МИНИСТЕРСТВООБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
ГОУ ВПО «Сыктывкарский государственныйуниверситет»
Юридический факультет
Кафедра уголовного права и процесса
КУРСОВАЯ РАБОТА ПО ПРОКУРОРСКОМУНАДЗОРУ РФ
НА ТЕМУ:
Прокурорский надзор за исполнениемзаконов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
Научный руководитель:
к.ю.н., ст.преподаватель
Бажукова Ж.А.
Исполнитель: Студентка гр. 641
Белоголова Н.В.
Сыктывкар 2010
СОДЕРЖАНИЕ
Введение
Глава I. Особенностипрокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющимиоперативно-розыскную деятельность
1.1 Предмет,сущность и задачи данной отрасли прокурорского надзора
1.2 Полномочия ипределы прокурорского надзора за исполнением законов при проведенииоперативно-розыскных мероприятий
Глава II. Организацияпрокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющимиоперативно-розыскную деятельность
2.1 Основныенаправления прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека игражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности
2.2 Проблемы прокурорского реагирования за исполнениемзаконов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности
Заключение
Список использованных источников
Введение
Как известно, оперативно-розыскнаядеятельность затрагивает важные права и свободы человека и гражданина, следовательно,адекватным должен быть и прокурорский надзор за оперативно-розыскнойдеятельностью, что невозможно без выделения его в качестве самостоятельнойотрасли прокурорского надзора.
К сожалению, законодательв ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[1]включил надзор за оперативно-розыскной деятельностью составной частью надзораза следствием и дознанием. Подобное положение ослабляет действенностьпрокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью, исключает его изсостава приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры, тем самым,дезориентируя прокурора. Этому же способствует и организационная структурамногих прокуратур субъектов федерации, в соответствии с которой прокуроры,осуществляющие надзор за оперативно-розыскной деятельностью, включены в составотраслевых отделов по надзору за следствием и дознанием[2].
Таким образом, всовременных условиях функционирования прокуратуры всё более актуальной становитсяпроблема изучения вопросов прокурорского надзора за исполнением законоворганами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, за соблюдениемправ и свобод человека и гражданина, которые могут быть нарушены или ограниченыв ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий, так как сами граждане поройне могут отстаивать свои права в силу закрытости информации, потому какоперативно-розыскная деятельность осуществляется, в том числе и на негласныхначалах. Единственным гарантом соблюдения прав и свобод граждан при проведенииоперативно-розыскной деятельности становится прокурор.
Объектом исследования в настоящей работеявляются правоотношения, складывающиеся в связи с осуществлением прокурорскогонадзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскнуюдеятельность, а предметом – система действующих в настоящее время в РоссийскойФедерации нормативно-правовых актов, регулирующих прокурорский надзор в этойобласти.
Целью настоящей работы является исследованиесущности и задач прокурорского надзора за исполнением законов органами,осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, предмет прокурорскогонадзора, основные направления прокурорского надзора за соблюдением прав исвобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий,а также пределы прокурорского реагирования за исполнением законов органами, осуществляющимиоперативно-розыскную деятельность (далее – ОРД).
Для достиженияпоставленной цели необходимо решить следующие задачи:
· раскрыть понятиепредмета, сущность и задачи прокурорского надзора в данном направлении;
· определитьосновные направления прокурорского надзора за соблюдением прав и свободчеловека и гражданина при осуществлении ОРД;
· выявить основныепроблемы прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющимиоперативно-розыскную деятельность.
Для написания курсовойработы использовались такие источники, как: российское законодательство,комментарии специалистов, учебная литература, монографии, статьи.
Ученые, занимавшиесяданным вопросом:
В.Н. Дранников, В.И.Капканов, Б.В. Коробейников, В.Ф. Крюков, В.Н. Осипкин, А.А. Чувилева и многиедругие.
При написании даннойработы были использованы следующие методы:
— анализ, синтез,системный подход (общенаучные);
— историко-правовой,формально-юридический, конкретно-социологический метод, государственного иправового моделирования (частные).
Данная работа состоит извведения, двух глав, разделённых на параграфы, заключения, спискаиспользованной литературы.
Глава I. Особенности прокурорского надзораза исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскнуюдеятельность
1.1 Предмет, сущность и задачи даннойотрасли прокурорского надзора
Всоответствии со ст. 29 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметпрокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью состоит из трех элементов:
1)Соблюдение прав и свобод человека и гражданина в процессе ее осуществления;
2)Соблюдение установленного порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий;
3)Законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскнуюдеятельность.
В пункте 3 приказа Генерального прокурора РФ «Оборганизации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Обоперативно-розыскной деятельности» от 21 декабря 2007 № 207[3]закреплено, что к предмету прокурорского надзора за оперативно-розыскнойдеятельностью относится «Соблюдение прав человека и гражданина нанеприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести идоброго имени, неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонныхпереговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, а также прав изаконных интересов юридических лиц, соблюдение установленного порядкаразрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях иустановленных законом запретов при осуществлении оперативно-розыскнойдеятельности, обеспечение законность при проведении оперативно-розыскныхмероприятий».
Такимобразом, в приказе конкретизированы права и свободы человека и гражданина,которые могут нарушаться в процессе осуществления оперативно-розыскнойдеятельности. Кроме того, прокуроры ориентированы на конкретные моменты, накоторые следует обращать внимание в ходе проверок:
а)законность и обоснованность решений о производстве или прекращенииоперативно-розыскных мероприятий, а также использования результатовоперативно-розыскной деятельности;
б)обязательность регистрации и заведения дел оперативного учета, законностьпостановки и снятия с оперативного учета лиц, в отношении которых проводятсяоперативно-розыскные мероприятия;
в)соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачамоперативно-розыскной деятельности, а также недопустимость применения информационныхсистем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей ипричиняющих вред окружающей среде;
г)наличие полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
д)возможность осуществления только тех оперативно-розыскных мероприятий, переченькоторых определен федеральным законом;
е)наличие оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числена проведение которых разрешение дано судом;
ж)соблюдение условий и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий;
з)своевременность уведомления судей органами, осуществляющими оперативно-розыскнуюдеятельность, о проведении без разрешения судьи в случаях, не терпящихотлагательства и могущих привести к совершению тяжкого преступления, а такжепри наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу государственной,военной, экономической или экологической безопасности государства,оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права гражданна тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иныхсообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также правана неприкосновенность жилища;
и)законность привлечения граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе исоблюдение принципа добровольного согласия с органами, осуществляющими оперативно-розыскнуюдеятельность[4].
Помимоперечисленного выше, в предмет прокурорского надзора входит законность решений,принимаемых при проведении оперативно-розыскных мероприятий. Речь идет о юридическизначимых решениях, которые облекаются в форму постановления и порождаютправовые последствия (возникновение, изменение и прекращениеоперативно-розыскных правоотношений)[5].
АнализФедерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»[6](далее – Закон об ОРД) позволяет сделать вывод, что в предмет прокурорскогонадзора входит законность следующих решений:
— озаведении и прекращении дела оперативного учета (ст. 10);
— опроведении и прекращении конкретных оперативно-розыскных мероприятий (ст. 8, 9,15);
— опредставлении результатов оперативно-розыскных мероприятий органу дознания,следователю или в суд (ст. 11);
— об уничтожении материалов, отражающих результаты оперативно-розыскныхмероприятий; проведенных на основании судебного решения (ст. 5);
— орассекречивании сведений об использованных или используемых при проведенииоперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планахи результатах оперативно-розыскной деятельности, о лицах, внедренных ворганизованные преступные группы, о нештатных негласных сотрудниках органов,осуществляющих ОРД, о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальнойоснове, а также об организации и тактике проведения оперативно-розыскныхмероприятий (ст. 12).
Прокурорскийнадзор не распространяется на законность решения судьи, содержащееся впостановлении об удовлетворении ходатайства органа, осуществляющегооперативно-розыскную деятельность, о контроле почтово-телеграфнойкорреспонденции, о прослушивании телефонных переговоров, о снятии информации стехнических каналов связи, об обследовании жилища.
Всоответствии со ст. 2 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласнокоторой одним из направлений прокурорского надзора является надзор заисполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскнуюдеятельность, дознание и предварительное следствие, надзор в сфереоперативно-розыскной деятельности юридически представляет собой часть указанногонаправления прокурорского надзора.
Выделение данной функциипрокуратуры в качестве самостоятельной отрасли надзора необходимо, этообусловлено тем, что при осуществлении оперативно-розыскной деятельностизатрагиваются (ограничиваются) основные права и свободы личности, определенныеКонституцией Российской Федерации[7]. Ограничение прав исвобод возможно только по основаниям, установленным законом.
Так,провозглашая право каждого на тайну переписки, телефонных переговоров,почтовых, телеграфных и иных сообщений, ч. 2 ст. 23 Конституции РФпредусматривает ограничение этого права только на основании судебного решения.Проведение оперативно-розыскных мероприятий, затрагивающих конституционныеправа граждан, при отсутствии постановления судьи, является нарушением нетолько норм Закона Об ОРД, но также ч. 2 ст. 23 Конституции РФ.
Припроведении проверок прокурорам необходимо обращать внимание на то, каксоблюдаются другие права и свободы человека и гражданина, провозглашающее правона частную собственность и запрещающее лишать гражданина его имущества иначекак по решению суда[8].
Обязанность прокурора вэтой сфере — осуществлять надзор за соблюдением положений закона,регламентирующих оперативно-розыскную деятельность, а в случае выявлениянарушений — принимать меры, в пределах своей компетенции, по устранениюнарушений, восстановлению нарушенных прав и свобод.
Прокурорский надзор заоперативно-розыскной деятельностью — это вид деятельности, осуществляемойуполномоченными работниками прокуратуры в пределах их компетенции посредствомиспользования ими определенных законом методов проверки и средств реагированияв целях обеспечения исполнения на территории Российской Федерации законов всемиоперативно-розыскными органами[9].
Прокурорский надзор заОРД должен:
• способствоватьвыполнению органами, осуществляющими ОРД, обязанностей по предупреждению,своевременному выявлению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличениювиновных, розыску лиц, без вести пропавших, а также скрывающихся от органовдознания, следствия или суда либо уклоняющихся от уголовного наказания;
• содействоватькомплексному и активному осуществлению оперативными подразделениями всегообъема оперативно-розыскных мероприятий (далее — ОРМ), разрешенных Законом обОРД;
• содействоватьнадлежащему документированию результатов ОРД и использованию их в процесседоказывания по уголовным делам.
Осуществлениенадзора за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной деятельностипредполагает, прежде всего, знание прокурорами ее содержания и нормативнойосновы. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» в ст. 1определяет ее как вид деятельности, осуществляемой гласно и негласнооперативными подразделениями государственных органов, уполномоченными на тозаконом в пределах их компетенции посредством проведения оперативно-розыскныхмероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека игражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства отпреступных посягательств[10].
Содержаниеоперативно-розыскной деятельности составляют оперативно-розыскные мероприятия.Их исчерпывающий перечень дан в ст. 6 Закона об ОРД.
Однаиз задач прокурорского надзора состоит в выявлении и предупреждении случаевпроведения оперативно-розыскных мероприятий, не предусмотренных законом, и вслежении за тем, чтобы оперативно-розыскные органы действовали в пределах своейкомпетенции.
Наибольшийобъем в работе прокурора по надзору за исполнением законов органами,осуществляющими ОРД, занимает проверка соблюдения установленного порядкапроведения оперативно-розыскных мероприятий[11].
Правовойпорядок проведения оперативно-розыскных мероприятий определяется общими испециальными правилами, свойственными только конкретным видам этих мероприятий.Общими правилами порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий являютсяналичие для этого оснований, предусмотренных законом, и возможность применениятехнических и других средств, не наносящих ущерб жизни и здоровью людей и непричиняющих вред окружающей среде (ст. 7 и ч. 3 ст. 6 Закона об ОРД).
Коснованиям проведения оперативно-розыскных мероприятий закон относит:
— наличие возбужденного уголовного дела;
— ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность,сведения:
а)о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправногодеяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших,если нет достаточное данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела;
б)о событиях или действиях создающих угрозу государственной, военной, экономическойили экологической безопасности Российской Федерации;
в)о лицах, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда или уклоняющихся отуголовного наказания;
г)о лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов;
– поручения следователя, органа дознания, указания прокурора или определениясуда по уголовным делам, находящихся в их производстве;
– запросы других органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
– постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц,осуществляемых уполномоченными на то государственными органами в порядке,предусмотренном законодательством Российской Федерации;
– запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительныхорганов иностранных государств в соответствии с международными договорами РоссийскойФедерации (ст. 7 ФЗ Об ОРД).
Помимо выяснения вопросао том, имелось ли какое-либо из перечисленных оснований для проведенияоперативно-розыскного мероприятия, прокурор обращает внимание на соблюдениепорядка, который определен для него законом.
Прокурорне в праве давать оценку тому, как организовано то или иноеоперативно-розыскное мероприятие, целесообразности избранной тактики его проведения,достаточности задействовавшихся сил и средств.
Однакопрокурор не должен оставлять без внимания факты явной противозаконной тактикипроведения оперативно-розыскного мероприятия, например использование для организациизасады или наблюдения квартиры без согласия на то ее владельца[12].
Такимобразом, сущность прокурорского надзора характеризуется рядом признаков:
1.Реальное обеспечение формами и средствами прокурорского надзора, соблюдениеорганами, осуществляющими ОРД прав и законных интересов граждан на личнуюсвободу, тайну переписки, телефонных переговоров, неприкосновенность жилища,свободу передвижения и других прав, ограничение которых допускается только пооснованиям и с соблюдением процедур, предусмотренных Конституцией РФ, имеющейпрямое действие, а также уголовно-процессуальным и другим законодательством.
Поэтому признаку деятельность органов прокуратуры может быть охарактеризована какправозащитная, направленная на недопущение в отношении граждан в практикеработы правоохранительных органов проведения незаконных оперативно-розыскныхмероприятий и иных незаконных оперативно-розыскных действий, ущемляющихполитические, личные, имущественные, социально-экономические права и свободы.
2.Обеспечение точного и безусловного исполнения указанными органами требованийзакона по принятию мер предупреждения и пресечения совершенных и готовящихсяпреступлений, выявлению и привлечению к ответственности лиц, виновных всовершении преступных посягательств.
Воснове данного признака лежит основополагающая задача уголовногосудопроизводства: обеспечение быстрого и полного раскрытия преступлений,изобличения виновных, а также правильного применения закона с тем, чтобы каждыйсовершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию и ни одинневиновный не был привлечен к уголовной ответственности[13].
Прокурорскийнадзор за исполнением уголовно-процессуального законодательства органами,осуществляющими ОРД является властно-распорядительным, так как вмешательствопрокурора в деятельность правоохранительных органов, обеспечивающих борьбу спреступностью, имеет все признаки фактического управления с наличием властныхполномочий по отношению к правоохранительным органам и их должностным лицам,обеспечивающим проведение оперативно-розыскных мероприятий (далее — ОРМ),рассмотрение и разрешение материалов и дел о совершенных и готовящихся преступлениях[14].
3.Норма ст. 29 Закона о прокуратуре обязывает прокурора осуществлять постоянныйнадзор (наблюдение) за соблюдением прав и свобод человека и гражданина,соблюдением установленного порядка разрешения заявлений и сообщений осовершенных и готовящихся преступлениях, безусловным выполнением оперативно-розыскныхмероприятий. Прокурор также обязан проверять законность и обоснованностьрешений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД.
Такимобразом, можно сделать вывод о том, что сущность надзора за исполнением законоворганами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность заключается вобеспечении средствами прокурорского надзора безусловного соблюдения прав исвобод человека и гражданина правоохранительными органами при реализации ихполномочий по предупреждению и пресечению преступлений; эффективного решенияими задач быстрого, всестороннего и полного раскрытия преступлений, изобличениялиц, виновных в их совершении[15].
Сущностьрассматриваемой отрасли прокурорского надзора характеризуют и стоящие перед нейзадачи. Они предусмотрены нормами Закона о прокуратуре, УПК РоссийскойФедерации[16], других федеральныхзаконов, регламентирующих деятельность правоохранительных органов, а такжеприказов и указаний Генерального прокурора РФ[17].
Взависимости от значимости и функциональной направленности задачи надзора заисполнением законов органами, осуществляющими ОРД, можно разделить на базовые,вытекающие из установленных федеральными законами обязательных направленийнадзорной деятельности, и конкретно-функциональные, обусловленные конкретнымисторическим периодом и ролью органов прокуратуры в борьбе с преступностью наэтом этапе. Последние определяются, как правило, Генеральным прокурором РФ вего приказах и указаниях[18].
Первуюгруппу составляют задачи:
1)обеспечения на досудебных стадиях уголовного судопроизводства реализацииосновного его назначения, смысл которого состоит в защите прав и законных интересовлиц и организаций, потерпевших от преступлений, равно как и в защите личностиот незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав исвобод;
2)безусловного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в том числеточного исполнения закона, устанавливающего порядок разрешения заявлений исообщений о совершенных и готовящихся преступлениях;
3)выполнения оперативно-розыскных мероприятий в порядке и по основаниям,установленным Законом об ОРД для выявления преступлений и лиц, их совершивших;
4)обеспечения законности и обоснованности задержания граждан по подозрению всовершении преступления и производства этих действий только в порядке и пооснованиям, установленным уголовно-процессуальным законодательством (ст. ст.91, 92 УПК); обеспечения законного и обоснованного привлечения к уголовнойответственности или иному ограничению в правах.
Указанныебазовые задачи, стоящие перед прокурорами, дополняются требованиями Генеральногопрокурора Российской Федерации, вытекающими из его полномочий, предусмотренныхст. 17 Закона о прокуратуре, в части издания обязательных для исполнения всемиработниками органов и учреждений прокуратуры приказов, указаний и другихнормативно-правовых актов, регулирующих вопросы организации деятельности системыпрокуратуры Российской Федерации[19].
Ктаким задачам следует относить:
1)соблюдение прав и законных интересов граждан, особенно жертв преступлений(потерпевших);
2)принятие личного участия в выездах на места происшествий по делам о бандитскихналетах, террористических актах, массовых беспорядках, убийствах при отягчающихобстоятельствах, а также совершенных в условиях неочевидности;
3)осуществление надзора за законностью ОРД с тем, чтобы оперативно-розыскныемероприятия были направлены, прежде всего, на предупреждение, а затем уже на своевременноевыявление, пресечение и раскрытие преступлений, добиваясь активности ихпроведения в ходе всего следствия с использованием результатов ОРД в качестведоказательств в соответствии с УПК Российской Федерации;
Всеперечисленные задачи рассматриваемой отрасли прокурорского надзора органамипрокуратуры решаются комплексно.
Решениеуказанных задач обеспечивается органами прокуратуры в их неразрывном единстве исоставляет сущность рассматриваемой отрасли прокурорского надзора[20].
Таким образом, сущностьпрокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД,заключается, с одной стороны, в надзоре за соблюдением должностными лицамисоответствующих подразделений законов, что должно способствоватьрезультативности в борьбе с преступностью, а с другой — в охранеконституционных прав и свобод личности, вовлеченной в сферу этой борьбы.
Деятельность прокуроровдолжна способствовать успешному проведению ОРД по выявлению, предупреждению,пресечению и раскрытию преступлений, изобличению виновных и розыску лиц,скрывающихся от органов дознания, следствия и суда либо уклоняющихся отисполнения уголовного наказания, а также розыску без вести пропавших граждан[21].
1.2 Полномочия и пределы прокурорскогонадзора за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий
Согласно ПриказуГенерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 года № 207 «Об организации надзораза исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»обеспечение надзора возложено на прокуроров субъектов Федерации, приравненных кним военных и других специализированных прокуроров, прокуроров городов ирайонов, других территориальных военных и специализированных прокуроров, атакже выделенных для этой цели приказами прокуроров субъектов РоссийскойФедерации уполномоченных прокуроров, а в Генеральной прокуратуре РФ — назаместителей Генерального прокурора РФ, Главного военного прокурора и егозаместителей, начальников управлений и отделов и их заместителей, старшихпомощников, старших прокуроров и прокуроров в соответствии с их функциональнымиобязанностями. Эти прокуроры являются уполномоченными прокурорами, осуществляющиминадзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД.
На уполномоченныхпрокуроров для обеспечения их доступа к материалам ОРД в установленном порядкеоформляется специальный допуск. Перечень уполномоченных прокуроров доводится досоответствующих органов, осуществляющих ОРД.
Указанная организационнаяособенность прокурорского надзора вытекает из требований Закона об ОРД о том,что сведения об используемых или использованных при проведении негласныхоперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планахи результатах оперативно-розыскных мероприятий, а также о лицах, внедренных ворганизованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках и о лицах,оказывающих содействие на конфиденциальной основе, составляют государственнуютайну[22].
Так же данное положениезакреплено в п. 4 ст. 5 Федерального Закона «О государственной тайне»[23]сведения в области разведывательной, контрразведывательной иоперативно-розыскной деятельности входят в перечень сведений составляющихгосударственную тайну. К ним относятся сведения:
— о силах, средствах, обисточниках, о методах, планах и результатах разведывательной,контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также данные офинансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленныесведения;
— о лицах, сотрудничающихили сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющимиразведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность;
— о методах и средствах защитысекретной информации;
Особенностью,характеризующей содержание прокурорской деятельности при осуществлении илиорганизации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД,является обеспечение соблюдения ими установленных Законом об ОРД принципов этойдеятельности: законности, уважения прав и свобод личности, конспирациивыполнения каких-либо действий оперативно-розыскного характера, сочетаниягласных и негласных методов[24].
Соблюдение принципазаконности заключается в безусловном исполнении правовой основы ОРД, которуюсоставляют Конституция РФ, УПК РФ, УК РФ, Закон об ОРД и иные правовые акты,которые издают органы, осуществляющие ОРД в пределах своей компетенции. Указанныеправовые акты не могут противоречить действующим законам.
Важным моментом враскрытии содержания прокурорского надзора за исполнением законов органами,осуществляющими ОРД, является реальное обеспечение органами прокуратурыустановленных Законом об ОРД прав граждан, в отношении которых применялись ОРМ,путем разъяснения их права на обращение с жалобой в суд или в вышестоящиеорганы ОРД, если граждане считают, что были допущены нарушения при ограниченииих прав и свобод[25].
Основания прокурорскойпроверки законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельностиизложены в п. 5 Приказа Генерального прокурора РФ «Об организации надзора заисполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от21.12.2007 № 207.
Проверкиисполнения Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» проводить:
а)по обращениям граждан, юридических и должностных лиц;
б)по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступленияхили при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручениеследователя, руководителя следственного органа, органа дознания или определениесуда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи сненадлежащим исполнением требований и поручений уполномоченного прокурора;
в)в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора;
г)в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности иотсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемыхили совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемыхили подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.
Уполномоченный прокурорвправе, не дожидаясь поступления к нему информации о нарушениях закона,допущенных органами, осуществляющими оперативно-розыскной деятельность,производить прокурорские проверки законности осуществления оперативно-розыскнойдеятельности (п. 5 Приказа Генерального прокурора № 207).
Характеризуя полномочияпрокурора по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, следует учитыватьспецифику этого вида прокурорско-надзорной деятельности. Дело в том, чтопрокурорский надзор, как отрасль права – прокурорско-надзорное право, включаетв себя в качестве структурных элементов подотрасли права, правовые институты иправовые нормы. В свою очередь, прокурорский надзор за ОРД является подотрасльюпрокурорско-надзорного права, как надзор за исполнением законов и законностьюправовых актов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина,надзор за следствием и дознанием, надзор за законностью судебных постановлений,а также иных юридических норм, регулирующих специфические прокурорско-надзорныеправоотношения в сфере прокурорского надзора за оперативно-розыскнойдеятельностью, участникам, которых выступают специально уполномоченныепрокуроры и должностные лица органов, осуществляющих оперативно-розыскнуюдеятельность[26].
Таким образом, полномочияпрокурора по надзору за ОРД можно разделить на пять групп[27]:
1. Полномочия,урегулированные правовыми нормами института прокурорского надзора заисполнением законов и законностью правовых актов. Данные полномочия прокуроразакреплены в ст. 22 Закона о прокуратуре, согласно которым прокурор вправе:
— беспрепятственновходить на территорию и в помещения органов, осуществляющихоперативно-розыскной деятельностью, при предъявлении служебного удостоверения;
— получать доступ (приналичии соответствующего допуска к сведениям и материалам, составляющимгосударственную тайну) к их документам и материалам, в том числе ведомственнымправовым нормативным актам, регулирующим осуществление оперативно-розыскнойдеятельности;
— проверять исполнениезаконов и ведомственных правовых нормативных актов в связи с поступившей ворганы прокуратуры информацией о фактах нарушения;
— требовать отруководителей и других должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскнуюдеятельность, предоставления необходимых документов, материалов, статистическихи иных сведений, выделения специалистов для решения возникших вопросов,проведения проверок, ревизии деятельности подконтрольных или подведомственныхорганов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
— возбуждать производствооб административных правонарушениях;
— требовать привлечениялиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности;
— делать предостереженияо недопустимости нарушения закона должностным лицам органов, осуществляющихоперативно-розыскную деятельность;
— опротестовыватьпротиворечащие закону правовые акты органов, осуществляющихоперативно-розыскную деятельность. Например, постановления о заведении делоперативного учета; постановления о продлении сроков производства оперативнойпроверки (разработки); постановления о проведении оперативно-розыскныхмероприятий; постановления о возбуждении ходатайств о даче разрешений напрослушивание телефонных переговоров, обследование жилых помещений, контрольпочтовых отправлений, телеграфных переговоров, снятие информации с техническихканалов связи; постановления о прекращении дел оперативного учета;постановления о передаче результатов оперативно-розыскной деятельности органудознания, следователю, прокурору или в суд (судье);
— вносить представленияоб устранении нарушений закона в органы, осуществляющие оперативно-розыскнуюдеятельность.
Протесты, обращения всуд, представления должны быть оформлены по правилам секретногоделопроизводства.
2. Полномочия,урегулированные правовыми нормами института прокурорского надзора засоблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст. 27 Закона о прокуратуре):
— право рассматривать ипроверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении в процессе осуществленияоперативно-розыскной деятельности прав и свобод человека и гражданина;
— право разъяснятьпострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
— принимать меры попредупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина,привлекать к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненногоущерба.
3. Полномочия,урегулированные правыми нормами института прокурорского надзора за следствием идознанием (ст. 30 Закона о прокуратуре):
Статья 30 Федеральногозакона «О прокуратуре Российской Федерации» носит отсылочный характер, поэтомуполномочия прокурора по надзору за оперативно-розыскной деятельности,урегулированные нормами института прокурорского надзора за следствием идознанием, будут охарактеризованы при анализе полномочий прокурора,урегулированных иными правовыми нормами.
4. Полномочия,урегулированные правыми нормами института прокурорского надзора за законностьюсудебных постановлений (ст.ст. 35, 36 Закона о прокуратуре).
Прокурор имеет право:
— участвовать врассмотрении судом жалоб граждан на нарушения их прав и свобод, допущенных впроцессе осуществления оперативно-розыскной деятельности;
— участвовать врассмотрении судьей ходатайств органов, осуществляющих оперативно-розыскнуюдеятельность, о даче согласия на ограничение конституционных прав граждан (наобследование жилого помещения, прослушивание телефонных переговоров, контрольпочтовых отправлений, телефонных и иных сообщений, снятие информации с техническихканалов связи);
— предъявлять в судыобщей юрисдикции и арбитражные суды иски, как в интересах граждан, так и винтересах предприятий, учреждений, организаций;
— приносить кассационныеи частные протесты на незаконные или необоснованные решения, приговоры,определения суда или постановления судьи;
— истребовать из судалюбое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение илипостановление вступили в законную силу.
5. Полномочия,урегулированные иными правовыми нормами (ст. 37 УПК, ст. 21 Федерального закона«Об оперативно-розыскной деятельности», приказами Генерального прокурора РФ «Оборганизации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскнойдеятельности» от 21.12.2007 № 207).
Прокурор вправепроверять:
а)законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения ипрекращения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов,сроков и порядка их ведения;
б)законность и обоснованность решений о проведении или прекращенииоперативно-розыскных мероприятий, соблюдение установленных условий и порядка ихпроведения, а также использования результатов оперативно-розыскнойдеятельности;
в)соблюдение обязательности регистрации дел оперативного учета и другихоперативно-служебных материалов, законность постановки и снятия с оперативногои иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела и материалы;
г)соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачамоперативно-розыскной деятельности, а также соблюдение недопустимости примененияинформационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровьюлюдей и причиняющих вред окружающей среде;
д)наличие полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, атакже принимающих решения о заведении, продлении сроков и прекращении ведениядел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, проведенииоперативно-розыскных мероприятий, представлении результатовоперативно-розыскной деятельности следователю, руководителю следственногооргана, органа дознания или в суд;
е)соблюдение определенного Федеральным законом «Об оперативно-розыскнойдеятельности» перечня оперативно-розыскных мероприятий;
ж)наличие оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числетех, разрешения на которые даны судом.
Учитывать,что срок действия вынесенного судьей постановления о разрешении проведенияоперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные правачеловека, исчисляется непрерывно в сутках со дня его вынесения и не можетпревышать шести месяцев, если иное не указано в самом постановлении. Дальнейшеепродление допускается по новому судебному решению на основании вновьпредставленных материалов;
з)своевременность уведомления судей органами, осуществляющими оперативно-розыскнуюдеятельность, о проведении без разрешения судьи в случаях, не терпящихотлагательства и могущих привести к совершению тяжкого или особо тяжкогопреступления, а также при наличии данных о событиях и действиях (бездействии),создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологическойбезопасности государства, оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционныеправа человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров,почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых посетям электронной, электрической и почтовой связи, а также право нанеприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения такихоперативно-розыскных мероприятий в экстренном режиме.
Исходя из спецификихарактера ОРД, имеются определенные особенности и в методах прокурорского надзора,используемых уполномоченными прокурорами при выявлении, предупреждении,устранении нарушений законности при осуществлении ОРД[28].
К полномочиям прокурорапри осуществлении им проверки и восстановлении нарушенных прав и свободграждан, защите конституционных гарантий от нарушений со стороны должностныхлиц, осуществляющих ОРД, следует относить такие формы и методы прокурорскойдеятельности, как:
1) ознакомление сдокументами, содержащими сведения об основаниях, порядке и объективностипроведения ОРМ;
2) дача письменныхуказаний об осуществлении по уголовным делам оперативно-розыскных мероприятий,расширении их комплекса либо требования их прекращения;
3) отмена необоснованныхпостановлений органа дознания, следователя о возбуждении уголовного дела, вынесенныхв соответствии со ст. 146 УПК РФ;
4) направление в суджалоб, проверка которых относится к исключительной компетенции судей;
5) требование письменныхобъяснений от должностных лиц, осуществляющих ОРД и допускающих нарушениезакона при проведении ОРМ;
6) опротестованиепротиворечащих закону приказов и указаний руководителей органов, осуществляющихОРД;
7) внесение представленийпо поводу выявленных нарушений закона должностными лицами этих органов свыражением требования отстранения их от дальнейшего ведения оперативных разработок;
8) при обнаружениипризнаков преступления проведение проверок в соответствии с требованиями ст.144 УПК РФ и принятие соответствующих решений (п. 9 Приказа Генерального прокурора№ 207).
Руководители органовпрокуратуры обязаны создать уполномоченным прокурорам при реализации ими своихполномочий по выявлению, предупреждению и устранению нарушений законности приосуществлении ОРД условия, обеспечивающие защиту от разглашения сведений,содержащихся в представляемых прокурору оперативно-служебных документах.
Согласно Инструкции оборганизации делопроизводства в органах прокуратуры по документамоперативно-розыскной деятельности, утвержденной Приказом Генерального прокурораРФ от 21.12.2007 № 207, документы ОРД не подлежат разглашению.
Приводя достаточноширокий перечень полномочий прокурора по надзору за исполнением законов воперативно-розыскной деятельности, позволяющих эффективно осуществлятьвозложенные функции, следует отметить, что сведения об организации, о тактике,методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предметпрокурорского надзора не входят. На это было регламентировано Генеральнымпрокурором РФ и МВД РФ в Указании от 29.09.2008 №№ 215/69, 1/7818 «Опорядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов сцелью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Обоперативно-розыскной деятельности»[29].
Такимобразом:
1. Впределы прокурорского надзора не входит контроль за исполнениемвнутриведомственных нормативно-правовых актов, принятых в развитие положенийфедерального законодательства об ОРД;
2.Прокурор не вправе своим указанием отстранить сотрудника оперативно-розыскногоподразделения от выполнения им своих должностных обязанностей в связи снарушением требований федерального законодательства, подзаконныхнормативно-правовых актов или по иным причинам (например, вследствие обнаружившейсяего некомпетентности);
3.Прокурор не вправе своим решением отменить незаконные или необоснованныерешения сотрудника, осуществляющего ОРД, или отстранить сотрудника этого органа от выполненияоперативно-розыскного мероприятия. Прокурор не осуществляет надзор заисполнением органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность,нормативных актов министерств и ведомств, Это является задачей ведомственногоконтроля. В случае выявления нарушения закона прокурор использует общиесредства реагирования — вносит представление об устранении нарушения закона,направляет предостережение о недопустимости закона;
4.Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатныхнегласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, а также о лицах, оказывающихсодействие этим органам на конфиденциальной основе, предоставляются прокурорутолько на основании письменного согласия перечисленных лиц, за исключениемслучаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности;
5.Оперативно-служебные документы об осуществлении контрразведывательнойдеятельности органами Федеральной службы безопасности РФ и Службы внешнейразведки РФ прокурор может истребовать только исключительно в случаяхпроведения проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам,информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях этими органамизаконодательства Российской Федерации;
6. Входе проведения надзорных мероприятий в органах внешней разведки Министерстваобороны РФ прокурор должен изучать только те оперативно-служебные документы,которые заведены в связи с обеспечением собственной безопасности указанныхорганов[30].
Посколькупрокурор в силу имеющихся полномочий ставит перед органами, осуществляющимиОРД, определенные задачи, постольку он вправе проверять своевременность иполноту их проведения.
Эффективностьорганизации, методов и тактики осуществления оперативно-розыскной деятельностиподнадзорных органов не является предметом прокурорского надзора. Однако в томслучае, если в установленный законом срок или в срок, явно вышедший за обычныедля таких действий пределы, поставленные задачи не были выполнены, прокурордолжен выяснить причины задержки исполнения. Для этого он может ознакомиться снеобходимыми в конкретном случае материалами дел оперативного учета, в томчисле и с планами работы[31].
Прокурорне вправе вмешиваться в принятие решений органами, осуществляющимиоперативно-розыскную деятельность, об использовании тех или иныхоперативно-технических средств. Однако он должен в необходимых случаях указатьна недопустимость применения информационных систем и технических средств,наносящих ущерб жизни и здоровью людей или причиняющих ущерб окружающей среде.В случае же применения таких средств прокурор должен принять соответствующиемеры реагирования.
Прокурорне вправе лично проводить оперативно-розыскные мероприятия или участвовать в ихподготовке.
Вкомпетенцию прокурора также не входит проверка законности решения судьи порезультатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав гражданпри проведении таких оперативно-розыскных мероприятий, как прослушиваниетелефонных переговоров, контроль почтовых отправлений, телеграфных сообщений,снятие информации с технических каналов связи, негласное обследование жилища.
Пределынадзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД в частиобеспечения соблюдения прав и свобод человека и гражданина в досудебных стадияхпроизводства по уголовному делу определяются объемом конституционных прав исвобод человека и гражданина, ограничение которых допускается по основаниям и впорядке, установленным УПК Российской Федерации, а также Законом об ОРД,регулирующим сферу правоотношений, возникающих при проведенииоперативно-розыскных мероприятий[32].
Глава II. Организация прокурорского надзора за исполнением законов органами,осуществляющими оперативно-розыскную деятельность
2.1 Основные направленияпрокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина приосуществлении оперативно-розыскной деятельности
Признание человека, егоправ и свобод высшей ценностью является ведущим принципом российского права. ВРоссии, как гласит ст. 17 Конституции Российской Федерации, признаются игарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнаннымпринципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ.
Статья45 Конституции РФ гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданинав Российской Федерации, каждый вправе защищать свои права и свободы всемиспособами, не запрещенными законом. Каждому гарантируется судебная защита егоправ и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов гocyдарственнойвласти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностныхлиц могут быть обжалованы в суде (ст. 46 Конституции).
Суказанным положением Конституции РФ корреспондирует закрепленное в ст. 5 Законаоб ОРД право лица, полагающего, что действия органов, осуществляющих оперативно-розыскнуюдеятельность, привели к нарушению его прав и свобод, обжаловать этидействия в вышестоящий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность,прокурору или в суд.
Лицо,виновность которого в совершении преступления не доказана в установленномзаконом порядке, т.е. в отношении которого в возбуждении уголовного делаотказано либо уголовное дело прекращено в связи с отсутствием событияпреступления и которое располагает фактами проведения в отношении егооперативно-розыскных мероприятий и полагает, что при этом были нарушены егоправа, вправе потребовать от органа, осуществлявшего оперативно-розыскнуюдеятельность, сведения о полученной о нем информации в пределах, допускаемыхтребованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственнойтайны.
В случаеесли будет отказано в предоставлении запрошенных сведений или если указанноелицо полагает, что сведения предоставлены не в полном объеме, оно вправеобжаловать это в судебном порядке. Впроцессе рассмотрения дела в суде обязанность доказывать обоснованность отказав предоставлении этому лицу сведений, в том числе в полном объеме, возлагаетсяна соответствующий орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность.
Вцелях обеспечения полноты и всесторонности рассмотрения дела орган,осуществляющий оперативно-розыскную деятельность, обязан предоставить судье, поего требованию, оперативно-служебные документы, содержащие информацию осведениях, в предоставлении которых было отказано заявителю, за исключениемсведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатныхнегласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскнуюдеятельность, и о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе(ст. 5 Закона Об ОРД).
Вслучае признания необоснованным решения органа, осуществляющегооперативно-розыскную деятельность, об отказе в предоставлении заявителюнеобходимых сведений судья может обязать указанный орган предоставить заявителюэти сведения, но с соблюдением требований конспирации и в пределах, исключающихвозможность разглашения государственной тайны.
В целяхобеспечения прав и свобод человека и гражданина законодатель запретил органам,осуществляющим оперативно-розыскную деятельность:
1)проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политическойпартии, общественного и религиозного объединения;
2)принимать негласно участие в работе федеральных органов государственной власти,органов государственной власти субъектов федерации и органов местногосамоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленномпорядке и не запрещенных политических партий, общественных и религиозныхобъединений в целях оказания влияния на характер их деятельности;
3)разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личнуюи семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известны впроцессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, без согласия граждан, заисключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ст. 5 Закона Об ОРД).
Особоевнимание при осуществлении прокурорского надзора следует обращать на такиеправа человека и гражданина, как право на неприкосновенность частной жизни,жилища, личную и семейную тайны, тайну переписки, телефонных переговоров,почтовых, телеграфных и иных сообщений. Нарушение указанных прав, возможно, вопределенных случаях, законодательно определенных[33].
Так, всоответствии со ст. 23 Конституции РФ и ст. 8 Федерального закона «Обоперативно-розыскной деятельности» ограничение права человека и гражданина натайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных сообщенийдопускается только на основании судебного решения и при наличии информации:
— о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенногопротивоправного деяния, по которому производство предварительного следствияобязательно;
— о лицах, подготавливающих, совершающих или совершившихпротивоправное деяние, по которому производство предварительного следствия обязательно;
— о событиях или действиях, создающих угрозугосударственной, военной, экономической или экологической безопасностиРоссийской Федерации. Ограничение права человека и гражданина нанеприкосновенность жилища возможно лишь в случаях, установленных федеральнымзаконом, или на основании судебного решения (ст. 25 Конституции). Проникновениев жилище против воли проживающих в нем лиц допускается:
1. По возбужденному уголовному делу — при наличии достаточных основанийполагать, что в жилом помещении находятся орудия преступления, предметы илиценности, добытые преступным путем, а также другие предметы или документы,могущие иметь значение для дела, и, по общему правилу, на основании решениясуда (ст. 182 УПК);
2.Вне зависимости от того, возбуждено ли уголовное дело:
а)при наличии информации о признаках подготавливаемого, совершаемого илисовершенного противоправного деяния, по которому производство предварительногоследствия обязательно; о лицах, подготавливающих, совершающих или совершившихпротивоправное деяние; о событиях или действиях, создающих угрозугосударственной, военной, экономической или экологической безопасностиРоссийской Федерации, и, по общему правилу, с разрешения судьи (ст. ст. 8, 9,12 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»);
б) входить беспрепятственно в жилые ииные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию ив помещения, занимаемые организациями, и осматривать их при преследовании лиц,подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данныхполагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастныйслучай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественнойбезопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотияхи массовых беспорядках — во всех случаях собязательного уведомления в течение 24 часов прокурора[34];
в) приналичии достаточных данных полагать, что в жилище совершается или совершенопреступление, дознание или предварительное следствие по которому отнесено кведению органов ФСБ РФ, если промедление может поставить под угрозу жизнь издоровье граждан; в случае преследования лиц, подозреваемых в совершенииуказанных преступлений, если промедление может поставить под угрозу жизнь издоровье граждан — в обоих случаях с обязательным уведомлением в течение 24часов прокурора[35];
г) беспрепятственновходить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие имземельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от формсобственности при пресечении преступлений, создающих угрозу безопасностиобъектов государственной охраны, а также при преследовании лиц, подозреваемых всовершении таких преступлений, если промедление может создать реальную угрозубезопасности объектов государственной охраны. О всех случаях вхождения в жилыеи иные помещения против воли проживающих в них граждан федеральные органыгосударственной охраны уведомляют прокурора в течение 24 часов[36].
Таким образом,законодателем предусмотрен последовательный комплексный подход к реализацииправ граждан как в виде их соблюдения со стороны субъектов ОРД, так и путем использованиялицами права на защиту, применения (восстановления) прав вышестоящими органами,органами прокуратуры и судом, включая привлечение виновных к соответствующейответственности.
2.2 Проблемы прокурорского реагирования за исполнением законов при осуществленииоперативно-розыскной деятельности
Завремя существования прокурорского надзора за органами осуществляющими ОРД,сформировалась определенная правоприменительная практика. В прокуратурахсубъектов Российской Федерации были выработаны различные способы егоорганизации. Отношение к надзору за законностью оперативно-розыскнойдеятельности как к второстепенному и незначительному влечет негативные последствияв виде увеличения количества нарушений прав граждан при производстве ОРМ,снижения результативности самой оперативно-розыскной деятельности [37].
Такимобразом, наиболее актуальными проблемами организации надзора заоперативно-розыскной деятельностью являются:
1.Отсутствие единой системы осуществления этого вида надзора в масштабах страны.
Прокурорына местах остро нуждаются в установлении критериев оценки этой работы,обобщениях положительной практики, возможности сравнения с результатами работыколлег из других регионов и самое главное — в методических рекомендациях,основанных не только на собственном опыте проб и ошибок, но и централизованнообработанной информации, включающей оценку законности тех или иных вариантоврешений, прошедших научный анализ и одобренных ведомственным руководством. Отцентрализации и системности зависит оперативность внедрения положительногоопыта. Однако, несмотря на предпринятые попытки разработать и использоватьметодические рекомендации по осуществлению надзора за законностью ОРД в рядепрокуратур субъектов Федерации, до настоящего времени единые методическиеуказания, рекомендованные Генеральной прокуратурой РФ по данному надзору, отсутствуют,а научные изыскания в этой области прокурорской деятельности носят единичныйхарактер.
2.Отсутствие четко сформулированных критериев оценки деятельности прокуроров,уполномоченных на осуществление надзора за исполнением законодательства обоперативно-розыскной деятельности.
Допоследнего времени остается открытым вопрос предмета и пределов прокурорскогонадзора за законностью оперативно-розыскной деятельности. Если предметомнадзора является проверка соблюдения и исполнения закона при осуществленииоперативно-розыскной деятельности, то, как тогда следует относиться к логикевключения в обязанности уполномоченных прокуроров способствовать выполнениюзадач самой оперативно-розыскной деятельности?[38]
Вчастности, В. Осипкин указывает в числе задач надзора за законностью ОРД:содействие оперативным подразделениям в комплексном и активном осуществлениивсего объема ОРМ, предусмотренных законодательством; содействие надлежащемудокументированию произведенных ОРМ; содействие использованию результатов ОРМ впроцессе доказывания по уголовным делам в соответствии с положениямиуголовно-процессуального законодательства, регламентирующего собирание, проверкуи оценку доказательств[39].
Подобныйподход подвергнут критике в научной литературе, поскольку, по мнениюспециалистов, он противоречит сущности надзорной деятельности и нацеливаетпрокурора на подмену ведомственного контроля. Вместе с тем определенным обоснованиемкритикуемой позиции служит прямое указание на обязанность уполномоченныхпрокуроров способствовать как обеспечению
гарантийсоблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности при проведении ОРМ,так и выполнению задач ОРД по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытиюпреступлений, изобличению виновных и розыску лиц, скрывающихся от органовдознания, следствия и суда либо уклоняющихся от исполнения уголовногонаказания, а также розыску без вести пропавших граждан, которое содержится вотраслевом Приказе Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 г. N 207 (п. 4)[40].
Неоднозначноеотношение вызывает вменение в обязанность уполномоченных прокуроровспособствовать деятельности правоохранительных органов по выявлению,предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений вызвано опасениемдезориентации прокуроров от задач по надзору за соблюдением законов к сугубоведомственным задачам, при решении которых сотрудниками правоохранительныхорганов, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, иногда умышленно,допускаются нарушения законодательства с целью достижения требуемых показателейраскрываемости преступлений. В этом случае важно, чтобы прокурор остался настороне закона, не опасаясь наказания за низкие показатели работы поднадзорныхведомств. Отсюда критерий оценки деятельности прокуроров, уполномоченных наосуществление надзора за исполнением законодательства об оперативно-розыскнойдеятельности, нельзя формально отождествлять с показателями раскрываемостипреступлений, поскольку прямо пропорциональной зависимости между надзорнымипроверками и раскрытыми преступлениями либо разысканными лицами нет.
Нельзязабывать о том, что на прокуратуру возложена обязанность координации деятельностиправоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Выявлениеи раскрытие преступления — единая цель, объединяющая прокурора иоперативно-розыскные подразделения, в связи, с чем именно прокурор долженобладать возможностью влиять на выбор средств для ее достижения. Таким образом,соглашаясь с тем, что нельзя оценивать деятельность уполномоченного прокурораформально и только по результатам работы оперативно-розыскных подразделений,следует принять необходимость оценки его деятельности в совокупности споказателями правоохранительных органов. В свою очередь, анализ показателейоперативно-розыскной деятельности должен стать первоначальным действием приоценке деятельности уполномоченного прокурора, исходя из которого необходимооценивать и принятые меры реагирования[41].
Такимобразом, один из важнейших критериев оценки деятельности уполномоченногопрокурора — количество выявленных прокурором незаконных действий и решенийдолжностных лиц, допущенных при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;
3.Отсутствие достаточно полных и подробно регламентированных полномочий упрокурора по осуществлению надзорных функций за исполнением законодательства обОРД.
Всоответствии со ст. 30 Закона о прокуратуре полномочия уполномоченногопрокурора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другимифедеральными законами Российской Федерации. Ведомственные приказы могут толькоконкретизировать порядок и условия их реализации.
ОднакоУПК Российской Федерации в действующей редакции не устанавливает полномочийпрокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД.Других федеральных законов, на положения которых дается ссылка в ст. 30 Законао прокуратуре, определяющих полномочия уполномоченных прокуроров, не принято. Всвою очередь, ст. 21 ФЗ об ОРД определяет исключительно кругоперативно-служебных и учетно-регистрационных документов, которые могут бытьистребованы и изучены уполномоченным прокурором, не раскрывая при этом способывыявления нарушений законности и акты реагирования на выявленные нарушениязаконности.
Прокурорскийнадзор за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности былбы гораздо более эффективным, если бы прокурор был наделен большим объемомзаконодательно установленных полномочий при осуществлении данного надзора. Ксожалению, в рассматриваемой сфере он не наделен правом самостоятельной отменынезаконных и необоснованных решений органов, осуществляющих ОРД[42].
4.Ограниченность актов прокурорского реагирования при осуществлении надзора заисполнением законодательства об ОРД и их низкая эффективность.
Сохранившийсяарсенал средств воздействия на поднадзорные оперативно-розыскные службы,предоставленный уполномоченному прокурору, носит традиционный характер иформально выражен в трех составляющих: протест, представление ипредостережение.
1.Принесение протеста используется как акт прокурорского реагирования в случаевыявления необоснованного решения о заведении либо прекращении делаоперативного учета, другого незаконного решения органа, осуществляющегооперативно-розыскную деятельность. При этом вызывает сомнение правомерностьприменения данного акта реагирования на решения о заведении или прекращениидела оперативного учета, поскольку обозначенные решения не относятся к правовымактам. Следует признать, что большинством прокуроров этот вид реагирования напрактике используется редко, что свидетельствует в том числе об ихнеподготовленности к осуществлению данного вида надзора и неумении выявитьнезаконные решения либо о формальном подходе к проверкам.
2.Внесение представлений на допущенные нарушения законодательства об ОРД — ещеодна форма прокурорского реагирования. Представления, направляемые районнымипрокурорами руководителям районных управлений и отделов внутренних дел, поройостаются без должной реакции. Как правило, причиной внесения представленийявляется отсутствие надлежащей оперативно-розыскной работы, проводимой безиспользования всех имеющихся полномочий, сил и средств, предоставленныхоперативным службам, отсутствие требуемого ведомственного контроля.Руководители поднадзорных органов, получив такие представления, обязаныустранить выявленные нарушения, решить вопрос о дисциплинарной ответственностивиновных сотрудников и в месячный срок сообщить о принятых мерах прокурору,внесшему представление. Однако практика показывает, что руководители районныхзвеньев органов, уполномоченных на осуществление ОРД, не только не в полноймере выполняют требования прокурора, но и просто их игнорируют. В ответах напредставления указывают, что ограничились обсуждением на оперативном совещании,а к виновным сотрудникам мер не приняли, так как те ранее уже были наказаны зааналогичные нарушения[43].
3.Предостережение прокурора как акт прокурорского реагирования может бытьобъявлено руководителю оперативного подразделения в случае выявленияобстоятельств, которые могут привести к нарушению законов. Этот акт реагированияиспользуется достаточно редко. Однако практика знает примеры объявления предостереженийв случаях отказа в предоставлении прокурору для проверки оперативно-розыскныхматериалов.
Отсутствиедолжной реакции на акты реагирования прокурора у поднадзорных служб вызванорядом причин. Во-первых, многие руководители служб, осуществляющих ОРД, приобсуждении данного вопроса высказываются о ненужности прокурорского надзора,вообще считая его лишним, мешающим нормальной оперативно-розыскнойдеятельности, утверждая, что он, по сути, только подменяет ведомственныйконтроль. Во-вторых, у оперативных служб существует острая нехваткаквалифицированных кадров.
Вконечном счете, исполнению требований прокурора, которые содержатся в актахпрокурорского реагирования, препятствует также наличие пробелов в ведомственнойрегламентации, поскольку ведомственные приказы по линии ОРД как МВД России, таки других правоохранительных ведомств не определяют механизма рассмотрения иреализации актов прокурорского реагирования. Изменить сложившееся положениетолько актами прокурорского реагирования невозможно, поскольку необходимо такжепонимание этой проблемы руководителями оперативных служб и желание с их стороныдобиться позитивных перемен[44].
Прокуратуракак единственный государственный орган, уполномоченный осуществлять надзор засоблюдением прав и свобод человека, не всегда имеет возможность длясвоевременного реагирования на факты их нарушения зачастую в силунедостаточного законодательного регламентирования тех или иных сферправоприменения либо в силу отсутствия необходимого объема полномочий.
Отсутствиечеткой законодательной регламентации порядка и оснований проведения оперативныхмероприятий, их чрезмерная засекреченность, невозможность исследования полногообъема оперативных документов прокурорами и судом создают широкое поле для злоупотреблений,пресечь которые не всегда возможно.
Основныепроблемы возникают при проверке обоснованности проведения того или иногооперативного мероприятия, соблюдения законности при его проведении и приопределении пределов действий оперативных сотрудников с целью не допуститьсовершение последними провокации для достижения положительного результата[45].
Прокурорымогут судить об обоснованности оперативного мероприятия только по егорезультату, определяя, таким образом, степень достаточности и обоснованностипроверяемой информации, поступившей оперативному работнику.
Документы,именуемые всегда по-разному — актами и протоколами выдачи, актами и протоколамидосмотра с привлечением понятых и представителей общественности и без ихпривлечения — судами в большинстве случаев учитываются в качестве доказательствобвинения. Вместе с тем постановления о проведении оперативного эксперимента ипроверочной закупки не всегда содержат сведения о лицах, которым она поручаетсяи в отношении кого данное мероприятие проводится, в описательно-мотивировочнойчасти данных постановлений отсутствует достаточная информация — настолькошаблонными бывают некоторые документы. Суды не всегда способны устранить данныепробелы. Постановление о проведении оперативного эксперимента утверждаетсяначальником органа, осуществляющего ОРД, однако перечень таковых законодательноне закреплен, и на практике случается, что подобные постановления утверждаютсяначальниками структурных подразделений органов. Восстановление прав, нарушенныхпри проведении ОРД, посредством указанных механизмов затруднительно в силучрезмерной засекреченности оперативной деятельности[46].
МатериалыОРД самостоятельными доказательствами не являются, но служат источникамидоказательств, поскольку содержащиеся в них сведения имеют значение дляуголовного дела.
Однакооперативный сотрудник имеет возможность исказить любую поступившую к немуинформацию практически безнаказанно. Проверить это в порядке надзораневозможно. Представление же результатов ОРД не в оригиналах, а в сводныхдокументах, справках и т.д. нарушает принцип непосредственного исследованиядоказательств, их соответствия допустимости, достоверности, относимости крассматриваемому делу (например, прослушивали телефонные разговоры одних лиц, авыявили преступную деятельность других)[47].
Невозможноподвергнуть проверке объективность информации, содержащейся в акте о наведениисправок — изложенное отдается на полное усмотрение лица, проводившего данноемероприятие, которое может исказить, укрыть либо приукрасить полученныесведения.
Существопроводимого мероприятия на законодательном уровне не раскрывается.
Всегоэтого можно было избежать, если бы в Законе Об ОРД был закреплен механизмпроведения вышеуказанных мероприятий.
Невозможнов полном объеме проверить целесообразность и обоснованность прослушиваниятелефонных переговоров. Удовлетворяя данные ходатайства, судьи чаще всегоограничиваются изучением формальной составляющей, без изучения фактическойстороны. Более того, исходя из закрепленного в Законе об ОРД положениядолжностные лица могут обратиться с соответствующим ходатайством, как по местунахождения органа, так и по месту проведения оперативных мероприятий. Инымисловами, получив отказ суда в одном месте, оперативные сотрудники сохраняютвозможность для повторного обращения.
Обоснованностьзаведения дел оперативного учета (ДОУ) никак не контролируется, основания ихзаведения проверить невозможно[48].
ВОпределении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. N 86-О по жалобе гр. Черновой указано следующее. Как было установлено судом, делооперативного учета в отношении Черновой И.Г. было заведено на основанииагентурного сообщения и впоследствии прекращено ввиду неподтвержденияинформации. Налицо необоснованное заведение дела оперативного учета иограничение конституционных прав разрабатываемого лица[49].
Какбыло отмечено судом, орган, осуществляющий ОРД, должен проверить поступающую кнему информацию и в случае, если она является заведомо ложной, принятьсоответствующие законные меры к участнику ОРД.
Однакопривлечение к уголовной ответственности данного лица становится невозможным всилу того, что сведения о лицах, внедренных в преступную среду, отнесены кгосударственной тайне. Создается ситуация, при которой совершенное агентомпреступление фактически укрывается от учета. Налицо правовая коллизия,подлежащая законодательному урегулированию.
Исходяиз Закона Об ОРД у оперативных подразделений существует возможность дляпредставления неполного перечня документов либо их представления не воригиналах, а в сводных документах — актах, справках и т.д. Вместе с темсведения о нарушениях прав и свобод граждан к государственной тайне неотнесены, однако методы, с помощью которых права были нарушены, защищеныгосударственной тайной. Однако рассекречивание документов является исключительнойпрерогативой самих оперативных сотрудников, которые вряд ли захотят подставлятьсебя и «вытаскивать на свет» ими же допущенные нарушения[50].
Такимобразом, можно констатировать отсутствие четкого механизма контроля за ОРД, еезаконностью и обоснованностью, отсутствие механизма для безусловногоустановления нарушений.
Гражданин,в отношении которого проводилась разработка, не может знать об изложенном дажепостфактум и, как следствие, не может обжаловать действия оперативногоподразделения в суд. Кроме того, обжалуя указанные действия, лицо не всегдарасполагает информацией об органе, проводившем мероприятия.
Воткрытом доступе отсутствует статистика, отражающая количество нарушений,допущенных при проведении оперативных мероприятий, статистика положительнойреализации дел оперативного учета[51].
Такимобразом, прокурорский надзор за законностью при осуществлении ОРД имеет существенныепроблемы в вопросах организации и осуществления данной деятельности, что может служитьоснованием для придании ему статуса самостоятельной отрасли надзора.
Заключение
Подводя итог необходимоотметить, что результативность оперативно-розыскной деятельности может иметьместо лишь в случае проведения целенаправленной, активной работы, соблюдениявсех необходимых законодательно закрепленных требований ее проведения, впротивном случае полученные результаты будут признаны ничтожными инеприменимыми в качестве доказательств.
Именно предотвращениюподобных нарушений, которые помимо прочего могут повлечь ущемлениеконституционных прав граждан, служит в первую очередь прокурорский надзор.
Такимобразом, прокурорскийнадзор за оперативно-розыскной деятельностью — это вид деятельности,осуществляемой уполномоченными работниками прокуратуры в пределах их компетенциипосредством использования ими определенных законом методов проверки и средствреагирования в целях обеспечения исполнения на территории Российской Федерациизаконов всеми оперативно-розыскными органами.
Однако данное направлениепрокурорского надзора, в соответствии в Федеральным Законом «О прокуратуреРоссийской Федерации» является составной частью надзора за предварительнымследствием и дознанием, что в действительности осложняет полноту прокурорскогонадзора и реагирования на нарушения законов при осуществлении оперативно-розыскнойдеятельности. Поэтому, можно согласиться с мнением М.П. Полякова и А.Ф. Федуловав том что, выделение данного направления прокурорского надзора в качествесамостоятельной отрасли необходимо, прежде всего тем, что при осуществленииоперативно-розыскной деятельности в первую очередь затрагиваются (ограничиваются)основные права и свободы личности, определенные Конституцией РоссийскойФедерации.
Отношение к надзору зазаконностью оперативно-розыскной деятельности как к второстепенному инезначительному влечет негативные последствия в виде увеличения количестванарушений прав граждан при производстве ОРМ, снижения результативности сомойоперативно-розыскной деятельности.
Мы придерживаемся точкизрения Г. Дытченко и Е. Никитина в вопросе связанном с проблемами организациипрокурорского надзора в данной отрасли.
Отсутствие единой системыосуществления этого вида надзора в масштабах страны значительно затрудняетвнедрение положительного опыта между субъектами Российской Федерации.
Отсутствие достаточнополных и подробно регламентированных полномочий у прокурора по осуществлениюнадзорных функций за исполнением законодательства об ОРД. В соответствии сЗаконом о прокуратуре полномочия прокурора устанавливаютсяуголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами.Однако действующая редакция УПК РФ не устанавливает полномочия прокурора понадзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. Поэтомупрокурорский надзор в данной отрасли был бы гораздо более эффективным, если быпрокурор был наделен большим объемом законодательно установленных полномочий.
Для преодоления данныхпроблем необходимо устранить пробелы, существующие в законодательстве, четкозакрепить механизм контроля за ОРД, ее законностью и обоснованностью.Отсутствие четкой законодательной регламентации порядка и оснований проведенияоперативных мероприятий, их чрезмерная засекреченность, невозможностьисследования полного объема оперативных документов, все это создает широкоеполе для злоупотреблений, пресечение которых не всегда возможно.
Исходя извышеизложенного, выделение данной отрасли прокурорского надзора каксамостоятельной и устранение существенных пробелов в законодательстве, будетспособствовать усилению прокурорского надзора за осуществлением оперативно-розыскнойдеятельности и, самое главное, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Списокиспользованных источников
Нормативно-правовые акты:
1. Конституция РоссийскойФедерации от 12.12.1993 // Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. ОпределениеКонституционного Суда РФ от 14.07.1998 № 86-О «По делу о проверкеконституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно — розыскной деятельности» по жалобе гражданки И.Г. Черновой» // Российскаягазета. 1998. 11 августа.
3. ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» № 2201-1 от 17.01.1992 (в ред.от 28.11.2009) // Российская газета. 1992. 18 февраля.
4. ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» №144-ФЗ от 05.07.1992 (в ред. от 01.01.2010) // Собрании законодательства Российской Федерации. 1995.№ 33. ст. 3349.
5. ФЗ РФ «Об органахфедеральной службы безопасности в РФ» от 3.04.1995 // Собрание законодательстваРФ. 1996. № 2. Ст. 205.
6. ФЗ РФ «О государственнойохране» от 27.05.1997 № 57-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 53. Ст. 5147.
7. ФЗ РФ «О милиции»от 18.04.1991 №1026-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
8. ФЗ РФ «Огосударственной тайне» от 21.07.1993 № 5485-1 (в ред. от 18.07.2009 № 180-ФЗ)// Российская газета. 2009. 21 июля.
9. ПриказГенерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением Федеральногозакона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 21.12.2007 № 207 (в ред. от27.01.2009 №55) // Законность. 2009. № 4. С. 20-37.
10. Совместное УказаниеГенерального прокурора РФ и МВД РФ от 29.09.2008 №№ 215/69, 1/7818 «Опорядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов сцелью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Обоперативно-розыскной деятельности» // Опубликован в электронном вариантесистемы Консультант Плюс.
Научнаялитература:
11. Даев В.Г.,Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. – М. 2008. 165 с.
12. Дытченко Г.,Никитин Е. Проблемы организации надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности// Законность. 2008. № 10. С.12-15.
13. Капканов В.И.Проблемы осуществления надзора за оперативно-розыскной деятельностью //Адвокат. 2009. № 9. С. 24-28.
14. Капканов В.И.Проблемы разграничения пресечения преступлений и провокации их совершения // Уголовноеправо. 2007. № 6. С. 23-27.
15. Курс лекций подисциплине «Прокурорский надзор». Общая часть: Учебное пособие / Дранников В.Н.М., 2004. 120 с.
16. Курспрокурорского надзора / Под ред. Коробейников Б.В. М., 2008. 457 с.
17. Крюков В.Ф.Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов прирасследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры РФ //Подготовлен для системы Консультант плюс. 2007.
18. ОсипкинВ.Н. Предмет прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. ТрудыСанкт-Петербургского юридического института генеральной прокуратуры РоссийскойФедерации. № 3. СПб., 2001. С. 34-40.
19. Осипкин В.Н.Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью. СПб., 2001. 279 с.
20. Прокурорский надзор:Учебное пособие для вузов / Ласкина Н.В. М.: Юстиц, 2008. 346 с.
21. Прокурорскийнадзор за оперативно-розыскной деятельностью (понятие, организация, методика):Учебное пособие / Осипкин В.Н. СПб., 2007. 346 с.
22. Прокурорскийнадзор в Российской Федерации / Под ред. Чувилева А.А. М.: Юристъ, 2000. 400 с.
23. Прокурорскийнадзор в Российской Федерации / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2008. 320 с.
24. Прокурорскийнадзор: курс лекций / М. П. Поляков, А. Ф. Федулов. 3-е изд. М.: Высшее образование,2009. 165 с.
25. Прокурорскийнадзор за ОРД: Учебное пособие / Осипкин В.Н. СПб, 2001. 213 с.
26. Соловьев А.Б.,Токарева М.Е, Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследованиипреступлений. М., 2000. 258 с.
27. Трикс А.В.Справочник прокурора. СПб.: Питер Пресс, 2007. 144 с.
28. Фролова Т.А.Порядок проверки судом допустимости результатов ОРД и доказательств,сформированных на их основе // Уголовный процесс. 2008. № 1. С. 30-35.