–PAGE_BREAK–1.2. Принципы организации и деятельности, компетенция прокуратуры
В основе организации и деятельности прокуратуры лежат определенные принципы, которые получили закрепление в Конституции РФ и Законе о прокуратуре. При этом Конституция РФ зафиксировала только принцип централизма в организации и деятельности прокуратуры, уполномочив федерального законодателя решить другие принципиальные вопросы организации, полномочий и порядка деятельности прокуратуры РФ (ч. 5 ст. 129 Конституции РФ).
Статья 4 Закона о прокуратуре называется: «Принципы организации и деятельности прокуратуры в Российской Федерации», но она не отражает всех принципов, которые вытекают и из других норм названного закона. К ним следует также отнести принципы: единства, независимости от федеральных и местных органов власти, законность и гласность.
Принцип единства и централизма прокуратуры означает, что эти органы составляют единую централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором РФ. Их объединяют единые цели и задачи, стоящие перед всеми звеньями системы органов прокуратуры, общие формы и методы, способы осуществления надзора за исполнением законов, единство средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, а также принятия мер по их предупреждению.
Централизм в организации прокуратуры проявляется в том, что:
а) все прокуроры, кроме Генерального прокурора РФ, назначаются Генеральным прокурором сроком на пять лет и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Генерального прокурора назначает Совет Федерации РФ по представлению Президента РФ. Это обстоятельство, а также требование согласования кандидатуры на пост прокурора субъекта РФ с органами субъекта РФ представляются отступлениями от принципа централизма, обусловленными федеративной формой государственного устройства;
б) в органах прокуратуры, как уже отмечалось, закреплена иерархия, основанная на подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и всех прокуроров — Генеральному прокурору РФ;
в) вышестоящие прокуроры правомочны давать подчиненным прокурорам обязательные для них указания и поручения. Термин «прокурор» — родовое понятие. Юридический статус прокурора имеют не только руководители соответствующих прокуратур, но и их заместители, помощники, прокуроры-криминалисты и некоторые другие категории прокурорских работников, между которыми также существуют отношения власти и подчинения.
Таким образом, централизм как принцип организации и деятельности прокуратуры распространяется и на взаимоотношения прокуроров, прокуратур друг с другом, и на внутреннюю организацию и деятельность каждой из прокуратур, действующих на основе единоначалия.
Принцип независимости в организации и деятельности прокуроров и следователей прокуратуры при осуществлении ими своих служебных обязанностей также действует как во взаимоотношениях с другими государственными органами, так и внутри рассматриваемой системы. В первом своем проявлении принцип независимости означает наличие собственной компетенции органов прокуратуры, в осуществление которой недопустимо вмешательство, воздействие в какой-либо форме других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массой информации, их представителей и должностных лиц.
Прокурор и следователь не обязаны давать объяснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления,
«если этим не нарушается вытекающее из ч. 2 ст. 24 Конституции
РФ право, ограничения которого возможны лишь при их надлежащем установлении федеральным законом»[4].
В этой связи очень важно указанное постановление Конституционного Суда РФ, подтвердившего недопустимость вмешательства в деятельность органов прокуратуры.
Вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность прокурора или следователя, чтобы воспрепятствовать всестороннему, полному и объективному расследованию дела, преследуется в уголовном порядке (ст. 294 УК). Непозволительно и разглашение данных предварительного расследования лицом, предупрежденным в установленном законом порядке о недопустимости их разглашения, если оно совершено без согласия прокурора или следователя. Невыполнение законных требований прокурора, неявка по вызову, невыполнение или ненадлежащее выполнение предписаний — все это влечет административную ответственность виновных лиц.
В то же время Конституционный Суд РФ, признав неконституционным предусмотренный п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре отказ
«во всех случаях» органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, указал, что это является препятствием судебной проверке обоснованности такого отказа[5].
Теперь заинтересованные лица и органы имеют право требовать ознакомления их с материалами, находящимися в распоряжении органов прокуратуры и следователя по завершении соответствующих проверок (расследования) и принятии по ним решения. Такое право должно гарантировать возможность обжалования в судебном порядке прекращение дела, отказ в возбуждении
уголовного дела и т.п.
Общепризнанно, что судебный порядок защиты прав и свобод является наиболее надежным и эффективным. Но необходимо также учитывать, что прокуратура более оперативный орган, чем суд. Поэтому своевременное ознакомление с материалами прокурорской проверки и принятым решением по жилищному или трудовому спору, например, может исключить длительное судебное разбирательство, а порой и оплату немалой судебной пошлины.
Конституционный Суд РФ указанным постановлением существенно расширил права и свободы граждан в стадии прокурорского надзора. Но не следует забывать, что в некоторых случаях гражданам может быть отказано в ознакомлении с материалами прокурорских проверок, если они, допустим, содержат государственную тайну или сведения оперативно-розыскных мероприятий.
Видимо, целесообразно внесение в Закон о прокуратуре изменений, которые урегулировали бы пределы ограничения права на ознакомление с материалами дела, что соответствует решению Конституционного Суда РФ.
В целях укрепления независимости прокуратуры действующее законодательство отменило известную ранее ответственность и подотчетность Генерального прокурора СССР перед Съездом народных депутатов, а также Верховному Совету. Генеральный прокурор РФ обязан ежегодно представлять палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в РФ и о проделанной работе по их поддержанию.
Он носит чисто информационный характер и не влечет каких либо правовых последствий, хотя, разумеется, фактическое и политическое значение доклада трудно переоценить.
Нельзя не отметить и еще одно обстоятельство, способствующее независимости органов прокуратуры, — их деполитизация (департизация). Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности; создание и деятельность таких объединений в органах прокуратуры запрещены законом, а прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны с решениями общественных объединений, в том числе и неполитических объединений. Кроме того, прокурорские работники не вправе совмещать свою профессиональную деятельность с другим оплачиваемым или безвозмездным занятием, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Субординационные подчинения и подотчетности существуют только внутри системы прокуратуры РФ, что не исключает, а наоборот, обеспечивает процессуальную независимость прокуроров и следователей по отношению к вышестоящим должностным лицам. Прокуроры при осуществлении своих полномочий вправе отказаться от выполнения незаконных указаний вышестоящих прокуроров, они наделены процессуально самостоятельностью, дополнительными гарантиями личной неприкосновенности и материального обеспечения. В частности, запрещены задержания, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого транспорта за исключением предусмотренных федеральным законом случаев обеспечения безопасности других лиц, задержания при совершении преступления.
Закон о прокуратуре не раскрыл содержания принципа законности организации и деятельности, указав лишь на то, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия «в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами» (п. 2ст. 4). Конечно, имеются в виду Конституция РФ, текущее законодательство, поскольку, будучи федеральной системой государственных органов, прокуратура по природе своей призвана стоятьна страже федеральных законов. Однако процесс суверенизациисубъектов РФ породил много проблем, связанных с противоречиями регионального законодательства федеральному. Следуетсогласиться с мнением о том, что в сложившейся ситуации «целесообразно было бы освободить органы прокуратуры от следованиязаконам субъектов РФ. Однако Закон о прокуратуре этого не делает. Тем самым органы прокуратуры отвлекаются от задач надзора за единообразным исполнением федеральных законов»[6].
Что касается принципа гласности в деятельности органов прокуратуры, то он в значительной мере — дань определенной моде. Закон только упоминает об этом принципе, уделяя большее внимание ограничениям гласности в связи с охраной прав и свобод граждан, законодательством об охране тайны. Поэтому, видимо, в
ранг принципа деятельности органов прокуратуры возведена ее обязанность информировать федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов РФ и местного самоуправления, общественности об организации и результатах работы прокуратуры, что в большей мере соответствует ее задачам.
Компетенция органов прокуратуры включает их полномочия, связанные с определенными функциями (предметами ведения). К последним относятся: осуществление прокурорского надзора — главной функции прокуратуры; уголовное преследование и участие в рассмотрении дел судами, координация деятельности правоохранительных органов и некоторые другие направления деятельности.
В Законе о прокуратуре предусмотрено право прокуроров участвовать в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, а также представительных и исполнительных Органов субъектов РФ (ст. 7). В частности, Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий, Правительства РФ. Деятельность органов прокуратуры РФ на территории, где введено военное положение, осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами[7].
В целом компетенция прокуратуры ныне ограничена по сравнению с советским периодом. Ликвидирован институт общего надзора прокуратуры, ограничен круг поднадзорных прокуратуре органов и актов. В силу п. 2 ст. 22 Конституции РФ с принятием нового уголовно-процессуального законодательства прокуратура РФ потеряла право давать санкцию на заключение под стражу. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры не наделены правом законодательной инициативы, но в Законе о прокуратуре предусмотрено их участие в правотворческой деятельности. В ст. 9 Закон повелевает прокурору при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов[8].
Генеральный прокурор РФ принимает участие в заседаниях Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ. Он вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Генеральный прокурор вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам. Это способствует устранению фактов неправильного понимания и применения закона.
продолжение
–PAGE_BREAK–Глава 2. Организационно-правовые основы координации прокурором деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с преступностью 2.1. Понятие прокурорского надзора как одного из направлений деятельности прокуратуры
Прокурорский надзор — это осуществляемая прокурорами от имени Российской Федерации деятельность за исполнением действующих на ее территории законов.
Прокурорский надзор — главная функция прокуратуры РФ, которую составляют взаимосвязанные действия прокуратуры по предупреждению, выявлению, пресечению и устранению нарушений законов и других актов государственными и иными органами, должностными лицами.
Как особый вид государственного контроля он распространяется на все нормативные акты, обладающие юридической силой, которая присуща законам. Согласно Закону о прокуратуре при осуществлении прокурорского надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы надзора и контроля (административного, экологического, санитарного, пожарного и т.д.).
Различают четыре вида прокурорского надзора, которые можно сгруппировать по двум направлениям:
а) надзор за исполнением законов;
б) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Каждая отрасль прокурорского надзора и направление деятельности прокуратуры характеризуется своим предметом, полномочиями прокурора, специфическими актами прокурорского реагирования на нарушения закона.
Надзор за исполнением законов (законностью правовых актов) имеет три разновидности в зависимости от предмета надзора, адресатов надзора и полномочий органов прокуратуры.
Предметом надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами; он распространяется на всю деятельность этих органов и лиц, включая проверку соответствия законам издаваемых ими актов.
Проверки исполнения законов прокуратура может проводить на основании поступившей к ней информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурорского реагирования, что исключает проверку по собственной инициативе (ч. 2 ст. 1, ст. 21 Закона о прокуратуре)[9].
Работники прокуратуры при осуществлении этого вида надзора вправе: беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных министерств, ведомств и других органов, проводить проверки, ревизии, требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, информации, привлекать специалистов для выяснения возникающих вопросов, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов, опротестовывать противоречащие закону правовые акты и др. (ст. 22 Закона о прокуратуре).
Вторая разновидность прокурорского надзора за исполнением законов — надзор за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Его предметом является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, при осуществлении трех названных видов деятельности (с правовой точки зрения дознание и предварительное следствие объединяет их регламентация в уголовно-процессуальном законодательстве).
Полномочия прокурора по надзору в названной сфере определены уголовно-процессуальным законодательством (ст. 108, 124, 144, 146, 221, 226 и др. УПК).
К ним относятся: проверка уголовных дел, материалов и иных сведений о совершенных преступлениях, в том числе своевременность постановки их на статистический учет, дача письменных указаний дознавателям, следователям по вопросам расследования, контроль за законностью их решений о возбуждении уголовных дел или применения мер процессуального принуждения, производстве следственных действий в случаях, предусмотренных законом, отмена незаконных и необоснованных постановлений указанных лиц, право принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления, утверждение обвинительного акта и направление уголовного дела в суд, прекращение уголовного дела по основаниям, предусмотренным федеральным законом и др.
Этот вид надзора затрагивает огромную по своим масштабам и чрезвычайную в связи с неблагоприятными тенденциями сферу борьбы с преступностью.
В отдельный вид выделен прокурорский надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом, меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Предметом этого вида надзора являются: законность нахождения лиц в учреждениях уголовно-исполнительной системы и мер принудительного характера, назначаемых судом;
соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; законность исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы.
Права и порядок содержания лиц, заключенных под стражу, определяются Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении Преступлений».[10]
При осуществлении этого надзора прокурор вправе посещать учреждения уголовно-исполнительной системы (УИС), опрашивать содержащихся там лиц, знакомиться с документами, на основании которых они задержаны, заключены под стражу, осуждены или подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами и т.д. Прокурор вправе отменять некоторые акты администрации учреждений УИС (дисциплинарные взыскания и др.) либо приостанавливать действие актов путем внесения протестов. Прокурор обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях УИС либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещению в судебно-психиатрическое учреждение. Такие постановления и требования подлежат обязательному исполнению администрацией учреждений УИС[11]
Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как отрасль прокурорского надзора появилась относительно недавно (гл. 2 разд. III Закона о прокуратуре) в связи с признанием их высшей ценностью и обязанностью государства их защищать (ст. 2 Конституции РФ). Ныне защита конституционных прав и свобод граждан — приоритетное направление прокурорского надзора. В этой правозащитной деятельности состоит принципиально новое назначение прокуратуры. В ранее действовавших законах о прокуратуре на первое место ставились охрана и защита интересов государства.
Предметом этого вида прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина как в органах и должностными лицами, в отношении которых осуществляется надзор за соблюдением законов, так и в органах управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Таким образом, законодательство дает прокуратуре возможность осуществлять надзор за предприятиями и организациями только в части соблюдения прав и свобод человека. При этом органам прокуратуры запрещено вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций, они не вправе, как отмечалось, подменять контрольные органы.
При осуществлении надзора за соблюдением прав человека и гражданина прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о их нарушении, разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, возбуждает уголовное дело при наличии оснований полагать, что их нарушение имеет характер преступления, производство об административном правонарушении, предъявляет и поддерживает иск в суде, арбитражном суде.
В своей деятельности на этом направлении прокуратура взаимодействует с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.[12]
Особое внимание на этом направлении надзора уделяется соблюдению законов органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также за деятельностью по оказанию населению психиатрической помощи.[13]
В связи с учреждением в стране института судебных приставов надзор за исполнением законов при осуществлении ими своих функций в соответствии с Законом о прокуратуре также осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.
Средствами прокурорского реагирования в порядке прокурорского надзора являются: требования (ст. 6 Закона о прокуратуре); представление об устранении нарушений закона (ст. 24); протест (ст. 23,28,36); постановление о возбуждении уголовного дела, производства об административном правонарушении, об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решения несудебного органа (ст. 25, 28); предостережение о недопустимости нарушения закона, имеющее профилактическое значение (ст. 251).
Требования прокурора, вытекающие из его полномочий по осуществлению прокурорского надзора (ст. 22, 27, 30, 33 Закона о прокуратуре), подлежат исполнению в порядке и сроки, установленные Законом, с сообщением прокурору о принятых мерах. Их неисполнение влечет за собой установленную законом ответственность. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно.
Помимо рассмотренных, выделяются и другие направления деятельности прокуратуры:
а) уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;
б) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Особо выделено законодателем такое важное направление прокурорской деятельности, как участие прокуроров в соответствии с процессуальным законодательством РФ в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов (разд. IV Закона о прокуратуре).
С 1 января 2003 г. обязательно участие прокурора в судебном разбирательстве по всем уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения.
Значителен объем работы прокуратуры и в рассмотрении судами гражданских дел, в том числе и по проверке жалоб на вступившие в законную силу решения по таким делам.
В последние годы активизировалась деятельность органов прокуратуры по участию в арбитражном судопроизводстве в целях укрепления законности в экономической сфере. Об этом свидетельствует и тот факт, что в настоящее время в прокуратурах большинства субъектов Федерации созданы самостоятельные отраслевые подразделения (в виде отделов или групп по реализации полномочий прокуратуры по обращению в арбитражный суд и участию в арбитражном процессе).
Органы прокуратуры РФ продолжают работу по реабилитации жертв политических репрессий. По данным прокуратурыРФ и МВД России, на 1 января 2000 г. всего было реабилитировано свыше 4 млн граждан, включая 2438 тыс. человек из числалиц, осужденных в судебном и внесудебном порядке к мерам уголовного наказания.
Одновременно прокуратура осуществляет надзор за соблюдением прав реабилитированных и пострадавших от репрессий.
Прокуратура РФ совместно с заинтересованными федеральными министерствами и ведомствами разрабатывает систему и методику единого учета и статистической отчетности о состоянии преступности, раскрываемости преступлений, следственной работе и прокурорском надзоре, а также устанавливает единый порядок формирования и представления отчетности в органах прокуратуры.
Прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ. Осуществление этих полномочий имеет важное значение для повышения эффективности деятельности прокуратуры по укреплению законности и правопорядка, усиления ее роли в социальном (правовом) контроле над преступностью в РФ.
–PAGE_BREAK–2.2. Координация российской прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью
Следует отметить, что координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов имеет свою историю. Особенно активно она проводилась в начале советского периода, примерно до середины 30-х годов, главным образом в форме междуведомственных совещаний. Во временной инструкции Наркомюста ( 1922 г .) губернским прокурорам предписывалось: периодически созывать губернские совещания по борьбе с преступностью в составе прокурора (председатель) и членов совещания — председателя суда, председателя революционного трибунала, заведующего РКИ и начальника губернского ОГПУ. Целью таких совещаний было объединение усилий всех органов по борьбе с преступностью, выработка необходимых мероприятий в этой области и обсуждение вопросов о правильной деятельности исправительно-трудовых учреждений, уголовного розыска и милиции[14].
Полномочия государственной прокуратуры по «общему наблюдению и согласованию деятельности всех органов, ведущих борьбу с преступностью», были закреплены в Положении о судоустройстве РСФСР, принятом в ноябре 1926 года2. Однако в дальнейшем межведомственные совещания, общие циркуляры, обмен информацией и тому подобные формы совместной деятельности стали сходить на нет, а потом и вовсе исчезли из практики. В Положении о прокурорском надзоре 1933 г. норм, связанных с координацией деятельности правоохранительных органов, полномочиями прокуратуры в этой сфере, уже не содержалось. Отсутствовали такие нормы и в Положении о прокурорском надзоре 1955 года.
Для совершенствования координации определенное значение имело Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 17 января 1979 года «О практике применения и соблюдения органами прокуратуры и внутренних дел законодательства об охране правопорядка и борьбе с правонарушениями». В постановлении обращалось внимание прокуратуры на необходимость повышения действенности прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов внутренних дел и улучшения координации деятельности3. Во исполнение этого постановления Генеральным прокурором СССР 22 января 1979 года был издан приказ № 1, в котором подчиненным прокурорам предлагалось «всю работу по предупреждению и пресечению нарушений советского правопорядка проводить на основе комплексного подхода, последовательно укрепляя связи с другими государственными органами, трудовыми коллективами и общественностью».
Правовое закрепление координация как функция прокуратуры получила в Законе о Прокуратуре СССР. В статье 3 Закона, определявшей основные направления деятельности прокуратуры, указывалось: прокуратура осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. В соответствии с этой статьей координация охватывала деятельность органов прокуратуры, внутренних дел, юстиции и судов, которые в тот период относились к правоохранительным органам. И хотя в Законе эта деятельность определялась в самом общем виде, что побудило к разработке и внедрению в регионах «своих» положений о координации, действие которых имело ограниченный характер, а нормы были недостаточно определенны и полны, тем не менее и в центре, и на местах постепенно складывались и утверждались проверенные жизнью формы координации деятельности по борьбе с преступностью и иными правонарушениями[15].
При этом наиболее распространенной формой такой деятельности являлась организация и проведение межведомственных совещаний, которые посвящались главным образом обсуждению итогов работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью за определенный период — квартал, полугодие, год. На эти совещания практиковалось приглашение работников правоохранительных органов, от которых зависело решение обсуждаемых проблем, представителей государственных органов и общественных организаций, ученых-юристов. Контроль за исполнением решений межведомственных совещаний осуществляли руководители правоохранительных органов — каждый по своему ведомству.
Весьма распространенной формой координации являлись совместные выезды работников правоохранительных органов в республики, края, области, города и районы для проведения проверки и оказания практической помощи местным органам в организации борьбы с преступностью. В зависимости от структуры и динамики преступности, распространенности тех или иных преступлений, от состояния оперативной обстановки в районе практиковалось составление совместных планов мероприятий по организации борьбы с преступностью.
Одной из широко применяемых форм координации являлось направление местным правоохранительным органам писем и методических рекомендаций. В информационных письмах давался анализ деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции и суда по борьбе с преступностью, применения законов, главным образом недавно принятых, состояния работ по раскрытию и расследованию конкретных преступлений и их судебному рассмотрению. Эти письма всегда являлись итогом обсуждения той или иной проблемы на заседании координационного совета или межведомственного совещания.
Менее распространенной формой координации являлись направляемые на места методические письма. Они посвящались, как правило, тактике и методике производства каких-либо сложных процессуальных действий или составлению процессуальных документов, вызывающих затруднение на практике.
Кроме того, в соответствии с Законом Прокуратура Союза совместно с МВД СССР и Министерством юстиции СССР по согласованию с Госкомитетом СССР по статистике разрабатывали систему и методику единого учета и статистической отчетности о преступности, раскрытии и расследовании преступлений. Это позволяло Генеральному прокурору СССР оказывать влияние на следственную практику, независимо от ведомственной принадлежности следователей. И в то же время давало возможность правильно оценивать состояние законности и преступности, формировать сознание следственного аппарата в деле точного и неуклонного соблюдения норм уголовного процесса[16].
Примечательно, что в то время различали комплексно-территориальную и ведомственно-отраслевую координацию. Первая из них заключалась в разработке, обсуждении и согласованном осуществлении всей совокупности социальных, экономических, воспитательных и правовых мер по укреплению законности и борьбе с преступностью. Руководящая роль в комплексно-территориальной координации отводилась органам власти. Ведомственно-отраслевая координация призвана была обеспечить взаимосвязь в работе правоохранительных органов, а также согласованность мероприятий прокуратуры с другими государственными органами, общественными организациями по решению общих задач. Организующая роль в координации правоохранительной деятельности возлагалась на прокуратуру.
Следует заметить, что в конце восьмидесятых — начале девяностых годов связи между правоохранительными органами ослабли, координационные мероприятия перестали регулярно проводиться, что, несомненно, сказалось на ослаблении борьбы с уголовными правонарушениями.
В период становления нового российского государства прокуратура вообще оказалась отстраненной от выполнения координационных полномочий. При принятии Закона о прокуратуре Российской Федерации законодатель отказался от идеи осуществления прокуратурой координации. Этой деятельностью занимались Временный комитет по борьбе с преступностью, Комитет по координации деятельности правоохранительных органов, а также различные временные и постоянные комиссии в структурах исполнительной власти. Такие органы создавались только в Москве, они не имели и не могли иметь соответствующих структур на местах «по вертикали» в силу неопределенности задач и отсутствия достаточного числа сотрудников с универсальными юридическими знаниями и опытом.
Вместе с тем становилось все более очевидным, что именно прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов в различных сферах и располагая обширными и объективными данными о совершенных преступлениях, их раскрываемости, качестве расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению, способна наиболее полно выявлять нарушения законов, причем в первую очередь именно те, которые создают условия для совершения преступлений. Поэтому Указом Президента Российской Федерации от 20 октября 1993 года № 1685 «О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью вновь была возложена на прокуратуру. Это положение было закреплено в Законе «О прокуратуре Российской Федерации», принятом 17 ноября 1995 года. Согласно ст.8 Закона Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов.
Закон возложил на прокуроров функции координации деятельности только по борьбе с преступностью, а деятельность по борьбе с иными правонарушениями, не являющимися преступлениями, прокуратура не осуществляет. Иной подход к этому вопросу означает расширительное толкование содержания предмета координации, тем более — круга ее участников.
Вообще же этимологический смысл понятия «координация» переводится как «согласование» (со — совместное, ordinatio — упорядочение). В Словаре русского языка С. И. Ожегова «координировать» означает: согласовать (согласовывать), установить (устанавливать) целесообразное соотношение между какими-нибудь действиями, явлениями[17]. Однако практика свидетельствует о том, что в ряде случаев допускается неправильное толкование этого термина, отсюда — неверное понимание координирующей роли прокурора. Он, в силу Закона «О прокуратуре Российской Федерации», обязан координировать, то есть согласовывать деятельность правоохранительных органов при выполнении ими функций по борьбе с преступностью, но не является организатором борьбы с преступностью.
Организатором этой борьбы является государство, органы государственной власти: законодательной (представительной) и исполнительной. Именно они должны намечать главные направления в борьбе с преступностью. Это должно решаться путем принятия законодательных, экономических мер, осуществления соответствующих действий, в том числе правоохранительными органами, являющимися частью органов исполнительной власти. Прокурор лишь координирует деятельность правоохранительных органов в нужном направлении, осуществляя при этом надзор за соблюдением законности.
Координация — это установление правильных взаимоотношений, взаимодействия по какому-либо вопросу, в каких-либо действиях. Несомненно, что отведение такой роли прокуратуре не случайно и является отражением исторически сложившихся условий. Это — настоятельное требование жизни. Именно координация дает возможность глубоко и всесторонне оценивать происходящие процессы, выявлять негативные тенденции, проблемы, требующие первоочередного внимания, вырабатывать единые оценки и подходы, осуществлять согласованные меры. Координация позволяет правильно определять, что зависит непосредственно от усилий правоохранительных органов, а решение каких вопросов должно быть перенесено на другие уровни.
Как видим, эту простую истину у нас осознали далеко не сразу. Нередко забывалось или игнорировалось, что разделение властей — не самоцель. Оно непременно предполагает взаимодействие, тесное сотрудничество различных государственных органов (и не только правоохранительных) для защиты законных прав и интересов личности, общества и государства. Тем не менее отмеченное не означает, что прокурор при осуществлении координации не должен принимать в необходимых случаях каких-то мер организационного характера. Но он должен делать это только в рамках осуществления координации и надзора за законностью.
В пункте 2 ст.8 Закона о прокуратуре определены отдельные полномочия прокуроров при осуществлении координации. Они созывают координационные совещания, организуют рабочие группы, истребуют статистическую и другую необходимую информацию. Причем этот перечень далеко не исчерпывающий. Цели, принципы, основные направления, формы и методы координации, полномочия ее участников были определены Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным Указом Президента от 18 апреля 1996 года №5677.
Координация осуществляется в целях наиболее эффективного решения задач по борьбе с преступностью и укреплению законности путем разработки и осуществления согласованных действий, направленных на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению.
Развитие и совершенствование координационной деятельности органов прокуратуры позволило сформировать определенную систему координации на нескольких уровнях: межгосударственном (Генеральная прокуратура РФ, правоохранительные органы других государств, генеральные прокуроры государств — участников СНГ); федеральном (Генеральный прокурор РФ, руководители федеральных правоохранительных органов); межрегиональном (Генеральная прокуратура РФ, прокуроры субъектов Федерации, соответствующие руководители правоохранительных органов); региональном (прокуроры субъектов Федерации, военные и иные специализированные прокуроры и руководители правоохранительных органов, дислоцирующихся на территории субъекта Федерации); местном (прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры, а также руководители правоохранительных органов, функционирующих на данной территории)[18].
После создания в Российской Федерации федеральных округов и управлений Генеральной прокуратуры координация в них стала проводиться и на уровне округа.
Координация деятельности правоохранительных органов призвана обеспечить всесторонний анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций, а также анализ деятельности по выявлению, расследованию, раскрытию, предупреждению и пресечению преступлений для определения основных направлений борьбы с преступностью. Согласованность усилий правоохранительных органов позволяет определить комплексное обобщение практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и готовить предложения по улучшению правоохранительной деятельности, совершенствованию правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью.
Однако Положение не содержит ни исчерпывающего перечня правоохранительных органов, ни критериев определения состава участников координации. Изучение же практики на местах позволяет отметить, что в координации деятельности по борьбе с преступностью участвуют, прежде всего, органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенные органы, а также иные государственные органы, наделенные функциями дознания или предварительного следствия. Хотя, по мнению В. П. Рябцева, в борьбе с преступностью «правоохранительными» являются и государственные органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, но не наделенные функциями дознания или предварительного следствия. К ним он относит, в частности, Службу внешней разведки РФ, Федеральную службу охраны Российской Федерации, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ)[19].
Положением определено, что координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в следующих основных формах: проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью; изучение и распространение положительного опыта; создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению; взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе «деятельности по борьбе с преступностью; издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий; разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности. Выбор названных и иных форм координационной деятельности определяется ее участниками исходя из конкретной обстановки.
Профессор В. Рохлин обоснованно считает, что могут быть использованы и иные формы, выработанные практикой: совместный анализ состояния преступности как в целом, так и по отдельным регионам, предприятиям, видам преступлений; изучение причин и условий, способствовавших совершению преступлений и других правонарушений; разработка мер по борьбе с определенным видом преступных проявлений; совместное проведение проверок соблюдения законов по различным вопросам; проверка выполнения ранее принятых координационными совещаниями решений; совместная разработка предложений для включения в региональные программы борьбы с преступностью; проведение совместных занятий с целью повышения квалификации работников правоохранительных органов[20].
В целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов прокуроры созывают координационные совещания. Они созываются по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания. Согласно Положению на эти совещания могут быть приглашены другие должностные лица правоохранительных органов, руководители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их подразделений, органов местного самоуправления, органов военного управления, общественных объединений, научные и педагогические работники, представители средств массовой информации. Согласованное решение об их участии принимается членами координационного совещания.
В качестве самостоятельного раздела в Положении выделен вопрос о взаимодействии с судами и органами юстиции. В пункте 14 Положения говорится, что взаимодействие с судами и органами юстиции проводится в целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов и может осуществляться в следующих формах: взаимное информирование о состоянии преступности и судимости; использование данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью; совместная работа по подготовке законопроектов по борьбе с преступностью; проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации правоохранительных органов; направление совместных информационных писем, справок, обзоров; участие в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.
Особо отмечено, что в координационных совещаниях правоохранительных органов могут принимать участие председатели судов, руководители органов юстиции.
Взаимодействие правоохранительных органов с судами по вопросам борьбы с преступностью осуществляется с соблюдением принципов самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчиненности только Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Совместные мероприятия не должны быть связаны с попытками вмешательства в рассмотрение судами дел или какого-либо иного вмешательства в судебную деятельность. Суды не входят в систему правоохранительных органов, и, естественно, никаких рекомендаций судам координационные совещания не дают. Но информация о судебной практике участникам совещаний всегда полезна[21].
Согласно указанному документу для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационном совещании, и участия в его работе могут привлекаться представители органов контроля и других государственных органов. В настоящее время в ряде субъектов Федерации накоплен опыт координации деятельности всей системы органов контроля при осуществлении от имени Российской Федерации надзора за исполнением действующих на ее территории законов. Это осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью, и прежде всего с преступностью в сфере экономики, путем разработки и осуществления правоохранительными органами, органами контроля согласованных действий по совместному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению нарушений, преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению[22].
Очень важным является и еще один момент. С изданием указов Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 года о передаче уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации в ведение Министерства юстиции Российской Федерации и от 29 августа 1997 года о возложении на органы пограничной службы (ФПС России) новых функций оба ведомства, по существу, вошли в систему правоохранительных органов. В перечне же правоохранительных органов, указанных в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Президентом Российской Федерации, они не значатся. В связи с этим представляется, что в это Положение необходимо внести изменение, включив в него органы Федеральной пограничной службы и органы Министерства юстиции Российской Федерации.
Более того, всесторонний анализ этой проблемы свидетельствует о правильности постановки НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации вопроса о том, что основания, состав участников, порядок координации деятельности правоохранительных органов и другие вопросы должны быть урегулированы не Положением о координации, утвержденным Указом Президента РФ, как это записано в Законе о прокуратуре Российской Федерации, а самостоятельным Федеральным законом[23].
Но по этой проблеме высказываются и другие точки зрения, значительно отличающиеся от приведенных выше. Так, по мнению А.Я. Мыцыкова, прокуратура должна координировать „не борьбу с преступностью и даже — не деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней“. Он полагает, что „прокуратура, прежде всего, должна координировать применение законов, регламентирующих борьбу с преступлениями“[24].
Считаем, что прокуратура действительно должна координировать „применение законов, регламентирующих борьбу с преступлениями“. Однако не только это, но и разработку таких законопроектов, а также поправок и дополнений к уже действующим законам. Одновременно нельзя согласиться с тем, что в настоящее время государству и обществу можно отказаться от деятельности прокуратуры по координации борьбы с преступностью. Это вопрос будущего.
Нельзя не отметить и следующее: практика свидетельствует, что координационные совещания, проводимые Генеральным прокурором (не говоря уже о других уровнях), не могут определять политику государства и стратегию борьбы с преступностью, они не имеют полномочий по принятию комплекса мер экономического, социального, научно-технического, организационного и иного характера, призванных в масштабе страны обеспечить необходимые предпосылки для успешного функционирования системы правоохранительных органов.
Обеспечение правопорядка и законности все более и более становится приоритетной задачей государственного уровня, от успешного решения которой во многом зависит стабильность в обществе и государстве. Она является важной составляющей обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Однако в стране нет специального органа, который на высоком государственном уровне прорабатывал бы весь комплекс стратегических задач борьбы с преступностью. Представляется, что следует согласиться с теми авторами, которые полагают, что не нужно специально создавать такой орган, поскольку ряд задач приоритетного характера по борьбе с преступностью уже возложен на Совет Безопасности Российской Федерации, возглавляемый Президентом РФ[25]. Именно Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющим подготовку предложений Президенту России в области обеспечения безопасности. Среди задач этого Совета — разработка стратегии обеспечения безопасности и организация подготовки федеральных программ. Создана Межведомственная комиссия по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией, которую (по должности) возглавляет Генеральный прокурор РФ, а один из заместителей Генерального прокурора входит в состав Межведомственной комиссии по конституционной безопасности. Но эта координационная деятельность Совета Безопасности Российской Федерации должна протекать в рамках, установленных законом, и быть подконтрольной органам государственной власти и гражданскому обществу.
А пока именно прокуратура должна осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Для достижения этих целей следует обеспечить динамичный обмен информацией по вопросам комплексного анализа состояния борьбы с преступностью, ее структуры, динамики, прогнозирования развития криминогенной ситуации, по определению единых подходов в организации согласованных действий и целевых мероприятий.
Необходимо дальнейшее совершенствование практики межведомственного структурного взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ и федеральных правоохранительных и контрольных органов в организационно-правовом обеспечении этой деятельности.
Требует повышения эффективности координирующая деятельность прокуратур субъектов Федерации по выработке единых целей и согласованных действий по ключевым вопросам
борьбы с преступностью и укреплению законности в субъектах Федерации и регионах страны. В связи с образованием федеральных округов нуждается в правовом регулировании координация работы региональных правоохранительных органов по борьбе с преступностью, разграничение их компетенции, определение ее направлений, форм и методов работы. Предстоит поднять на более высокий уровень организационно-методическое обеспечение координационной деятельности в прокуратурах городов и районов.
Повышение эффективности выполнения прокуратурой координирующей функции в борьбе с преступностью требует усиления правового обеспечения этой сферы.
Следует совершенствовать формы и методы взаимодействия прокуратуры и других правоохранительных органов с судами, органами исполнительной и законодательной власти. Для этого требуется более подробная нормативная регламентация вопросов о порядке подготовки и обмена информацией, разработке и проведении совместных мероприятий, выполнении принятых решений, процедур разрешения противоречий, возникающих в процессе координации деятельности, и др.
Для более успешного решения этих задач целесообразно расширить законодательную базу деятельности прокуратуры по осуществлению данной функции путем включения в Закон о прокуратуре специальной главы, где законодательно закрепить право органов прокуратуры в борьбе с преступностью координировать деятельность не только правоохранительных органов, но и органов государственного контроля.
продолжение
–PAGE_BREAK–