–PAGE_BREAK–
2.3. Факторы эффективности в управлении таможенным делом
При управлении социально-экономическими процессами одной из самых важных задач является установление показателей и критериев эффективности, которые обусловлены целевыми установками, и осуществление результативного контроля за их уровнем и характером выполнения. Сложность оценки эффективности таможенных органов определяется недостаточной разработанностью научных основ осуществления этой оценки и отсутствием верифицированного понятийного аппарата.
И в теории, и в практике существуют различные подходы к количественной оценке эффективности таможенной службы1. Один из применяемых подходов опирается на рассмотрение таможенного дела как производственной деятельности, связанной с оказанием услуг по таможенному оформлению и контролю. По аналогии с оценкой эффективности хозяйствующих субъектов в основу данного подхода положен метод сопоставления результата и затрат.
В качестве показателей в этом случае используется отношение общих доходов таможенной службы (суммы таможенных платежей, перечисляемых в федеральный бюджет) к общим фондам, которым располагают таможенные органы для осуществления административно-производственной деятельности и оплаты труда2, либо удельная сумма перечислений в бюджет в расчете на одного сотрудника3, либо другие аналогичные показатели.
Существенным недостатком такого метода является то, что его можно применять только когда между результатами и затратами существует прямая зависимость, которую можно формализовать и количественно измерить. В данном случае объёмы таможенных перечислений зависят, прежде всего, от макроэкономических факторов, лежащих за пределами непосредственного влияния таможни, и лишь в малой степени они зависят от самой таможни. В условиях финансового кризиса таможенные платежи упали на 25-30 процентов, но это совсем не значит, что таможенники стали работать хуже.
В наиболее приемлемом варианте подобный метод сопоставления результата и затрат можно использовать при оценке эффективности внедрения работы инспекционно-досмотровых комплексов (ИДК) на таможенных постах. Результатом работы ИДК является выявление контрабандных товаров, который можно выразить в денежном измерении, а именно в виде сумм таможенных платежей, которые взыскиваются в бюджет по таким товарам. Известны и затраты федерального бюджета, направленные на закупку ИДК. Эффективность работы ИДК можно оценить, соотнеся результаты их работы и затраты на их закупку, установку и эксплуатацию. В данном случае можно также посчитать сроки окупаемости ИДК.
Данный подход можно применить и при расчете эффективности переноса таможенного оформления в места, приближенные к государственной границе4. В самом деле, достаточно легко оценить затраты на обустройство новой приграничной таможенной инфраструктуры – это делается на основании аналогичных действующих объектов. Кроме того, можно достаточно точно спрогнозировать возможное изменение доходной части федерального бюджета за счет этого переноса. Не представляется сложным и рассчитать сроки окупаемости этого проекта (концепции).
Другим подходом, используемым при оценке эффективности управленческих структур, является рассмотрение таможенного дела как выполнение определённой совокупности государственных функций. При таком подходе эффективность оценивается как степень достижения поставленных целей (результативность). Этот подход применим только в случае, если цели определены однозначно и четко5 .
Исходя из таможенного законодательства и на основании Положения о таможенной службе6, у ФТС имеется не одна цель, а несколько. Эффективность работы таможенных органов необходимо оценивать набором показателей, каждый из которых отражает эффективность исполнения одной из задач или одной из целевых функций.
Ключевым (интегральным) показателем при оценке эффективности таможенного администрирования и контроля является эффективность с точки зрения важнейших социально-экономических потребностей народного хозяйства. Другими словами, потенциал таможни и её деятельность должны оцениваться исходя из того, какой вклад она вносит в решение стратегических народнохозяйственных задач. Таможня является частью системы народного хозяйства страны. А это значит, что её целевые установки и соответственно деятельность в стратегическом, тактическом и оперативном разрезе должны быть органично «встроены» в цели социально-экономического развития страны. При этом степень этой «встроенности», выраженная в соответствующих результатах деятельности таможни, и должна являться объектом оценки её эффективности.
Исходя из народнохозяйственных целей, можно выделить, как минимум, шесть агрегированных элементов оценки эффективности таможенных органов:
– эффективность таможенной политики;
– эффективность таможенного администрирования;
– эффективность административно-управленческого потенциала таможенной службы;
– эффективность использования информационных таможенных ресурсов;
– эффективность использования материально-технической базы таможенных органов;
– эффективность человеческого фактора таможни.
Особо следует отметить, что критерии и показатели эффективности должны быть определены таким образом, чтобы их расчетные величины за анализируемый период позволяли сопоставить целевые установки и достигнутые результаты, то есть оценить степень результативности предпринимаемых мер в соответствии с выбранными стратегиями.
Оценка эффективности таможенной политики должна позволять осуществлять мониторинг стратегических целей социально-экономического развития страны и задач таможенной политики как фактора влияния на эффективность всего народного хозяйства.
Агрегированный показатель эффективности таможенного администрирования должен ответить на вопрос, правильно ли выбраны цели таможенного администрирования и насколько правильно выбраны пути их достижения, насколько качественно осуществляются таможенные процедуры. Цели таможенного администрирования и пути их достижения определяются непосредственно таможенной службой. В идеальном случае цели таможенного администрирования должны быть непротиворечивы и совместимы с целями таможенной политики.
Оценка эффективности административно-управленческого потенциала таможенной службы должна «разложить» общую эффективность на составные части в разрезе структурных подразделений таможни, отдельных направлений и механизмов деятельности (стратегий, программ, проектов, функций, технологий, методов). При этом основная задача состоит в том, чтобы проанализировать результативность каждого подразделения таможенной службы как взятого по отдельности, так и в их взаимодействии с точки зрения синергического сложения сил для достижения целей таможенной политики и таможенного администрирования.
Оценка эффективности использования информационных таможенных ресурсов должна позволить сделать вывод о качестве документооборота (в том числе и электронного) с точки зрения его оптимизации при принятии тех или иных управленческих решений, направленных на реализацию целей таможенной политики и таможенного администрирования.
Оценка эффективности материально-технической базы таможенных органов должна выражать реальный экономический эффект от каждого рубля, вложенного в таможенную систему из средств федерального бюджета.
Оценка эффективности использования человеческого фактора должна исходить из сопоставления объективных потребностей и реальных совокупных способностей таможенного персонала. При этом в общую оценку должны войти соответствующие профессиональные знания и умение грамотно организовывать и осуществлять текущие таможенные процессы, осознавать роль и место таможни в развитии экономики страны и руководствоваться этим в своей повседневной работе, применять передовые технологии и методы организации таможенного дела, повышать культуру обслуживания участников ВЭД, противостоять коррупции и формировать анти- коррупционную среду.
Исходя из изложенных выше основных направлений оценки эффективности таможенного дела, следует рассмотреть и проанализировать действующие в настоящее время стратегические цели и критерии оценки эффективности работы таможни.
В соответствии с основными задачами экономического развития России определены следующие стратегические цели работы Федеральной таможенной службы7, утверждённые на заседании Правительства Российской Федерации 5 июля 2007 года: 1) повышение уровня соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации, обеспечение полноты и своевременности уплаты таможенных пошлин, налогов и таможенных сборов; 2) повышение качества предоставления услуг таможенными органами, сокращение издержек участников внешнеэкономической деятельности и государства, связанных с таможенным оформлением и таможенным контролем.
Степень достижения первой стратегической цели оценивается следующими показателями:
– доля исков (заявлений) к таможенным органам, по которым судами приняты решения не в пользу таможенных органов, в общем числе исков (заявлений), рассмотренных судами;
– уровень исполнения федерального закона о федеральном бюджете в части перечисления таможенных платежей;
– доля таможенных платежей, перечисленных участниками ВЭД с нарушением установленных нормативными документами сроков, в общей сумме перечисленных таможенных платежей в федеральный бюджет.
За время применения утверждённых оценочных показателей накопился определённый опыт и можно уже в известной мере выявить его плюсы и минусы, сделать выводы о необходимости внести оценочную систему определённые корректировки.
Например, можно утверждать, что доля судебных решений, вынесенных не в пользу таможенных органов, характеризует, прежде всего, качество работы юридической службы таможенной системы. Этот показатель характеризует также качество действий (управленческих решений) таможенных органов, которые в последствие обжалуются участниками ВЭД в судах. Его можно использовать при оценке эффективности деятельности правовых подразделений, а также при оценке деятельности подразделений, которые непосредственно производили обжалуемые действия. Кроме того, как представляется, рассматриваемый показатель вообще не характеризует повышение уровня соблюдения законодательства, точно так же и эффективность исполнения доходной части федерального бюджета. И это говорит о том, что он имеет самое отдалённое отношение к реализации первой стратегической цели. Тем более, что возможная динамика данного показателя (падение, увеличение доли проигранных исков или их сохранение на предыдущем уровне) не даёт оснований сделать выводы об увеличении (или снижении) уровня соблюдения законодательства. Кроме того, показатель вообще не определяет, чей уровень соблюдения законодательства оценивается – таможенных органов или участников ВЭД.
Исполнение закона о федеральном бюджете в части перечисления таможенных платежей характеризует эффективность фискальной функции таможенных органов, но не в полном объёме и только при определенных условиях, а именно при условии, что прогнозные макроэкономические показатели, на основании которых формировался бюджет на очередной бюджетный период, в точности совпадут с фактическими экономическими параметрами, которые становятся известными после истечения бюджетного периода. Практика показывает, что фактические макроэкономические показатели всегда имеют отклонения от прогнозных в ту или иную сторону, и зачастую очень существенные. Данный показатель может быть интересен Министерству финансов для оценки возможностей исполнения расходных бюджетных обязательств, но никак не для оценки полноты и своевременности перечисления таможенными органами денежных средств в бюджет.
Доля таможенных платежей, перечисленных в бюджет с нарушением сроков, на наш взгляд, характеризует результативность (эффективность) фискальной функции таможенной службы. Однако его имеет смысл рассматривать в системе агрегированных показателей, характеризующих результативность достижения выбранной стратегической цели в целом, так как он показывает только один из возможных способов нарушений по уплате таможенных платежей участниками ВЭД. Кроме того, данный показатель совершенно не демонстрирует, насколько эффективны действия таможенных органов в части пресечения таких попыток со стороны плательщиков.
На наш взгляд, в качестве одного из возможных вариантов оценки результативности достижения первой стратегической цели следует использовать следующие агрегированные показатели: 1) уровень собираемости таможенных платежей и 2) уровень нелегального ввоза товаров.
Уровень собираемости таможенных платежей предлагается рассчитывать как отношение (дробь) следующих показателей. В числителе указывается фактически перечисленная в бюджет сумма таможенных платежей за отчетный бюджетный период. В знаменателе указывается расчетная величина таможенных платежей, исчисленная, исходя из фактических макроэкономических показателей отчетного бюджетного периода. Другими словами, предлагается сопоставить, сколько таможенных платежей должно быть перечислено, исходя из фактических макроэкономических параметров, и сколько реально перечислено в бюджет.
Однако данный агрегированный показатель также имеет в себе изъян, так как оперирует учтенными объемными показателями, и не принимает во внимание неучтенные объемы ввоза товаров, то есть нелегального импорта.
В связи с этим предлагается использовать такой показатель как уровень нелегального ввоза, который предлагается рассчитывать как отношение объема импорта товаров на основании официальной статистики Российской Федерации и объема экспорта товаров в Россию из стран контрагентов на основании данных платежного баланса Банка России8 и статистики Международного валютного фонда.
В качестве дополнительного показателя можно использовать сумму недополученных таможенных платежей в связи с нелегальным ввозом товаров, исчисленных исходя из объемов нелегального ввоза и фактического среднего уровня налогообложения в отчетном бюджетном периоде. При этом, наравне с абсолютным показателем, можно использовать и относительный показатель, рассчитанный как отношение (дробь) фактически перечисленной суммы таможенных платежей в отчетном бюджетном периоде к расчетной сумме недополученных таможенных платежей в связи с нелегальным ввозом товаров.
Степень достижения второй стратегической цели в настоящее время определяется следующими установленными для ФТС показателями:
1. Время проведения таможенных процедур, необходимое для выпуска товаров при таможенном оформлении в месте их декларирования.
2. Время на выполнение таможенных процедур в автомобильных пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
3. Доля государственных услуг и функций, предоставляемых и исполняемых ФТС России в соответствии с административными регламентами, в общем объёме государственных услуг и функций ФТС России.
4. Доля участников внешнеэкономической деятельности, в целом положительно оценивающих работу таможенных органов, в общем числе опрошенных.
Анализ практики применения этих показателей говорит о том, что и здесь есть возможности для совершенствования. Если подходить к оценке ситуации достаточно объективно, то следует признать, что ни один из вышеперечисленных показателей не отражает ни степень качества, ни степень повышения качества услуг, предоставляемых таможенными органами, так как качество услуг подразумевает исполнение таможенными органами своих функций на должном уровне, то есть в соответствии с нормами, которые в установленном порядке утверждены законодательными органами, органами исполнительной власти (в том числе и ФТС России) и оформлены в виде соответствующих нормативных документов. Ни один из вышеперечисленных показателей не говорит о том, действительно ли таможенные органы осуществляют исчерпывающие мероприятия (и делают это должным образом) при проведении таможенного оформления.
Аналогичная ситуация с оценкой сокращения издержек государства, связанных с таможенным оформлением и таможенным контролем. Ни один из показателей не говорит, снижаются ли соответствующие издержки государства в оцениваемом периоде.
Что касается оценки сокращения издержек участников внешнеэкономической деятельности, связанных с таможенным оформлением и контролем, то первые два показателя, а именно время на проведение таможенных процедур в местах пропуска товаров и в местах их декларирования частично позволяют оценить издержки участников ВЭД, но только в части затрат на «простои». Кроме того, очень затруднительно, например, оценить, насколько уменьшились общие издержки участников ВЭД при сокращении времени на таможенные процедуры в местах пропусках с 22 минут (плановый показатель на 2007 год) до 20 минут (фактический показатель за 2007 год)9, так как именно таможня определяет начальную точку отсчета времени и, кроме того, в указанные 20 минут, естественно не входит время простоев и ожидание в очереди, обусловленные общей организацией таможенного процесса.
Доля государственных услуг и функций, предоставляемых и исполняемых ФТС России в соответствии с административными регламентами, в общем объёме государственных услуг и функций ФТС России, вообще никаким образом не характеризует степень достижения второй стратегической цели. Кроме того, не ясно, для достижения этой цели должен ли этот показатель расти или уменьшаться.
Для более адекватной оценки достижения второй стратегической цели предлагается следующая система показателей. Чтобы оценить качество предоставляемых таможенными органами услуг, предлагается ввести показатель – доля товаров, по которым выявлены нарушения в результате проверочных мероприятий, проводимых после таможенного оформления, к общему объему оформленных товаров. При этом должны учитываться все последующие проверочные мероприятия, как вышестоящих таможенных органов, так и других государственных контрольных органов.
Для оценки издержек государства на проведение услуг по таможенному оформлению и таможенному контролю предлагается использовать агрегированный показатель – удельные доходы государства на каждый рубль, вложенный в таможенную службу. Исчислять данный показатель предлагается как отношение суммы таможенных платежей, перечисленных за отчетный период в бюджет, к сумме затрат на содержание таможенной службы за отчетный период.
Для оценки динамики издержек участников ВЭД на услуги по таможенному оформлению предлагается использовать показатель средневзвешенной доли издержек участников ВЭД на таможенные процедуры в общей себестоимости перемещаемых товаров. Данный показатель можно определять во время выборочных или целевых проверок участников ВЭД. Кроме того, в качестве одного из методов определения этого показателя можно использовать опросный лист участников ВЭД. К этой работе для объективности должны быть привлечены бизнес-ассоциации, заинтересованные в совершенствовании ВЭД.
Сопоставляя действующие в настоящее время в таможенной службе стратегические цели и систему показателей их достижения, можно сделать вывод, что они не в полной мере соответствуют друг другу и неадекватно отражают эффективность управления в таможенном деле, связанную с достижением целевых установок. Например, вне рамок системы показателей оказалась оценка эффективности таможенной политики, которая является очень важной с точки зрения народнохозяйственной результативности. Фактически не раскрываются эффективность административно-управленческой структуры таможенной службы, эффективность использования информационных таможенных ресурсов, эффективность материально-технической базы таможенных органов, эффективность использования человеческого фактора таможни. Используются очень размытые показатели оценки эффективности таможенного администрирования.
Автор считает, что совершенствование системы показателей и методологии оценки эффективности работы таможенных органов – один из самых верных путей повышения уровня контрольных функций, улучшения управления таможенным делом и подъёма экономики страны.
3.ОЦЕНКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
3.1.Проблемы оценки результативности деятельности таможенных
органов
Показателем развития таможенной службы любого государства является наличие в её потенциале развитой инфраструктуры, современных информационных технологий, качественной правовой базы и высококвалифицированных кадров.
Традиционное управление таможенной деятельностью основывается на неизменном следовании правилам и процедурам. Оценка действий сотрудников происходит в значительной мере по критериям того, насколько четко были соблюдены существующие инструкции. Это зачастую заслоняет возможность оценки результативности деятельности таможенных органов в степени достижения целей.
Отметим, что само понятие «результат» относительно деятельности государственных служб отличается от используемого традиционно.
Например, результатом деятельности подразделений Министерства внутренних дел часто называют количество раскрытых преступлений, а результатом деятельности таможенных органов или органов налоговой инспекции — сумму платежей или довзысканий, перечисленных в федеральный бюджет и т.д.
Под показателем результативности в самом широком смысле понимают описательный или количественный индикатор, характеризующий результат деятельности или успешность движения к достижению поставленной цели.
Специалисты отмечают, что под результатами должна пониматься степень достижения поставленных целей и количественное соотношение результатов и затрат, а также эффект «обратной связи», т.е. отношение и оценка населением деятельности государственных служб.
Это предполагает, в свою очередь, стоимостную оценку всех происходящих процессов и выполняемых функций и трансформацию в сторону процессно-стоимостного управления, что раньше было типично только для коммерческого сектора.
Таким образом, результативность следует понимать как меру эффективности, которая характеризуется достижением результата либо цели таможенной деятельности или степенью приближения к ней. Результативность таможенной деятельности определяется значениями показателей, отражающих достигнутый конечный результат труда.
Методы оценки результативности таможенной деятельности это специфические способы и приемы, применяемые для определения степени достижения результатов отдельными сотрудниками, таможенными постами таможенными органами и т.д. в процессе их деятельности.
Традиционные подходы в государственном управлении концентрируют основное внимание на вопросе о том, сколько потрачено государственных средств, при этом измерение реального результата остается в тени.
Главной тенденцией современных теорий оценки результативности является смещение акцента от измерения затрат на измерение и мониторинг результатов.
Как отмечает А.Л.Гапоненко: «Переход менеджмента в государственной службе от традиционной бюрократической модели к новой модели управления, ориентированной на поиск эффективного решения постоянно нарождающихся проблем, характеризуется ориентацией на цели и миссию по сравнению с ориентацией на правила и процедуры»1.
Новые подходы акцентируют внимание на результатах, которые получены в процессе тех или иных действий государственной службы. Ключевым вопросом должен стать вопрос о том, в какой степени достигнуты поставленные цели и соответствуют ли затраты полученным результатам, как используется человеческий ресурс, каково отношение населения к результатам работы2. Именно поэтому в практике современного менеджмента в государственной службе измерение и мониторинг результатов начинают занимать центральное место.
Ключевым аспектом повышения результативности таможенной деятельности во многих странах становится создание объективной и комплексной системы индикаторов, отражающих выполнение должностных обязанностей и степень достижения поставленных целей, позволяющих сфокусировать внимание сотрудников на основных приоритетах органов власти. Для этих целей широко используются всевозможные показатели результативности.
Показатели результативности могут служить как для оценки деятельности таможенного органа в целом, так и для оценки деятельности сотрудников.
Основное направление совершенствования систем показателей результативности в последнее десятилетие в большинстве западных стран было связано с нахождением оптимального баланса между определением показателей для органов власти и гражданских служащих и установления тесной взаимосвязи между ними.
В настоящее время наиболее распространенным является подход, при котором на уровне органов государственной власти используются интегральные показатели результативности, отражающие основные политические или экономические параметры его деятельности.
Тем не менее, одна из самых больших трудностей при построении комплексных систем показателей результативности состоит в следующем. Ориентация на конечные результаты, которые выражаются в социальном и экономическом эффекте, приводит к сложности определения конечного вклада отдельно взятого сотрудника таможенного органа в достигнутый результат, а для объективной оценки его деятельности необходимо сформировать как можно более четкие показатели.
Также следует отметить, что показатели результативности во многом зависят и от внешних эффектов, на которые государственный служащий не может оказать значительного влияния. На практике оказывается очень трудным оценить конечные результаты деятельности сотрудников таможенных органов в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов.
Таким образом, необходимо сформулировать и выбрать такие показатели результативности, которые максимально отражали бы «степень причастности и вклада» конкретного сотрудника по отношению к определенному фактору.
Другой проблемой является выбор оптимального количества критериев оценки результативности таможенной деятельности. Если их будет слишком много, то сложность оценки и издержки на мониторинг большого количества показателей могут превысить положительный результат от практического применения показателей результативности.
Если же, наоборот, показателей недостаточно, то может проявиться «результат искажающего поведения» со стороны сотрудников таможенных органов, когда они переносят все внимание на виды деятельности, которые в конечном итоге будут измерены показателями и «забывают» об остальных должностных обязанностях3.
Таким образом, показатели результативности таможенной деятельности должны отвечать следующим основным критериям:
1. Быть четко увязаны с целями и задачами органов власти;
2. Отражать степень вклада каждого сотрудника в достижение целей и задач;
3. Полностью отражать выполнение основных должностных обязанностей сотрудником таможенного органа;
4. Быть сформулированы таким образом, чтобы в максимальной степени воспроизводить непосредственное влияние сотрудника таможенного органа на динамику показателей результативности.
Показатели результативности таможенной деятельности могут представлять собой набор индикаторов различного характера. Они могут выражаться как в качественной, так и количественной форме, быть как слабо- формализуемыми, так и четко квантифицируемыми. Наиболее распространенной является практика, при которой органы власти устанавливают определенные требования к показателям результативности.
В большинстве зарубежных практических руководств по разработке показателей результативности отмечается, что они должны удовлетворять основным критериям «4С» (рис 3.1)4:
1. Четкость (Clearness),
2. Полнота (Completeness),
3. Комплексность (Complexity),
4. Непротиворечивость (Consistency).
Эти требования относятся как к количественным, так и к качественным показателям. Как правило, при постановке качественных показателей органами власти издаются гиды, в которых четко определяются критерии качественной деятельности.
Рис. 3.1.Разработка показателей результативности, удовлетворяющим основным
критериям «4С»
Также показатели результативности должны соответствовать концепции «SMART» и обладать пятью следующими свойствами. Показатели должны быть (рис.3.2)5:
1. Конкретными (Specific);
2. Измеримыми (Measurable);
3. Достижимыми (Achievable);
4. Релевантными (Relevant);
5. Привязанными к определенному периоду времени (Timecertain). продолжение
–PAGE_BREAK–