 2007.– № 3. – С. 61, 68; Черкасов К.В. Органы конституционной юстиции на уровнефедерального округа: перспективы становления // Российская юстиция. – 2007. – №1. – С. 59-60.
3. См., например, ЮдинЮ.А. Модели конституционного правосудия // Сравнительное конституционное право/ Ю.А. Юдин. – М., 1996. – С. 161.
4. Витрук Н.В.Конституционное правосудие / Н.В. Витрук. – М.: ЮНИТИ, 1998. –С. 30.
5. Собраниезаконодательства РФ. – 1998. – № 25. – Ст. 3004.
6. Собраниезаконодательства РФ. – 1997. – №1. – Ст. 1.
7. ВестникКонституционного Суда РФ. – 2006. – № 3.
8. ВестникКонституционного Суда РФ. – 2006. – № 2.
9. См.: Юдин Ю.А. Моделиконституционного правосудия // Сравнительное конституционное право / Ю.А. Юдин.– М., 1996. – С. 158-160.
10. Государственнаявласть и местное самоуправление. – 2008. – № 2. – С. 45.
11. Федеральный закон «Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от6 октября 2003 года № 131-ФЗ // Собрание Законодательства Российской Федерации.– 2003. – № 40. – Ст. 3822.
12. Федеральный закон «Обобщих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 года №154-ФЗ // Собрание Законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 35. – Ст.3506.
13. Государственная властьи местное самоуправление. – 2008. – № 2. – С.45.