Оглавление Стр. Введение 2 Глава 1. Историко-теоретические основы местного самоуправления 4 § 1. Основные теории местного самоуправления 4 § 2. История развития местного самоуправления в России 13 § 3. Основные тенденции развития местного самоуправления в России на современном этапе 28 Глава 2. Прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления 35 § 1.
История возникновения и развития прокурорского надзора за органами местного самоуправления .35 § 2. Соблюдение законности как предмет прокурорского надзора 43 § 3. Прокурорский надзор за соблюдением законности органами и должностными лицами местного самоуправления 50 Заключение .62 Список использованных источников и литературы .65 ВВЕДЕНИЕ Законность и правопорядок Эти слова мы так часто слышим в последнее время по радио и телевидению,
читаем о них на страницах газет. И действительно, как основа нормальной жизни общества и его членов, законность, т.е. безусловное и неукоснительное соблюдение правовых предписаний, является важнейшим составным элементом правового государства. Всеобщее соблюдение законов является проявлением зрелости общества, признаком его стабильности и, как следствие, благополучия и процветания. Роль местного самоуправления как регулятора общественных отношений на местах переоценить трудно.
Контроль государства за органами местного самоуправления, выражающийся в прокурорском надзоре, – один из основных механизмов защиты законности. От этой деятельности прокуратуры во многом зависит действие законодательства на местах. На современном этапе развития муниципальной системы в России совершается масса преступлений, злоупотреблений да и вообще всякого рода произвола властей. Об этом свидетельствуют многочисленные судебные дела, газетные статьи, репортажи
СМИ. Прокуратура является высшим надзорным органом Российской Федерации. Ей делегированы полномочия надзора за всеми предприятиями, учреждениями, организациями и должностными лицами. От уровня выполнения прокуратурой своих надзорных полномочий, можно без преувеличения сказать, напрямую зависит успех российской правовой реформы. И не в последнюю очередь от того, насколько продуктивно органы прокуратуры следят за соблюдением законности
органами и должностными лицами местного самоуправления. На мой взгляд, эта проблема является актуальной на сегодняшний день и останется таковой, к сожалению, долгое время. Меня как молодого юриста она не могла не заинтересовать. В работе я постараюсь проанализировать научную литературу по данному вопросу, а также использовать свои практические навыки. В работе дается сначала общая характеристика местному самоуправлению
Российской Федерации, рассматриваются основные тенденции его развития на современном этапе. Далее освещается история возникновения и развития прокурорского надзора и как его составляющей – надзора за органами муниципального управления; специфика российской прокуратуры как уникального органа надзора за законностью и ее соблюдение как предмет прокурорского надзора, а также множество иных вопросов. Глава 1. ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ § 1.
Основные теории местного самоуправления. Развитие муниципального права, его институтов неразрывно связано с возникновением и эволюцией местного самоуправления как децентрализованной формы управления, разработкой теоре¬тических концепций местного самоуправления, формированием законодательства, регулирующего муниципальную деятельность. Основы правовых муниципальных систем большинства евро¬пейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в
XIX в хотя тра¬диции общинного, городского самоуправления уходят своими кор¬нями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира, городским и сельским общинам сре¬дневекового сословного государства. Термины «муниципалитет», «муниципальное хозяйство» отра¬жали политико-правовое и экономическое своеобразие историчес¬ки сложившейся городской общины. Слово «муниципалитет» про¬исходит от латинского «municipium». «Munus» по латыни значит тяжесть, тягота,
бремя, a «capio», «recipio» — беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, бе¬рущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Появление термина «муниципали¬тет» относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящее время муниципалитеты – это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь
в виду, что в некото¬рых странах (например, в США) муниципальным именуется лишь городское самоуправление. Принцип самоуправления являлся общим принципом местного управления в Италии периода республики, когда Рим из малень¬кой латинской общины с чрезвычайно простым устройством пре¬вращается в огромное государство с обширной территорией. Закон Юлия Цезаря 45 г. до н. э. установил некоторые общие правила относительно местного городового
устройства: в основу этого муни¬ципального управления был положен принцип широкой автоно¬мии в местных делах, хотя и под контролем Рима. Организация муниципального устройства являлась по сущест¬ву копией государственного устройства Рима. Высшим органом местного управления было народное собрание всех граждан общины, организованное по местным куриям (собрание курий). Народное собрание выбирало муниципальных магистратов и решало общие вопросы местной жизни.
В каждом городе, наподобие римского сената, существовал муниципальный сенат из 100 членов. Административная и судебная власть находилась в руках муници¬пальной магистратуры1. Муниципальные реформы XIX в. основывались на фундаменте, который закладывался для них уже в средние века. Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правле¬нием, купленным или отвоеванным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма2.
Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая Французская революция, не только привело к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободного от сильной бюрократической опеки центральных органов власти. Требование последовательного проведения начал местного самоуправления являло собой логический вывод
из основных принципов конституционного, правового государства, ко¬торое приходит на смену полицейскому, бюрократическому госу¬дарству эпохи абсолютизма. Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральных органов власти в условиях демократического, правового государства принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое Кант называл государством произвола. Поэтому вполне естественно, что местное самоуправление, предполагающее известную автономию, обособленность
в системе государственной власти, становится лозунгом политических движений и правовых реформ XIX в. Известно, какое большое влияние оказали на теорию и практику конституционного развития европейских государств французские конституции XVIII в а также Конституция Бельгии 1831 г сыгравшая значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах. Она содержала статью, посвященную общинному управлению, и, что особенно важно,
наряду с законодательной, исполнительной и судебной властям признавала власть четвертую – муниципальную. Идеи организации общинного управления, нашедшие отраже¬ние в Конституции Бельгии, были выражены ранее французом Турэ, который в 1790 г. обосновал их в своем докладе по законо¬проекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении,
которые впоследствии получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления: а) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению; б) понятие о делах государственных, которые передаются госу¬дарством органам местного самоуправления. В первой половине прошлого века разрабатываются теорети¬ческие основы учения о местном самоуправлении. Одним из пер¬вых, кто привлек внимание к этим проблемам, был
А. Токвиль, французский государственный деятель, историк и литератор. В своем знаменитом сочинении «Демократия в Америке», две пер¬вые части которого были опубликованы в 1835 г он писал: «Об¬щинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждать¬ся ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако
истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минут¬ные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь ви¬димость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь об¬щественного организма, рано или поздно вновь появится на по¬верхности»1. Значительный вклад в разработку теории местного самоуправ¬ления внесла германская юридическая школа. Первоначально не¬мецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, об¬щинного самоуправления,
выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины). В начале XIX в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требова¬лось научно обосновать необходимость ограничения вмешательст¬ва бюрократического центра в общинную систему ведения хозяй¬ства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общи¬ны, основные
начала которой немецкие ученые заимствовали из Французского и бельгийского права. Теория свободной общины доказывала, что право общины заве¬довать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждае¬мый характер, как и права и свободы человека, ибо община исто¬рически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опира¬лась на идеи естественного права.
Она исходила из признания об¬щины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуп¬равление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, ее сторонники обращались к истории средневековых общин — воль¬ных городов, их борьбы за независимость против феодального го¬сударства. Для теории свободной общины характерны следующие осново¬полагающие начала организации местного самоуправления:
а) избираемость органов местного самоуправления членами об¬щины; б) разделение дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством; в) местное самоуправление — это управление собственными де¬лами общин, отличными по своей природе от дел государственных; г) органы местного самоуправления — органы общин, а не госу¬дарства; д) государственные органы не вправе вмешиваться в собствен¬ную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.
Теория свободной общины оказала определенное влияние на развитие законодательства первой половины XIX в найдя отра¬жение и в положениях Конституции Бельгии 1831 г. об особой «общинной» власти, а также в разработанной Франкфуртским На¬циональным собранием Конституции 1849 г содержавшей ста¬тьи об особых основных правах общин. Хотя последняя так и не приобрела реальной силы, оставшись всего лишь историческим документом.
Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, ха¬рактерная для теории свободной общины, была, однако, достаточ¬но уязвима, ибо трудно обосновать неотчуждаемость прав, напри¬мер крупных территориальных самоуправляющихся единиц (об¬ластей, регионов и др.), установленных государством, со ссылкой на их естественный характер. Отрицать же иные виды самоуправ¬ления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы странно: это не соответствовало действительному положению вещей.
На смену теории свободной общины пришла общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная тео¬рия самоуправления), которая также исходила из противопостав¬ления государства и общины, из принципа признания свободы осу¬ществления своих задач местными сообществами. Однако ее сто¬ронники, обосновывая основной признак местного самоуправле¬ния, на первый план выдвигали не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную
природу деятельности органов местного самоуп¬равления. Самоуправление, согласно общественной теории, — это заведо¬вание делами местного хозяйства. «Общественная теория, — писал Н.М. Коркунов, — видит сущность самоуправления в предо¬ставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведо¬вания одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного
об¬щества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы»1. Данная теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуп¬равляющиеся территориальные единицы со всякого рода частно¬правовыми объединениями (промышленными компаниями, бла¬готворительными обществами и т.п.). Но принадлежность чело¬века к какому-либо частно-правовому объединению зависит от него, как и выход
из данного объединения. В то время как при¬надлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение ор¬ганам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливаются законом и связаны с местом прожива¬ния человека. Практика показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частно-правовой, но и публично-пра¬вовой характер, свойственные органам публичной власти (приня¬тие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя точно разграничить дела собственно
общинные (мест¬ные) и дела государственные, порученные для исполнения общи¬нам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес с точки зрения не
только местного населения, но и государства. На основе этих взглядов, критически оценивающих общест¬венную теорию, получила развитие государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны выдающимися немецкими учеными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом. Согласно этой теории самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют ис¬точником государственную
власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осу¬ществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управ¬ления. Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самосто¬ятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной
теории обусловлена необходимос¬тью обеспечить более эффективное решение тех или иных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном уп¬равлении, построенном на началах строгого соподчинения, госу¬дарственные чиновники лишены инициативы и самостоятельнос¬ти. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны. Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в определении отличительных признаков местного самоуправления расходились,
что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рам¬ках общей государственной теории самоуправления — политичес¬кого (Гнейст) и юридического (Штейн). Р. Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и долж¬ностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реаль¬ность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависи¬мость любого чиновника, по его мнению, обусловлена тем, что служба для него — источник средств
существования. Он вынуж¬ден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Р. Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Он и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправ¬ления в особенностях порядка их формирования, замещения от¬дельных местных должностей. Р. Гнейст, опираясь на опыт английского местного самоуправ¬ления, считал, что самоуправление на местах
осуществляется по¬четными людьми из среды местного населения на безвозмездной основе. Его взгляды на природу местного самоуправления, однако, не получили широкой поддержки. Большинство ученых поддерживали позицию Л. Штейна, кото¬рый видел основания самостоятельности органов местного самоуп¬равления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государ¬ство возлагает осуществление определенных задач государствен¬ного
управления. По мнению Л. Штейна, специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллек¬тивы являются особыми субъектами права, особыми юридически¬ми лицами, вступающими с государством в юридические отноше¬ния. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуп¬равления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отлич¬ных от государственных собственных интересов.
Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отно¬шения. Общественная и государственная теории местного самоуправ¬ления имели своих сторонников в дореволюционной России, осу¬ществившей в XIX в. земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили обоснова¬ние в работах В.Н. Лешкова и А.И. Васильчикова. В.Н. Лешков, видный славянофил, основываясь на идеях о самобытности
рус¬ской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независи¬мость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бю¬рократическому государственному порядку управления, настаи¬вал на том, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности. Государственная теория самоуправления получила развитие в работах
таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский. Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как сис¬тему децентрализованного государственного управления, где дей¬ствительность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятель¬ность органов местного самоуправления, а с другой стороны обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее население.
По его мнению, государственная власть является совокупности пол¬номочий и монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления1. Основные теоретические положения о природе и сущности местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах А. Токвиля, Л. Штейна, Р. Гнейста и других ученых XIX в. лежат в основе современных воззрений на муниципальные орган, их место в демократической системе управления обществом.
Современные зарубежные ученые, как правило, трактуют му¬ниципальное управление как относительно децентрализованную форму государственного управления на местах. Так, по мнению датских ученых, муниципалитеты не являются нерегулируемым «государством в государстве», но выступают в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, которая вписывается в общую систему государства1. Финские уче¬ные, подчеркивая связь местного самоуправления с государственной организацией, вместе с
тем отмечают: «Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать изложение муниципального самоуправления в государстве. Одни под¬черкивают, что право коммун на самоуправление выдано государством в законодательстве, и коммуны, таким образом, не обладают суверенным правом на управление своей территорией как государство. Другие придерживаются той позиции, при которой коммуна и государство равноправны и существование их не зависит друг от друга.
Фактом остается, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Следовательно, нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал права на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правления»2. § 2. История развития местного самоуправления в России. Развитию местного самоуправления в дореволюционной
России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя в принципе самоуправление в России зародилось намного раньше3. В XVI в. происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. Выборные губные учреждения создавались для преследования разбойников и суда над ними.
Они решали также о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. В 1555 г. указом Ивана IV система кормления была упразднена введены земские учреждения, которые не имели всесословного характера. От участия в них были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дъяками и лучшими людьми (целовальниками,
именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть. В XVII в. местное самоуправление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные и земские учреждения) продолжали существовать. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль над губными и земскими
учреждениями, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. Надо сказать, что форма местного самоуправления, именовавшаяся «земством» и имевшая свои определенные особенности в организационной сфере, получила в дореволюционной России широкое распространение. Здесь учеными выделялись три основные теории самоуправления: общинная,
общественно-хозяйственная и государственная. Поскольку для двух основных систем земского и городского самоуправления получила развитие государственная теория самоуправления, то большинство российских ученых рассматривали во второй половине XIX в. местное самоуправление как особую форму государственного управления1. Начала земской системы местного самоуправления наряду с бюрократической и сословной существовали еще при Петре I. Так, в 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным
органом. Она была одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства. В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х гг. XVIII гг. эти учреждения были заменены магистратами.
Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления. В их компетенцию входили такие вопросы, как сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отдален от администрации. Для эпохи Петра I вообще было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим постоянно делаются попытки вызвать к жизни деятельность
местных сообществ. Однако лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII в были заложены основы самоуправления, во многом определившие его структуру вплоть до введения земских учреждений в 1864 г.1 Основы системы местного самоуправления были установлены в таких актах, как Учреждение об губерниях (1775 г.), Жалованная Грамота дворянству (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.).
Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Во главе губерний был поставлен генерал-губернатор, наделенный широкими полномочиями по надзору за местным самоуправлением и судом. Создавались земские суды: верхние (губернские) и уездные, состоящие из выборных членов от дворянства. В городах судебная функция осуществлялась магистратами. Для суда над крестьянами учреждались в уездах «нижние расправы» и «верхняя расправа» в губернии.
Кроме того, в губернии образовывался «совестный суд» из выборных от всех трех сословий, который должен был судить не по букве закона, а по внутреннему убеждению. По желанию сторон в этот могло быть направлено любое гражданское дело. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в
России. В губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами, в частности: 1) имуществами, капиталами и денежными сборами земства; 2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения; 3) меры обеспечения народного продовольствия; 4) заведование земскими благотворительными учреждениями;
5) попечение о развитии местной торговли и промышленности и множество других задач. Земские и городские органы самоуправления не подчинялись местной правительственной администрации, однако свою деятельность осуществляли под контролем бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправления были самостоятельны. Таким образом, существовало две системы управления на местах: государственное управление и земское
(городское) управление. При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.), и Городовое положение (1892 г.). Система местное самоуправления на основе данных пересмотренных Положений включала следующие структурные элементы. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.
Собрание состояло, под председательством губернского предводителя дворянства, из гласных (29-62 чел.). Собрание созывалось раз в год на 20 дней, но губернатор мог при необходимости продлить этот срок, а также провести чрезвычайные земские собрания. Губернская управа состояла из председателя и двух членов, избираемых собранием. Избранными могли быть не только гласные земского собрания, но и все, имеющие право участия в земских избирательных собраниях. Земские учреждения уездов включали земское собрание
и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных и собиралось ежегодно на сессию на 10 дней, этот срок мог быть продлен губернатором. Уездная земская управа являлась органом управления уездного земского самоуправления. Избиралась она аналогично порядка избрания губернской управы. Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными
сборами, а также вводить натуральные повинности (по содержанию дорог, препровождению арестантов и др.). Земские сборы устанавливались: с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям. Органы городского самоуправления включали городскую думу под председательством городского главы и городскую управу. Компетенция органов городского самоуправления в общем не отличалась от компетенции земств: на них возлагалось удовлетворение потребностей населения, издание обязательных
для местных жителей постановлений по противопожарным, санитарным вопросам и др. Городские думы устанавливали сборы: с недвижимого имущества, с промысловых свидетельств, с заведений трактирного промысла и др. Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Специальным органом административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления являлись губернские по земским и городским делам присутствия.
На уровне волостей, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления – сельский сход и сельский староста. Они занимались вопросами владения земли, хозяйственными делами, вопросами о семейных разделах и др. Органами надзора за крестьянскими учреждениями являлись земские начальники1. Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. закон о земской реформе.
Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось. После Октябрьской революции в сфере организации государственного управления, включая и местное самоуправление, произошел коренной перелом. Волевым решением партии большевиков были сломаны все старые, исторически сложившиеся структуры управления, а взамен были созданы новые, отвечающие канонам пролетарской революции.
В качестве основополагающего принципа при строительстве социалистического государственного управления был провозглашенный В.И. Лениным «демократический централизм». Именно на этой основе строилась вся организация государственного управления. Сложилось мнение о том, что местного самоуправления в советский период не существовало. Однако это не так, поскольку самоуправленческие начала были органично присущи
Советам, в частности, если брать самый нижний, «местный» уровень власти. Особенность советской формы самоуправления заключалась в том, что органы, его осуществляющие, составляли единую систему централизованной государственной власти. Государственные начала в этот период времени были очень сильны, причем парадокс состоял в том, что огосударствление общественной жизни происходило наряду с тезисами об отмирании функций государства при
переходе к коммунистическому обществу. Служба в органах местного самоуправления носила название государственной, отдельной от нее муниципальной службы не существовало. Конечно, при такой системе местные органы власти решали вопросы местного значения. Однако в данной модели не было главного – самостоятельности, финансовой независимости местных органов власти от вышестоящего звена. Здесь местный уровень полностью зависел от финансовых и материальных ресурсов,
выделяемых вышестоящими инстанциями. Практически отсутствовала инициатива снизу, которая является главным условием для осуществления самоуправления. Выборы в местные Советы народных депутатов носили зачастую формальный характер. Реальная власть на местах принадлежала Коммунистической партии, которая в определенном смысле срослась с государственным механизмом и по существу являлась своего рода монстром, проникшим во все сферы жизни
общества. В качестве мировоззренческой основы при советском типе власти был патернализм (от лат. pater – отец), который выступал в качестве принципа опеки и попечительства. «Патернализм как принцип попечительства, опеки в советском государстве предполагал, что за все происходящее в стране в целом, в каждом регионе, в каждом населенном пункте отвечает государство»1. В развитии организационных основ местного самоуправления в
Российской Федерации можно выделить три периода. 1. Первый период охватывает время с 1990—1991 гг. по осень 1993 г до начала процесса реформирования местного самоуправ¬ления. Переход к организации власти на местах на началах самоуправления, начавшийся в 1990-1991 гг имел в своей основе организационную структуру, формы работы, сложившиеся в нашей стране за более чем 70-летний период ее развития после 1917 г. В соответствии с
Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. местными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов. Органами управления названных выше административно-территориальных единиц выступала местная администрация, осуществляющая исполнительно-распорядительные функции. До принятия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в
РСФСР» от 6 июля 1991 г. органом управления являлся исполнительный комитет, формируемый соответствующим Советом, подотчетным и подконтрольным ему. В соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 г. о Порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»2 полномочия исполнительного комитета прекращались с момента вступления в должность главы соответствующей
местной администрации. Местные Советы народных депутатов – представительные органы местного самоуправления – избирались населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Законодательство о выборах устанавливало следующие предельные нормы численного состава местных Советов: – в районный Совет – до 75 депутатов; – в городской Совет городов краевого, областного, окружного подчинения – до 200 депутатов; – в районный в городе
Совет – до 100 депутатов; – в районные в городах Москве и Ленинграде – до 200 депутатов; в поселковый, сельский Совет – до 50 депутатов. В пределах этих норм по предложениям соответствующих Советов или их президиумов конкретное число избирательных округов для выборов определялось вышестоящим Советом или его президиумом1. Основной формой работы местного
Совета являлась сессия. Сессии местного Совета созывались его председателем, который избирался Советом на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета. Председатель Совета был подотчетен Совету и мог быть в любое время отозван путем тайного голосования на сессии. Председатель Совета подписывал решения, принимаемые Советом на сессии. Очередные сессии Совета созывались не реже двух раз в год.
Законодательство предусматривало возможность созыва и внеочередных сессий. Совет из числа депутатов избирал постоянные комиссии на срок своих полномочий для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, а также для содействия проведению в жизнь его решений и иных нормативных актов государственных органов и осуществления в пределах Совета контроля деятельности местной администрации, предприятий,
учреждений и организаций. Совет мог образовывать и временные комиссии. Постоянные и временные комиссии были ответственны перед избравшим их Советом и ему подотчетны. Основной формой работы местного Совета являлась сессия. Сессии местного Совета созывались его председателем, который избирался Советом на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий
Совета. Председатель Совета был подотчетен Совету и мог быть в любое время отозван путем тайного голосования на сессии. Председатель Совета подписывал решения, принимаемые Советом на сессии. Очередные сессии Совета созывались не реже двух раз в год. Законодательство предусматривало возможность созыва и внеочередных сессий. Для организационного и правового обеспечения деятельности
Совета, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам в подготовке необходимых материалов Совет был вправе образовывать свой аппарат. Местная администрация являлась органом управления. Она была подотчетна соответствующему Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции. Соответствующий местный Совет утверждал структуру местной администрации, а также размер расходов на ее содержание.
Возглавлял местную администрацию глава администрации. Он руководил деятельностью местной администрации и осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Необходимо отметить, что становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от исполкомовско- коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом.
Исполкомы в течение десятилетий подменяли Советы: именно через них осуществлялась партийная монополия на реальное руководство местными делами. В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г. полномочия единоличного главы местной администрации закреплялись как его собственная компетенция, т.е. Закон обозначил личную ответственность главы администрации за осуществление своей
компетенции. Органы и структурные подразделения местной администрации по всем вопросам своей деятельности подчинялись главе местной администрации. Глава местной администрации в пределах своей компетенции издавал постановления и распоряжения. Совет мог отменить акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Данные решения глава местной администрации мог обжаловать в суде.
2. Принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. ознаменовало коренной перелом в сфере организации местных органов власти. В частности, ст. 12 Конституции юридически закрепляла положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти. Это был шаг в сторону децентрализации власти на местах. Теперь органы местного самоуправления де-юре приобрели собственный правовой статус, отличный от государственного1.
Таким образом, наступил второй период развития организационных основ муниципальной службы, который про¬должался по существу вплоть до вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ¬ления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.2 Реформирование местного самоуправления в этот период опиралось прежде всего на указы Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, изданные им до вступле¬ния в силу
новой Конституции Российской Федерации в рамках тех полномочий, которые были определены Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»3. Они установили по существу приоритет администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления. Это нашло свое выражение в следующем: а) главы местных администраций получили статус глав местного самоуправления; б) выборный представительный орган местного самоуправления
созывался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации); в) решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимались выборным представительным органом местного самоуправления по представлению и согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации); г) глава местного самоуправления