Содержание
Введение
Глава1. Организационные структуры местного самоуправления в свете Федеральногозакона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации»
1.1.Организационныеосновы местного самоуправления.
1.2.Принципы и подходы к формированию организационнойструктуры органов местного самоуправления
Глава2. Анализ и направления современной организационной структуры местногосамоуправления (на примере администрациимуниципального района Туймазинский район Республики Башкортостан)
2.1.Муниципальные характеристики
2.2. Администрация муниципальногорайона (Туймазинский район)
Заключение
Списоклитературы
Приложение
Введение
Новая редакция Федеральногозакона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации» содержит требования к формированию территорий муниципальныхобразований и определению структур органов местного самоуправления, существенноотличающиеся от соответствующих положений прежней редакции названного Закона.Если ранее субъекты Российской Федерации имели возможность устанавливатьтерритории муниципальных образований практически без каких-либо ограничений,разделять или не разделять вопросы местного значения, доходные источникиместных бюджетов, объекты собственности между муниципальными образованиями пособственному усмотрению, то в новой ситуации устанавливаются обязательностьналичия нескольких категорий муниципальных образований (городские и сельские поселения,муниципальные районы, городские округа); вопросы местного значения, относящиесяк компетенции каждой из категорий муниципальных образований; требования кформированию территорий муниципальных образований; принципы и механизмыопределения структур органов местного самоуправления и разделения компетенциимежду ними.
Тема данной работы – современнаяорганизационная структура в системе муниципального управления.
Безусловно данная темаявляется актуальной в сфере местного самоуправления в связи с реформойего территориальной организации и приведением структур органов местногосамоуправления в соответствие с новой редакцией Федерального закона «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Объектом исследования работы являются органыместного самоуправления.
Предмет исследования данной работыорганизационная структура органов местного самоуправления.
В соответствии свышеуказанным цель настоящей работы — рассмотрение и проведение анализа различныхтипов организационных структур.
Достижение указанной целиосуществляется с помощью решения комплекса задач, из которых можновыделить следующие:
— определение факторов,влияющих на организационную структуру органов местного самоуправления ;
— определение принципов построенияорганизационной структуры;
— проведение анализапостроения данной структуры на практике.
Теоретическаязначимость даннойработы заключается в том, что на основе изученной литературы, периодическойпечати собран материал для углубленного осмысления роли организационнойструктуры в системе муниципального управления.
Практическаязначимостьзаключается в возможности применения основных положений, содержащихся в работе,и призванных способствовать совершенствованию законодательства и развитиюпрактики его применения.
Глава 1. Организационные структуры местного самоуправления всвете Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации»
1.1.Организационные основы местного самоуправления
Понятие «структураорганов местного самоуправления» введено в юридическую практику ст.131Конституции Российской Федерации в следующем контексте «Структура органовместного самоуправления определяется населением самостоятельно». Подсамостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местногосамоуправления подразумевается право населения соответствующей территориирешать указанный вопрос как через прямое волеизъявление, так и черезпредставителей «органы местного самоуправления — избираемые непосредственнонаселением и (или) образуемые представительным органом муниципальногообразования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросовместного значения»[1].
Федеральный закон «Обобщих принципах организации местного самоуправления подлежит изложению в уставемуниципального образования. Право населения самостоятельно определять структуруорганов местного самоуправления относится к правам, гарантированным КонституциейРоссийской Федерации (ч.1 ст.131), имеющей, согласно своим ст.4, 15верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Поэтому,п.1
С учетом недостатковорганизационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствиис Федеральным Законом 1995 г., и перехода на двухзвенную систему муниципальныхобразований, в Федеральном законе 2003 г. предусмотрен ряд существенныхизменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органовместного самоуправления.
Прежде всего, наличие вмуниципальном образовании представительного органа, главы муниципальногообразования и местной администрации стало обязательным, тогда как поФедеральному закону 1995 г. обязательным было наличие представительного органа.Закрепление правового статуса администрации позволит урегулироватьвзаимоотношения исполнительных органов как с представительными органамиместного самоуправления, так и с исполнительными органами государственнойвласти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный БюджетнымКодексом РФ.
Существенно изменен вФедеральном законе 2003 г. статус главы муниципального образования. Всоответствии с уставом муниципального образования его глава:
Избирается намуниципальных выборах либо представительным органом из своего состава;
В случае избрания намуниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципальногообразования с правом решающего голоса и является его председателем, либовозглавляет местную администрацию;
В случае избранияпредставительным органом муниципального образования является председателемпредставительного органа муниципального образования;
Не может бытьодновременно председателем представительного органа и главой местнойадминистрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1000чел.).
Реализация этих положенийпозволяет использовать следующие модели построения муниципальной власти.
Первый вариант. Глава муниципальногообразования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работупредставительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.
Второй вариант. Глава муниципальногообразования избирается населением и возглавляет представительный орган местногосамоуправления. Руководство местной администрации возлагается на управляющего,нанимаемого по контракту на конкурсной основе.
Третий вариант. Глава муниципальногообразования избирается из состава представительного органа местногосамоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый поконтракту на конкурсной основе.
В условиях двухуровневойсистемы муниципальных образований в Федеральном законе 2003 г. введены вариантыформирования представительного органа муниципального района. Этот орган может:
Состоять из главпоселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатовпредставительного органа соответствующих поселений, избираемых ими из своегосостава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений)нормой представительства;
Избираться намуниципальных выборах, причем число депутатов, избираемых от одного поселения,не может превышать 2/5 от установленной численностипредставительного органа муниципального района.
Представительный органмуниципального образования
Понятие «представительныйорган местного самоуправления» является частным случаем понятия «орган местногосамоуправления». Но роль этого властного органа в муниципальном образованииисключительна, что нашло отражение в Европейской Хартии местного самоуправленияи в федеральном законодательстве. Дело в том, что местное самоуправление – нетолько форма управления на местном уровне, но и институт гражданского общества,позволяющий не просто управлять местным хозяйством, а осуществлять этоуправление в интересах населения территории.
Количественный составпредставительного органа определяется уставом муниципального образования изависит, как правило, от числа его жителей. В разных странах подходы копределению численности депутатов представительного органа весьма различны.Так, в большинстве штатов США преобладают муниципальные советы, наибольшие посоставу (в среднем 6-12 чел.). В Японии, напротив, состав местных советовдовольно многочислен — 40-120 членов в ассамблеях префектур и 12-100 членов вмуниципальных ассамблеях. Во Франции численность советников в муниципальныхсоветах может составлять от девяти (в коммунах с населением менее 100 чел.) до69 (в коммунах с населением более 300 тыс.чел.). В России Федеральным законом2003 г. установлен нижний предел численности депутатов представительногооргана, исходя из численности населения муниципального образования[2]:
7- при числе жителейменее 1000;
10- при числе жителей от1 до 10 тыс.;
15- при числе жителей от10-30 тыс.;
20- при численностижителей от 30-100 тыс.;
25- при численностижителей от 100 до 500 тыс.;
35- при численностижителей свыше 500 тыс.;
Численность депутатов вмуниципальном районе не может быть менее 15.
Верхние пределычисленности депутатов закон не ограничивает.
Депутатыпредставительного органа избираются населением на муниципальных выборах. Длямуниципального района закон допускает две схемы, упомянутые выше.
Статус представительногооргана определяется его компетенцией, которая имеет две основные составляющие:полномочия (права и обязанности) и предметы ведения. Наделениепредставительного органа исключительной компетенцией, которая не можетпередаваться другим органам, связана с его особой ролью.
В исключительнойкомпетенциипредставительного органа местного самоуправления находятся:
принятие уставамуниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;
утверждение местногобюджета и отчета о его исполнении;
установление, изменение иотмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогахи сборах;
принятие планов ипрограмм развития муниципального образования, утверждение отчетов об ихисполнении;
определение порядкауправления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальнойсобственности;
определение порядкапринятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальныхпредприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услугимуниципальных предприятий и учреждений;
определение порядкаучастия муниципального образования в организациях межмуниципальногосотрудничества;
определение порядкаматериально-технического и организационного обеспечения деятельности органовместного самоуправления;
Депутатыпредставительного органа муниципального образования осуществляют своиполномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могутработать не более 10% депутатов, а в малых муниципальных образованиях – одиндепутат.
Организацию деятельностипредставительного органа в соответствии с уставом муниципального образованияосуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.
Разнообразие вопросов,решаемых представительным органом, вызвало необходимость создания в его составеструктурных единиц – комитетов и комиссий по определенным направлениямдеятельности. Структурные подразделения готовят проекты решенийпредставительного органа, им может также передаваться право самостоятельногорешения определенного круга вопросов. В некоторых крупных городах в составепредставительного органа сформировались также депутатские группы (фракции) потерриториальному или партийному признаку. Расходы на обеспечение деятельностипредставительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.
Глава муниципальногообразования
Глава муниципальногообразования является высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность поосуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.Порядок избрания главы муниципального образования изложен выше. В пределахсвоих полномочий глава муниципального образования:
представляетмуниципальные образования в отношениях с органами местного самоуправлениядругих муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами иорганизациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
подписывает и обнародуетв порядке, установленном уставом муниципального образования, правовые акты,принятые представительным органом;
издает в пределах своейкомпетенции правовые акты;
вправе требовать созывавнеочередного заседания представительного органа.
Глава муниципальногообразования подконтролен и подотчетен населению и представительному органумуниципального образования.
Глава муниципальногообразования, являющийся одновременно главой местной администрации, имеет правоотклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органоммуниципального образования, с мотивированным обоснованием отклонения либо спредложением о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Эторешение может быть преодолено представительным органом, если при повторномрассмотрении за принятие указанного акта проголосовало не менее 2/3от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этомслучае глава муниципального образования обязан подписать правовой акт иобнародовать его.
Местная администрациямуниципального образования
Федеральный закон «Обобщих принципах …» 1995 г. уже не использовал понятия «местная администрация»,заменив понятие главы местной администрации на понятие главы муниципальногообразования, поскольку законодатель исходил из того, что местноесамоуправление осуществляется населением, избранными им представительнымиорганами и выборными должностными лицами местного самоуправления. Это неозначало, что местная администрация исчезла: ее отделы, управления и иныеструктурные подразделения остались в виде аппарата, которым руководил главамуниципального образования.
Вместе с тем практикаформирования и развития местного самоуправления во второй половине 90-х гг.показала, что надо разделить власть, сосредоточенную в руках главымуниципального образования, поэтому Федеральным Законом «Об общих принципах …»2003 г. обновлена структура органов местного самоуправления по горизонтали. Кэтой структуре применены правила, имманентные системе органов государственнойвласти: в законе вновь появилось понятие исполнительно – распорядительногооргана местного самоуправления – местной администрации[3].Анализируя нормы Федерального закона «Об общих принципах …» 2003 г., отметимосновные признаки местной администрации именно как исполнительно –распорядительного органа.
1. не входят в системуорганов государственной власти (ч.4 ст.34)
2. ее деятельность носитподзаконный характер, она осуществляет свои функции на основании и воисполнение Конституции Российской Федерации, федерального законодательства,Указов Президента Российской Федерации, конституций(уставов) субъектовРоссийской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, уставовмуниципальных образований, решений, принятых на местных референдумах и сходахграждан, и иных муниципальных правовых актов (ст.4)
3. является обязательныморганом в структуре органов местного самоуправления (ч.25 ст.34)
4. действует натерритории конкретного муниципального образования (ст.10)
5.является юридическимлицом, его исполнительно – распорядительную деятельность на территориимуниципального образования, организует исполнение решений представительногооргана местного самоуправления (ч. 7 ст.37) и т.д.
Согласно законодательствуместной администрацией руководит глава местной администрации на принципахединоначалия. Главой местной администрации является либо глава муниципальногообразования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации поконтракту, заключаемому по результатам конкурса на замещении указаннойдолжности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаютсяпредставительным органом поселения, а для главы местной администрациимуниципального района (городского округа) представительным органоммуниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществленияотдельных государственных полномочий по решению вопросов местного значения, изаконом субъекта Российской Федерации – в части, касающейся осуществленияотдельных государственных полномочий, переданных органам местногосамоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.В случае если лицо назначается на должность главы местной администрации поконтракту уставом поселения, а в отношении должности главы местнойадминистрации муниципального района (городского округа) и законом субъектаРоссийской Федерации могут быть установлены дополнительные требования ккандидатам на должность главы местной администрации.
Принцип единоначалия вдеятельности местной администрации, конечно, допускает использование иколлегиальных начал, в частности, при подготовке проектов актов этих органов,выработке решений по наиболее важным вопросам управления местной жизнью. Так,практика местного самоуправления показывает, что единоначальная деятельностьглавы местной администрации может сочетаться с работой коллегии, котораяобразуется при главе местной администрации в составе руководителей структурныхподразделений местной администрации или ином составе и выполняет совещательныефункции.
Местная администрацияподотчетна соответствующему представительному органу, а также органамгосударственной власти в пределах переданных местной администрациигосударственных полномочий. В местной администрации могут создаваться органыместной администрации: комитеты, департаменты и др, положение о деятельностикоторых утверждается выборным должностным лицом местного самоуправления (главоймуниципального образования, главой местной администрации) в соответствии суставом муниципального образования. Для организационного, правового иматериально – технического обеспечения деятельности местной администрацииобразуется аппарат местной администрации (ст.36,37 Федерального закона «обобщих принципах …» 2003 г.).
Избранный или назначенныйглава местной администрации разрабатывает схему управления соответствующегомуниципального образования, которая включает организационную структуруадминистрации и органы управления отраслевой и межотраслевой компетенции, ипредставляет ее на утверждение представительному органы муниципальногообразования.
После утверждения этихдокументов глава местной администрации назначает на должность своихзаместителей и управляющего делами. Одновременно с этим глава администрациипринимает постановление о создании органов отраслевой и межотраслевойкомпетенции и структурных подразделений администрации. Состав комитетов,которые являются органами коллегиального управления, утверждается главойадминистрации по предложению председателей этих комитетов. Руководители структурныхподразделений администрации и органов отраслевой и межотраслевой компетенции вадминистративном отношении подчинены главе администрации, а в оперативном — соответствующему заместителю главы и управляющему делами администрации.
Организационная структура– важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, вкоторой реализуется процесс муниципального управления.
Под организационнойструктурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационныхединиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) иступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью длявыполнения соответствующих целевых функций управления.
Звено управленияпредставляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциямиуправления, а степень (уровень) управления – совокупность звеньев управления,расположенных на определенном иерархическом уровне.
Муниципальное управлениесущественно различаются по размерам территории, численности и составунаселения, положению в системе территориального разделения труда,экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развитияинженерной и социальной инфраструктуры. Тип муниципального образованияпредопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, со своейстороны, обусловливает объем задач и функций всех органов муниципальногоуправления, включая администрацию.
Цели, задачи и функциимуниципального управления непосредственно влияют на структуру местнойадминистрации и служат основой для выделения в ее структуре самостоятельныхподразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельныхконкретных задач. Чем сложнее в том или ином муниципальном образованиихозяйственных комплекс, тем более важна взаимосвязь всех его составляющих,комплексное решение вопросов социально-экономического развития и охраныокружающей среды. Соответственно, для реализации этих целей в составеадминистрации организационно выделяются или усиливаются соответствующиеструктурные подразделения. Муниципальные образования, различающиеся составомрешаемых задач и функций управления, необходимым объемом управленческой работы,отличаются численностью и внутренним построением исполнительных органов. Штатадминистрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников идесятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшогосельского поселения – лишь 5-7 сотрудников.
Состав основных факторов,влияющих на организационную структуру местной администрации, представлен нарис. 2.1.1.
Наряду с перечисленнымивнешними факторами следует выделить внутренние факторы, воздействующие наструктуру администрации: кадровый состав, техника, технология управления,организация труда. С одной стороны, они влияют на организационную структурууправления, с другой стороны – сами определяются ею. Так, кадры управлениявоздействуют на структуру управления с точки зрения перераспределения функциймежду подразделениями и отдельными работниками. Но в основном именно структурауправления определяет состав должностей и требования к личностным качествамработников. Внедрение информационных технологий влияет на структуруадминистрации в плане как сокращения числа работников отдельных подразделений,так и появления новых подразделений (информационного обслуживания). Приформировании организационной структуры администрации необходимо учитывать ивнешние, и внутренние факторы.Местные условия и особенности (природные, исторические, национально-демографические, экономические)
/>
/>Тип муниципального образования и численность населения Особенности и состав управляемых объектов (ЖКХ, социальная сфера, промышленный комплекс и др.)
/>Требования рынка
/>/>/>/>/>Организационная структура местной администрации
Состав, трудоемкость
и сложность
управленческих работ Цели системы Методы управления
/>Принципы формирования организационной структуры
/> /> /> /> /> Принципы управления
Важнейшим фактором,влияющим на формирование организационной структуры, является нормауправляемости (диапазон управления).
Нормой управляемости называется максимально допустимоечисло работников, деятельностью которых может эффективно управлять одинруководитель при определенных организационно-технических условиях.
От нормы управляемостизависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количествоподразделений администрации. В свою очередь, норма управляемости зависит отряда факторов (рис.2.1.2.)