Введение
Формирование новой российской государственности проходит привозрастающем значении государственной службы, призванной обеспечиватьреализацию функций государственного управления, эффективность которого зависитот персонала государственных органов. Именно органы государственной властиосуществляют непосредственное регулирование жизни людей, общества в целом.Большая ответственность лежит на плечах людей, состоящих на государственнойслужбе. В свою очередь, эффективность деятельности любого государственногооргана напрямую зависит от правильности подбора, расстановки и рациональногоиспользования кадров, их профессиональной подготовки и подготовленности,квалификации и опыта работы.
Организация управления государственной службой, ееперсоналом, обеспечение порядка, условий и процедур реформированиягосударственной службы, повышения профессионализма и компетентностигосударственных служащих возложены на органы управления государственнойслужбой.
Актуальность темы данной курсовой работы связана сотсутствием, по нашему мнению, полноценного федерального органа управлениягосударственной службой.
Объектом исследования будет являться институт государственнойслужбы.
Предмет исследования — федеральный орган управлениягосударственной службой — Совет по вопросам государственной службы приПрезиденте РФ.
Целью исследования является анализ деятельности системыорганов управления государственной службой и выработка предложений по повышениюэффективности стратегического руководства и тактического управления персоналомгосударственной службы.
В настоящей работе мы попробуем решить следующие задачи:определить содержание государственной службы; раскрыть сущность и принципыуправления государственной службой; рассмотреть организацию управлениягосударственной службой; определить статус и функции органов управлениягосударственной службой Российской Федерации; сформулировать задачи стоящиеперед органами управления государственной службы в условиях реформированиесистемы государственной службы Российской Федерации.
Методологической основой работы являются работы российскихученых по теории государственной службы и государственного управления.
Источником работы являются законодательные и нормативные актыРоссийской Федерации.
При написании работы использовались такие научные методы, каканализ и системный подход.
1. Государственнаяслужба в Российской Федерации
какобъект управления
1.1. Понятие государственной службы
Одним из важнейших видов целенаправленной деятельностичеловека, общества и государства является служба.
Особым видом службы (и, следовательно, видом общественнополезной деятельности) является государственная служба. В учебниках поадминистративному праву государственная служба определяется как вид трудовойдеятельности, осуществляемой на профессиональной основе работникамигосударственных органов в целях выполнения задач и функций государства. Притаком подходе к определению государственной службы выделяются, с одной стороны,задачи и функции государства, которые оно выполняет в лице государственныхорганов и служащих, а с другой — трудовая деятельность по осуществлению данныхфункций и решению конкретных задач. Таким образом, понятие, основные черты,задачи и функции государственной службы можно определить, лишь раскрываявзаимосвязи и взаимозависимость государственной службы с задачами, функциями,формами деятельности государства.
Государственная служба, функционирует практически во всехсферах жизнедеятельности государства и общества, т.е. таких, как:
а) управление социально-культурной сферой (образованием,здравоохранением, наукой, социальной защитой населения);
б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством,использованием и охраной природных ресурсов, торговлей, финансами и кредитом,внешнеэкономической деятельностью);
в) административно-политической сферой (обороной,безопасностью, внутренними и иностранными делами, юстицией) (3, с. 76).
При осуществлении служебной деятельности служащие различныхорганов и организаций вступают в специфические отношения, содержание которыезависит от вида службы и от организации (органа), в которой (котором) она осуществляется.Так, служебными отношениями являются государственные служебные правовыеотношения, служебные отношения в общественных объединениях и иныхнегосударственных организациях (частных, коммерческих), органах местногосамоуправления. Специфика службы как вида деятельности различных организацияхобусловливает установление в каждом конкретно случае особого статуса служащего.Например, по различным параметрам и признакам деятельности государственныеслужащие отличаются от служащих аппарата политической партии, общественногообъединения, коммерческих организаций, муниципальных служащих.
В зависимости от того, какую должность служащие занимают илив како организации они исполняют обязанности и осуществляют функции, можновыделить следующие виды этой категории работников:
1) служащиегосударственных органов;
2) служащиегосударственных учреждений, предприятий, организаций объединений;
3) муниципальныеслужащие (служащие, занимающие должности в органах местного самоуправления);
4) служащиенегосударственных организаций;
5) служащиеобщественных объединений;
6) служащие органовуправления международных, иностранных и смешанных организаций.
Под государственной службой может пониматься любая работа,выполняемая в государственных органах и отличающаяся по содержанию и по формеот труда рабочих (4, с. 127). Такой подход к понятию государственной службыосновывается на выделении двух основных форм трудовой деятельности людей:непосредственное создание материальных ценностей, товаров (рабочие) иосуществление функций по руководству, управлению, контролю, надзору, учету(служащие). В последнем случае люди либо создают духовные ценности, либо реализуютфункции государственных органов.
В количественном отношении среди служащих ведущее местозанимают государственные и муниципальные служащие. Необходимость создания государственнойи муниципальной службы и ее правового регулирования обусловлена самимсуществованием государства с его задачами и функциями, а также потребностью ворганизации кадрового потенциала государственных органов (законодательной,исполнительной и судебной власти). Именно служащие действуют как персонал вмногочисленных структурах государственных органов, учреждений и организаций,внутри институтов управляющей и управляемой систем; именно их компетентностьопределяет реальное использование возможностей управления с целью установлениятребуемого правового порядка в государстве и обществе.
Государственная (или, точнее, публичная) служба объединяетвсех работающих лиц — сотрудников органов публичной власти, т.е. работающих напрофессиональной основе и выполняющих задачи этих органов (например, государственныхорганов или органов местного самоуправления), которые входят в структуругосударственной администрации (органов муниципального образования), понимаемойв данном случае в широком смысле и включающей в себя органы государственнойвласти на уровне Российской Федерации, ее субъектов. Государственная служба — это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. С точки же зрениятрадиционной теории под государственной понимается служба в государственныхучреждениях, предприятиях, организациям и объединениях,
В самом широком теоретическом понимании государственнаяслужба — осуществление государственными органами кадровой функции управления ипрактическая деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственногобюджета (т.е. от государства в лице его органов и подразделений) и занимающихпостоянно или временно должности в аппарате государственных органов, включаяорганы законодательной, исполнительной и судебной власти, прокуратуры, контрольно-надзорныхорганов, администраций государственных предприятий.
А.П. Алехин и Ю.М. Козлов сводят понимание государственнойслужбы в широком смысле к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственныхорганизациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях,иных организациях; государственная служба в узком смысле, по мнению этихавторов, состоит в выполнение служащими своих обязанностей только вгосударственных органах. Сюда же можно отнести и осуществление функцийдецентрализованного государственного управления лицами, занимающими должности ворганах местного самоуправления, т.е. муниципальными служащими, хотя напрактике современное законодательство отделяет государственную службу отмуниципальной. Не начиная дискуссии по этому вопросу, целесообразно уже внастоящее время объединить под термином «публичная служба» как государственную,так и муниципальную службу.
Традиционным в научной литературе стало определениегосударственное службы, данное В.М. Манохиным: государственная службапредставляет собой одну из сторон (частей) деятельности государства поорганизации и правовому регулированию личного состава государственных органов идругих государственных организаций, а также сама деятельность этого личногосостава — государственных служащих по практическому и непосредственномуосуществлению задач и функций государства (5, с. 5).
Государственная служба работников осуществляется вгосударственных органах, при этом фиксируется статус служащих и устанавливаютсяразличные процедуры в системе государственной службы (процессуальные вопросы).Однако смешивать понятия государственной службы и одноименного правовогоинститута нельзя, так как они отражают разные явления.
Государственная служба — один из основных видов деятельностигосударства по формированию кадрового потенциала управления государственногоаппарата и правовому регулированию всех аспектов работы государственныхслужащих, занимающих конкретные государственные должности в этом аппарате иреализующих функции государственных органов в целях обеспечение эффективностигосударственной деятельности. Иногда авторы, определяя понятие отраслевой(например, таможенной) службы, указывают, что таможенная служба представляетсобой: 1) определенную совокупность таможенных органов, учреждений иорганизаций, 2) правовой статус должностных лиц таможенных органов, порядок иусловия прохождения службы в этих органах (6, с.10).
С точки зрения современного законодателя государственнаяслужба Российской Федерации — это профессиональная деятельность, состоящая ввыполнении государственными служащими федеральных органов государственнойвласти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации компетенции этихорганов, установленной в законодательных и иных нормативных актах.
Такое определение понятия государственной службы предполагаетвыявление главных структурных элементов, составляющих это понятие, а такжераскрытие содержания следующих категорий:
Государственная должность — базовая структурная единицагосударственной администрации, включающая часть компетенции государственногооргана; в соответствии с законодательством не все лица, занимающие должности вгосударственных органах, осуществляют деятельность, которую можно отнести кгосударственной службе.
Государственный орган — учрежденное в структуре аппаратагосударства в установленном порядке образование, характеризующееся задачами,функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией. Подействующему законодательству государственной службой считается исполнениегосударственным служащим своих полномочий и должностных обязанностей приусловии, что он занимает должность только в государственных органах (исключаяучреждения, предприятия, объединения и т.д.). Вопрос об определениигосударственного органа постоянно привлекал внимание ученых. Этим понятием внастоящее время государственная служба отграничивается от других видовдеятельности в системе организации и функционирования государственной администрации,в сфере деятельности государственных учреждений, предприятий и объединений.
Понятие «орган» является частью более широкого понятия«организация». Организация — совокупность людей, их коллектив; организацияпредполагает деятельность этих людей, направленную на достижение определенныхцелей и решение конкретных задач. Орган представляет собой конкретнуюразновидность организации, то есть всякая организация совершает действия черезобразуемые ею органы. Поэтому орган — это часть организации, реализующая еефункции по ее поручению.
Каждый государственный орган является частью государства иисполняет функции государства. Государственные органы наделеныгосударственно-властными полномочиями как внешнего, так и внутреннегохарактера; они принимают нормативные правовые акты, осуществляютправоприменительную и правоохранительную деятельность. Государственный органполучает соответствующий правовой статус после издания законодательного акта,как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации послепринятия об этом органе соответствующего положения, утвержденного указомПрезидента Российской Федерации или постановлением Правительства РоссийскойФедерации, решением иного уполномоченного органа.
Профессиональная деятельность — вид деятельности, являющейсяпрофессией для государственного служащего и требующей определенной подготовки,учебы и получения специального образования. Государственная служба в этомсмысле — одна из многих профессий, для которых необходимы профессиональныенавыки, убеждения, специальное образование служащих, сдача им соответствующихэкзаменов. Выполнение служащими задач и функций государственной службы напрофессиональной основе должно гарантировать постоянство и стабильностьгосударственно-служебных отношений, благосостояние общества и силу государства,безупречность и эффективность управленческой деятельности, ее независимость отвозможных политических перемен.
Компетенция — принадлежащие государственному органу кругведения пределы его действия по осуществлению государственных функций и решенийгосударственных задач; это круг вопросов, предусмотренных нормативным правовымактом, которые правомочен разрешать государственный орган; в компетенциювключаются полномочия государственного органа, его ответственность, правовыесредства, формы и методы реализации прав и исполнения обязанностей.
Полномочия — принадлежащие государственному органу игосударственному служащему права и возможности действовать в различныхситуациях, функции и задачи, направленные на выполнение компетенциигосударственных органов.
Должностные обязанности — обязанности, предусмотренныеконкретной государственной должностью, установленные в нормативном акте, всоответствующем положении о государственном органе, его структурномподразделении и в должностных инструкциях.
Государственно-служебная деятельность — работагосударственных и муниципальных служащих, являющаяся постоянным видомдеятельности, оплачиваемая из государственного (муниципального) бюджета исостоящая в исполнении полномочий государственных органов (органов местногосамоуправления).
Статья 2 Федерального закона от 31 июля 1995 года №119‑ФЗ(ред. от 18.02.99) «Об основах государственной службы Российской Федерации»также понимает под государственной службой профессиональную деятельность пообеспечению исполнения полномочий государственных органов. В этом определении можновыделить следующие аспекты:
1) государственнаяслужба представляет собой профессиональную деятельность, т.е. деятельность,являющуюся для государственного служащего профессией, и, как правило, онасвязана с выполнением им в качестве основного вида деятельности специальныхдолжностных полномочий;
2) в рамкахосуществляемой деятельности происходит реализация компетенции государственныхорганов;
3) эта деятельностьнаправлена на обеспечение функционирования государственных органов;
4) такая деятельность представляет собой исполнениедолжностных обязанностей, т.е. в данном случае очевиден личностный аспектпонятия государственной службы, ибо обязанности принадлежат не государственнойслужбе, не должности, а самому государственному служащему.
Закон относит к государственной службе исполнение должностныхобязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и«В».
Законодательное определение понятия государственной службыпозволяет утверждать, что государственная служба — это профессиональнаядеятельность служащих в государственных органах представительной,исполнительной и судебной власти.
Государственные служащие:
1) реализуют полномочия распорядительного, регулирующегохарактера, т.е. функции так называемого положительного государственногоуправления во всех сферах государственного строительства; следовательно,государственная служба — это осуществление функции государства от его именилицом, занимающим государственную должность государственной службы вгосударственных органах и их структурных подразделениях;
2) осуществляют юридически-властные предписания для различныхсубъектов права в системе управленческой иерархии (издают приказы ираспоряжения, дают указания и т.д.);
3) реализуют юрисдикционные действия, т.е. принимают мерыгосударственного принуждения к юридическим и физическим лицам (к различнымсубъектам права);
4) совершают организационные действия иматериально-технические операции (проводят совещания, конференции, заседания ипр.);
5) осуществляют действия, направленные на обеспечение изащиту прав и свобод граждан.
Деятельность государственных служащих имеет важные правовые последствия, поскольку она образует, изменяет и прекращаетправоотношения. Все формы деятельности государственных служащих являются необходимымиэлементами государственного руководства и неразрывно связаны с осуществлениемгосударственной власти.
В соответствии с действующим законодательством в практически- функциональном смысле государственная служба представляет собой основаннуюна законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительнойи судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различныхсферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства.
Общими признаками государственной службы являются:
1) замещениеслужащими государственной должности государственной службы, предусмотреннойштатным расписанием государственного органа;
2) исполнениеполномочий государственного органа, специфических должностных обязанностей(установлением служащему денежного содержания.
Структурной особенностью государственной службы, как системыявляется тот факт, что её можно рассматривать как на уровне Федерации, так и науровне равноправного субъекта Федерации.
1.2. Понятие и принципы управления государственнойслужбой
Затрагивая вопрос содержания и особенностей управлениягосударственной службой РФ следует определить, что же такое управление? Этоттермин стал универсальным средством характеристики определенного видадеятельности, то есть совокупности действий, совершаемых ради достижениясоответствующих общественно значимых целей.
В самом широком смысле управление означает руководствочем-либо (или кем-либо). Однако ограничиться такой констатацией недостаточно.Возникает потребность раскрытия содержания этого руководства, егофункционального значения. Общетеоретические позиции дают достаточные основаниядля следующих выводов:
1. Управление есть функция организованных систем различнойприроды (биологических, технических, социальных), обеспечивающая ихцелостность, т. е достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры,поддержание режима их деятельности.
2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих туили иную систем) элементов и представляющих единое целое с общими для всехэлементов задачами.
3. Управление — внутреннее качество целостной системы,основными элементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект(управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации(самоуправления).
4. Управление предполагает не только внутреннеевзаимодействие составляющих систему элементов. Существует множествовзаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, чтопредполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так имежсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает вроли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся врамках взаимодействия между ними объектом управления.
5. Управление по своей сути сводится к управляющемувоздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочениесистемы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии сзакономерностями ее существования и развития. Это — целенаправленное упорядочивающеевоздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемоенепосредственно субъектом управления.
6. Управление реально тогда, когда налицо известно подчинениеобъекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющемуэлементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие — прерогатива субъекта управления.
Управление государственной службой существует везде, гдесуществует государство, независимо от типа политической системы. Оноосуществлялось в СССР в условиях административно-командной системы, исполняетсяи в настоящее время, причем по всей иерархической лестнице государственногоуправления, начиная с Президента РФ. В то же время само понятие «управлениегосударственной службой» далеко не полно и не конкретно определено вофициальных нормативных актах.
В главе 5 Федерального закона «Об основах государственнойслужбы РФ» изложены основы управления эффективностью государственной службы,однако, в этом документе не приведено определение управления государственнойслужбой.
В литературе по вопросам государственного и административногоправа также не содержится ответа на вопрос — что представляет собой управлениегосударственной службой? Однако необходимость в таком определении очевидна, таккак если рассматривать государственную службу как объект управления, то долженсуществовать и субъект управления — система управления этой службой.
Теоретические исследования, предметом которых являетсягосударственная служба, немногочисленны, и в них практически совсем незатрагиваются вопросы управления. В одном из таких исследований управлениегосударственной службой в РФ и ее субъектах рассматривается как система,назначением которой является организация высокоэффективного функционированияорганов государственного управления. Там же система управления государственнойслужбой определяется как субъект межотраслевого управления, так как она неимеет отраслевого профиля деятельности и охватывает в соответствии со своимназначением все органы исполнительной власти. (7, с. 6).
Атаманчук Г В. считает, что «государство, являясь основнойформой консолидации общечеловеческих, национальных, социальных ипрофессиональных ценностей и интересов граждан реализует эту миссию…посредством государственной службы. Сообразно с этим государство и организуетгосударственную службу, и управляет ею. Таким образом, оно осуществляетуправление основой и средством собственной деятельности как практики реализациигосударственной власти, ее политики, законов, целей и функций» (8, с.155) Извышесказанного следует, что суть управления государственной службой сведена ксути государственного управления. На наш взгляд, это не тождественные понятия.
Более приемлемой нам кажется формулировка другого учебника.«Государственная служба является функционирующей системой. В процессефункционирования происходит воспроизводство ее структуры, связей и отношений,кадрового потенциала… Важнейшим условием нормального функционирования иразвития государственной службы является управление ею. Это управлениепредставляет собой сознательное целенаправленное воздействие органов власти нагосударственную службу как систему в целях реализации ее функций, проведенияединой государственной политики в сфере организации и деятельностигосударственного аппарата, работы с персоналом. Управление обеспечиваетсохранение структуры государственной службы, поддержание режимапрофессиональной деятельности, реализацию ее целей и программ» (9, с.189).
Управление предполагает наличие объекта и субъектауправления.
Объектом управления является государственная служба какпрофессиональная деятельность, как правовой социальный и организационныйинститут, как отношение между государством и служащим.
Управление государственной службой как профессиональнойдеятельностью по обеспечению исполнения полномочий государственных органовпредполагает реализацию целей и задач, прежде всего этой деятельности, которыене совпадают, например, с целями и задачами государственной службы какправового института — различаются субъекты управления. Если управлениедеятельностью осуществляется, в основном, руководителями, должностными лицами всоответствии с иерархией должностей, то управление государственной службой какправовым институтом зависит, прежде всего, от соответствующих законодательных,исполнительных и судебных органов принимающих законы, указы, решения, иныенормативные акты, касающиеся государственной службы.
Субъектами управления государственной службой как социальныминститутом выступают, прежде всего, органы государственной власти.
Особое внимание заслуживает анализ управления государственнойслужбой как организационным институтом. Зарубежный и отечественный историческийопыт свидетельствует о том, что органы власти уделяют особое внимание созданиюспециальных органов управления государственной службой как исполнительныхсубъектов управления.
Управление государственной службой производится в формезаконодательного и нормативного правового регулирования с полном соответствии спринципом верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иныминормативными правовыми актами.
Управление государственной службой осуществляют нафедеральном уровне и на уровне субъектов РФ, что соответствует принципуединства системы государственной власти, разграничения предметов ведения междуРоссийской Федерацией и ее субъектами. В соответствии с принципами федерализмав субъектах РФ образованы ведомства по делам государственной службы.
Опыт организации управления государственной службой вразвитых странах показывает, что при построении системы управлениягосударственной службы реализуется принцип разделения властей, то есть в каждойиз ветвей государственной власти наличествуют структуры, предмет деятельностикоторых составляет государственная служба.
Принцип равного доступа граждан к государственной службереализуется посредством процедуры открытого для всех граждан конкурса какравного состязания граждан по критериям квалификации и профессиональныхкачеств. Тем самым ставится весьма сложная организационная цель — управлятьгосударственной службой и профессиональным корпусом государственных служащихкак представительным институтом граждан. К тому же, реализация принципа равногодоступа граждан к государственной службе тесно взаимосвязана с принципомпрофессионализма и компетентности государственных служащих.
Управление государственной службой как функционирующейсистемой предполагает меры, направленные на стабильность самой системы, вконечном итоге на реализацию принципа стабильности кадров государственнойслужбы. Исполняемая служебная должность переменна, а статус государственногослужащего постоянен, точнее, может повышаться в зависимости от квалификации ислужебных успехов служащего. С другой стороны, управление государственнойслужбой предполагает ротацию кадров, которая может быть обеспечена только присоблюдении принципа единства основных требовании предъявляемых кгосударственной службе
2.Органы управления государственной службой Российской Федерации
2.1.Статус и функции органов управления
государственнойслужбой
Организацию управления государственной службой можнорассматривать в различных аспектах, как:
¨ управление целями государственнойслужбы — неотъемлемой части государственного управления, исходя из сущностиполитического строя страны;
¨ управление формированием и развитиемнормативно-правовой базы государственной службы (статусное регулированиегосслужбы) — это функции законодательных органов государственной власти;
¨ управление организационнымпроектированием государственной службы, куда входит управление персоналомгосслужбы, управление прохождением государственной службы;
¨ управление государственной кадровойполитикой в сфере государственной службы;
¨ управление финансовым иматериально-техническим обеспечением государственной службы;
¨ управление социально-правовой защитойгосслужащих (10, с. 47);
¨ учреждения в системе органовгосударственной власти, занимающиеся управлением государственной службой вцелом.
На последнем аспекте остановимся подробнее.
Управление государственной службой подразумевает наличиеструктур, или органов управления. В теоретической литературе органы управлениягосударственной службой характеризуются таким образом — это специальные органыили подразделения государственных органов, в компетенцию которых входитобеспечение и развитие в соответствии с общественной динамикой системыгосударственной службы. В их числе можно выделить органы обеспечениягосударственной службы и органы управления государственной службой.
Орган обеспечения государственной службы — этогосударственный орган, или, как правило, подразделение государственного органа,задачами которого являются исполнение или организация исполнения норм, правил ипредписаний системы государственной службы применительно к специфике данногогосударственного органа.
Орган управления государственной службы — это государственныйорган, чьим назначением является поддержание и развитие в соответствии собщественной динамикой системы отношений государственной службы, в том числеопределение в соответствии с конкретными общественными потребностями границгосударственной службы, ее видов и отраслей, организация управлениягосударственной службой, ее персоналом, обеспечение порядка, условий и процедурреформирования государственной службы, повышения профессионализма икомпетентности государственных служащих.
Основными функциями органов управления государственнойслужбой являются следующие:
· регулированиегосударственной службы;
· организация,функционирование и развитие институтов государственной службы;
· отбор ипрофессиональное продвижение персонала государственной службы;
· формирование иразмещение государственного заказа на подготовку государственных служащих;
· ведение реестровгосударственных служащих;
· формированиерезерва кадров на замещение государственных должностей;
· анализ и оценкаэффективности государственной службы.
В Федеральном законе «Об основах государственной службыРоссийской Федерации» говорится о следующих органах управления государственнойслужбой: федеральном органе, органе по вопросам государственной службы субъектаРФ и кадровой службе государственного органа.
Под федеральными органами управления государственной службойпонимаются государственные органы, обеспечивающие осуществление полномочийРоссийской Федерации по руководству государственной службой и ее нормативно‑правовомурегулированию, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. В ст.26 закона федеральным органом управления государственной службой называетсяСовет по вопросам государственной службы при Президенте РФ и определяется егоправовой статус, но ничего не говорится о других реально существующих органах,занимающихся вопросами государственной службы.
Органы по вопросим государственной службы субъектов РФ — этогосударственные органы, обеспечивающие осуществление полномочийсоответствующего субъекта РФ по руководству своей государственной службой и еенормативно-правовому регулированию.
Согласно ст.27 закона органы по вопросам государственнойслужбы субъектов РФ создаются в соответствии с законами субъектов РФ, вкоторых, между тем, нередко отсутствуют понятия органов по вопросамгосударственной службы. Если проанализировать состояние законодательства огосударственной службе в субъектах РФ, можно сделать вывод о существованиибольшого многообразия организационных форм и правового статуса органовуправления государственной
Под кадровыми службами имеются в виду специальные структурныеподразделения государственных органов, осуществляющие установленные функции иполномочия в отношении прохождения государственной службы государственнымислужащими.
Ст. 28 закона относит кадровые службы государственных органовк органам, призванным обеспечивать эффективность государственной службы.Аналогичные положения о кадровых подразделениях в государственных органахсодержатся и в законах субъектов РФ о государственной службе.
Общими важнейшими функциями кадровых служб, как федеральныхгосударственных органов, так и государственных органов субъектов РФ являются:
¨ обеспечение реализации вгосударственном органе положений законов и иных нормативных правовых актов огосударственной службе;
¨ обеспечение проведения конкурсов назамещение вакантных государственных должностей государственной службы,аттестаций, прохождения государственными служащими испытания при замещениигосударственных должностей государственной службы;
¨ оформление решений государственныхорганов, связанных с прохождением государственными служащими государственнойслужбы, ведение их личных дел, внесение необходимых записей в их трудовыекнижки;
¨ консультирование государственныхслужащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанныхс государственной службой;
¨ анализ уровня профессиональнойподготовки государственных служащих, организация переподготовки(переквалификации) и повышения квалификации государственных служащих.
Образование федерального органа управления государственнойслужбой предусмотрено главой 5 «Обеспечение эффективности государственнойслужбы» Федерального закона «Об основах государственной службы РоссийскойФедерации».
Основное назначение федерального органа управлениягосударственной службой — стратегическое руководство и тактическое управлениеперсоналом государственной службы. Этот орган должен разрабатыватьвсеобъемлющую политику государственной службы Российской Федерации иконтролировать ее реализацию.
Президент РФ как глава государства, наделен очень широкимиполномочиями в сфере государственной службы. Он определяет цели и направленияфедеральной кадровой политики, обеспечивает согласованное функционирование ивзаимодействие федеральных органов государственной власти в работе с кадрами,назначает руководителей высших государственных органов и структур государственной службы. Такой широкий спектр деятельности вызывает необходимость образования при президенте РФ консультативных икоординационных органов.
В этой связи определен правовой статус федерального органа повопросам государственной службы — Совета по вопросам государственной службы приПрезиденте РФ, образованного в соответствии с Указом Президента РФ от 1.12.95№1208 (ред. от 6.02.96 №152) «О Совете по вопросам государственной службы приПрезиденте Российской Федерации»
Основные задачи Совета таковы:
¨ анализ состояния и эффективности государственной службы и координация разработки проектовнормативных актов по вопросам организации государственной службой;
¨ организация совместно сзаинтересованными органами работы по формированию конкурсных (государственныхконкурсных) комиссий, проведение аттестаций и государственных квалификационныхэкзаменов, с информированием граждан о проведении конкурсов на замещениевакантных должностей государственной службы;
¨ координация методической работыорганов по вопросам государственной службы и кадровых служб государственныхорганов;
¨ разработка предложений поформированию Реестра государственных должностей в РФ и внесению в негоизменений, ведение Федерального реестра государственных служащих;
¨ осуществление методическогоруководства профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) иповышением квалификации государственных служащих, а также формирование резервана выдвижение на вышестоящие государственные должности.
Норма представительства в Совете по вопросам государственнойслужбы при Президенте РФ от:
· Президента РФ — 6человек;
· Совета ФедерацииФедерального Собрания РФ — 3 человека;
· ГосударственнойДумы Федерального Собрания РФ — 3 человека;
· Правительства РФ- 6 человек;
· КонституционногоСуда РФ — 2 человека;
· Верховного СудаРФ — 2 человека;
· ВысшегоАрбитражного Суда РФ — 2 человека.
Руководитель Администрации Президента РФ являетсясопредседателем Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ.
Существует также Совет по кадровой политике при ПрезидентеРФ, который является консультативным органом Президента РФ по вопросамразработки и реализации кадровой политики в системе федеральной исполнительнойвласти, осуществляет обязательное предварительной рассмотрение кандидатур дляназначения на должности решениями Президента и Правительства.
В Федеральном законе «Об основах государственной службы РоссийскойФедерации» не отражена роль Правительства РФ в руководстве государственнойслужбой. Хотя фактически Правительство РФ выполняет важные функции ворганизации государственной службы и в управлении ее персоналом.
В настоящее время в Аппарате Правительства РФ функционируетДепартамент государственной службы и кадров, который решает не только задачиподбора кадров в Аппарат Правительства РФ, но и проблемы развития системыгосударственной службы в РФ и законодательства о ней. В обязанностиДепартамента входят организация подготовки государственных служащих, разработкапрофессионально-квалификационных требований к государственным служащим, анализфактического состояния кадров государственных органов и выполнение другихзадач.
Правительство РФ принимает большое количество постановленийпо вопросам государственной службы, является организатором и непосредственнымисполнителем указов Президента РФ.
Под непосредственным руководством Правительства РФ вопросамигосударственной службы занимаются:
· Министерство трудаи социальной защиты РФ (определяет и проводит политику по оплате и льготам, атакже координирует трудовую и социальную политику);
· Министерствофинансов РФ (контролирует создание структур государственных органов и ихбюджеты, включая учреждение и упразднение государственных должностейгосударственной службы).
Помимо Аппарата Правительства РФ департаменты государственнойслужбы существуют в Совете Федерации, Государственной Думе, высших судебныхорганах, а также министерствах (финансов, труда и социальной защиты) и другихфедеральных органах исполнительной власти.
2.2.Задачи органов управления государственной службой
вреформировании системы государственной службы
Состояние государственной службы Российской Федерациихарактеризуется значительным количеством накопившихся проблем и противоречий,связанных со становлением государственности Российской Федерации и гражданскогообщества, переходным состоянием экономики, в том числе:
· отсутствиемцелостной системы государственной службы (государственная служба осуществляетсякак служба в отдельном государственном органе на федеральном уровне и на уровнесубъекта Российской Федерации);
· отсутствиемобщего (рамочного) законодательного регулирования государственной службы вцелом, а также прямого законодательного регулирования различных видовгосударственной службы, противоречивостью законодательства;
· низкойэффективностью государственных органов и государственных служащих и недовериемк ним граждан;
· снижениемпрестижности государственной службы и авторитета государственных служащих;
· неэффективностьюкадровой политики на государственной службе, выражающейся в высокой текучестикадров, в том числе вследствие частых изменений структуры органовисполнительной власти, а также структуры аппаратов государственных органов;
· в отсутствиимеханизма перевода государственного служащего из федерального государственногооргана или государственного органа субъекта Российской Федерации или видагосударственной службы в другой с сохранением его статуса;
· в недостаточномуровне профессионализма государственных служащих и несовершенстве системы ихпрофессиональной подготовки, переподготовки и повышении квалификации;
· слабойразработанностью и неэффективностью механизмов профилактики и борьбы скоррупцией, а также правовых и организационных мер контроля со стороныгражданского общества за деятельностью государственных органов;
· неопределенностьюстатуса государственных служащих отдельных видов государственной службы;
· несоответствиемсоциального положения государственного служащего характеру возлагаемых на негоответственности и ограничений;
· отсутствиемунификации основных гарантий государственных служащих различных уровней и видовгосударственной службы и в ряде случаев декларативным характером этих гарантий;
· отсутствиемсистемы управления государственной службой Российской Федерации;
· неупорядоченностьювнутренней организации государственной службы, отсутствием надлежащейрегламентации деятельности государственных органов и государственных служащих,способствующих коррупции, злоупотреблениям, бюрократизации отношений междугосударственными органами, структурными подразделениями государственногооргана, а также государственных органов с гражданами и структурами гражданскогообщества;
· не разработанностьюмеханизмов взаимосвязи государственной службы с муниципальной службой.
Нерешенные проблемы государственной службы являются причинойее низкой эффективности, недостаточной гибкости и приспособленности к решениюзадач развития гражданского общества и рыночной экономики, невосприимчивости кновым методам и формам организации, планирования, ресурсного обеспечениягосударственных органов и стимулирования профессиональной деятельностигосударственных служащих.
Реформирование системы государственной службы РоссийскойФедерации является приоритетным направлением государственной политики в областигосударственного строительства.
Целью реформирования государственной службы являетсякардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданскогообщества и укрепления государства, содействие экономическому и социальномупрогрессу, повышение доверия граждан через улучшение качества оказываемых имгосударственных услуг, рациональное использование государственных ресурсов иулучшение положения государственных служащих. Реформирование должно обеспечитьсоздание целостной системы государственной службы с учетом исторических,культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации, а такжетенденций мирового развития.
Реформирование системы государственной службы при активномучастии органов управления государственной службой предполагает решениеследующих задач:
· приведениесистемы государственной службы в соответствие со сложившимися общественнымиотношениями, новыми экономическими условиями;
· определение иутверждение структуры государственной службы Российской Федерации;
· созданиекомплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службыРоссийской Федерации на основе рамочного федерального закона, федеральныхзаконов прямого действия и иных нормативных правовых актов РоссийскойФедерации, регулирующих соответствующие виды государственной службы;
· разработкаэффективных механизмов кадровой политики на государственной службе;
· формированиесистемы государственных органов по управлению государственной службой вРоссийской Федерации;
· упорядочениевнутренней организации государственной службы и деятельности федеральногогосударственного органа или государственного органа субъекта РоссийскойФедерации и государственного служащего;
· комплексноесовершенствование финансово-экономического и материально-техническогообеспечения государственной службы.
Укрепление нормативно‑правовой базы государственнойслужбы следует развивать по пути повышения правового статуса органов управлениягосударственной службой и кадровых служб государственных органов, установлениячетких правил, обеспечивающих увязку должностных перемещений государственныхслужащих с результатами труда, обучения и использования полученных знаний.
Процессы происходящие в российском обществе стольстремительны, что наблюдается недостаточность правовой базы развитиягосударственной службы, отсутствие достаточно полного свода законовгосударственной службы, как на федеральном, так и на региональном уровне.Несмотря на многочисленность нормативных правовых актов, регулирующих вопросыгосударственной службы, законодательство в этой сфере имеет значительныепробелы. Так в частности, требуют правового регулирования вопросы прохождениягосударственной службы, и прежде всего вопросы, связанные с проведениемквалификационных экзаменов, присвоением квалификационных разрядов, определениемкритериев оценки качества работы государственного служащего, условиямипродвижения по службе, государственными гарантиями государственных служащих.
Заключение
Необходимость реформы государственной службы в Россииобусловлена потребностями происходящих в стране экономических и политическихпреобразований.
За последние годы проделана работа, направленная наобеспечение более эффективного функционирования государственного аппарата,наработана определенная правовая база, причем как центром, так и субъектамиФедерации.
Однако формирование современной государственной службы тольконачато. Решение этой задачи требует еще многих усилий и средств, а такжебольшой работы над новыми и уже существующими нормативно-правовыми актами повопросам государственной службы, в том числе и по вопросам управлениягосударственной службой.
Проведенный нами анализ системы органов управлениягосударственной службой позволил сделать следующие выводы:
1. Управлениегосударственной службой — часть государственного управления и неотъемлемоеусловие, обеспечивающее его эффективность.
2. В научнойлитературе вопросы управления государственной службой, ее принципы, функции иорганизация остаются открытыми. Нам не удалось найти единства мнений и подходовк данной проблеме.
3. При общемнесовершенстве российского законодательства о государственной службе, вопросы,касающиеся управления государственной службой упущены полностью.
4. Закрепление вФедеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации»единых функций кадровых служб государственных органов могло бы являтьсяправовым основанием для единого Положения о службе кадров в государственныхорганах.
5. В системефедеральных органов исполнительной власти отсутствует полноценный органуправления государственной службой, который выявлял бы в целом потребностигосударства по численности и расходам на содержание государственных служащих вовсех ветвях государственной власти, осуществлял бы координацию деятельностигосударственных органов по вопросам государственной службы, контролировал бысостояние государственной службы в центре и регионах.
6. Деятельностьсуществующих федеральных органов управления государственной службой на деленосит в основном консультативный характер, кроме того, сами органы управленияподвергаются частым реорганизациям и зачастую дублируют друг друга.
7. Управлениегосударственной службой Российской Федерации в большей степени осуществляютнепосредственно Президент РФ и Правительство РФ, что в свою очередь, вызваноотсутствием полноценных законов о государственной службе.
Для дальнейшего совершенствования управления государственнойслужбой необходимо создать полноценный федеральный орган управлениягосударственной службой, наделенный широкими полномочиями.
Основными функциями такого органа должны быть:
1. Контроль засоблюдением законодательства о государственной службе;
2. Рассмотрениеспоров, связанных с государственной службой. Решение органа управлениягосударственной службой в пределах его компетенции должно носить обязательныйхарактер для соответствующих государственных органов и должностных лиц;
3. Разработка исовершенствование нормативно-правовой базы по всем вопросам государственнойслужбы;
4. Методическое иконсультационное обеспечение деятельности органов по делам государственнойслужбы субъектов РФ;
5. Финансированиегосударственной службы — совместно с центральными финансовыми органами.
Списоклитературы
1. «Об основах государственной службыРоссийской Федерации»: Федеральный закон от 31.07.95 №119-ФЗ (ред. от 18.02.99)// Государственная служба. Сборник нормативных документов. — М.: Дело, 1995.
2. «О Совете по вопросам государственнойслужбы при Президенте Российской Федерации»: Указ Президента РФ от 1.12.95№1208 (ред. от 6.02.96 №152) // Консультант Плюс.
3. Алехин А.П., Козлов Ю.М.Административное право Российской Федерации. — М.: 1995.
4. Старилов Ю.А. Служебное право. — М.:БЕК, 1996.
5. Манохин В.М. Советскаягосударственная служба. — М.: 1966.
6. Габричидзе Б.Н., Зобов В.Е.Таможенная служба в Российской Федерации. — М.: 1993.
7. Гришин А.Ф. Проблемы формированиясистемы управления государственной службой. — Сыктывкар, 1998.
8. Государственная служба РоссийскойФедерации: первые шаги перспективы. — М.: РАГС, 1997.
9. Государственная служба: теория иорганизация. Курс лекций / Под общей ред. Охотского Н.В., Игнатова В.Г. — Ростов‑на‑Дону: Феникс, 1998.
10. Горбачев А.И.Теория и организация государственной службы: Учебно‑методическое пособие.- Сыктывкар: КРАГСиУ при Главе РК, 2000.