Спецификаконституционных норм
иособенности их реализации
Процесс реализации — это переходкакого-либо определенного явления в иное качественное состояние, а такжеиспользование свойств этого явления. Под реализацией права, на наш взгляд,следует понимать соблюдение его норм как государством и обществом в целом, таки государственными органами и должностными лицами, гражданами и ихобъединениями. Многие ученые дают иное определение. Например, А. Б. Венгеровполагает, что реализацию права можно определить как такое социальное поведениесубъектов права, в котором воплощаются предписания правовых норм, как формупрактической деятельности по осуществлению прав, выполнению обязанностей*(1).
Как отмечает М. К. Маликов, висследование понятия реализации норм права ученые внесли плодотворный вклад в60-е годы ХХ в., но тема является актуальной и остро дискуссионной донастоящего времени. При этом наблюдается различие в позициях авторов при ееразработке. Одни полагают, что это понятие должно использоваться во всехотраслях юридических наук без учета особенностей реализации политики иконституционных положений. Другие при трактовке реализации права не учитываютмеханизмов социального компонента. Третьи считают, что реализация права должнабыть определена в рамках механизма правового регулирования, а неправоотношений*(2). С нашей точки зрения, ошибочна позиция ученых, полагающих,что современный уровень познания реализации норм права характеризуетсяинтерпретацией Конституции Российской Федерации на основе заключенных междуФедерацией и регионами договоров о разграничении полномочий и предметовведения*(3). Более верной представляется позиция, исходящая из первичностиКонституции Российской Федерации, принятой на референдуме 12 декабря 1993 года.
В нашем демократическом обществеестественным является соблюдение норм права, а “: без реализации правоутрачивает свой социальный смысл”*(4). В результате воплощения принципов инорм права в жизнь мы будем быстрее продвигаться к построению демократическогоправового гражданского общества.
Кроме общих положений, при реализацииконституционных норм нельзя не учитывать, что реализация правовых установлений,которые «определяют весь уклад государственно-правовой и общественно-политическойжизни общества, не может быть сведена лишь к правомерному (законопослушному)поведению, а требует более высокой его формы — социально-правовойактивности»*(5). Заслуживает серьезного внимания позиция Т. М. Пряхиной,которая считает, что “: процесс реализации Основного закона отличаетсяопределенным своеобразием и имеет многоуровневый характер. На первом уровнереализация происходит в рамках конституционных отношений, затрагивающих такиеглобальные проблемы, как организация власти, взаимоотношения гражданина игосударства, определение государственного устройства. Второй уровень реализациизатрагивает практически все правоотношения. На первом уровне органы государствалибо непосредственно применяют нормы Конституции, либо на основеконституционных норм принимаются федеральные законы. На втором уровнеконституционные нормы, как правило, действуют совместно с отраслевымзаконодательством”*(6).
Имеются различные точки зрения ученыхна разновидности и вариации реализации правовых норм. Представляется, чтоосновными аспектами (элементами) реализации можно называть: «использованиеправа», «исполнение обязанностей», «соблюдениезапретов», «применение законодательства». М. К. Маликов и другиеназывают дозволение, обязывание и запрет способами правового регулирования*(7).Л. С.Явич считал, «что соблюдение и исполнение, использование и применениеКонституции — это способы (средства) ее реализации». При этом особовыделял их отличие от форм реализации, подчеркивая: “… что же касаетсяформ ее (конституции) реализации, то они могут быть и связаны и не связаны сконкретными правоотношениями”*(8).
Специфика реализации конституционныхнорм содержится в их особенностях как норм права, устанавливающихфундаментальные положения Основного закона государства и общества. По мнению В.О. Лучина, «все конституционные нормы едины с точки зрения их основногоназначения. Это единство обусловлено их ролью и местом в механизме правовогорегулирования»*(9). Для полного и всестороннего раскрытия проблемреализации конституционных норм следует более подробно остановиться на анализеособенностей норм Конституции Российской Федерации.
В своей работе «Конституционныенормы» Ю. А. Тихомиров писал, что «конституционная норма — это тожевид правовой нормы, поэтому она обладает всеми признаками правовой нормывообще. Вместе с тем ей присущи особенности. Это прежде всего то ведущее место,которое занимает конституционная норма, как и конституция в целом, средиправовых норм»*(10). Тут имеют место особые политико-правовые субъектыконституционных норм. Специфика объектов конституционного регулирования взначительной степени предопределяет структуру, содержание и другие важнейшиехарактеристики Конституции.
Собственно юридический аспектдействия Конституции проявляется в ее регулятивных функциях, к которым, на нашвзгляд, относятся: учредительная, правонаделительная, охранительная функции.Это соответствует особенностям назначения Конституции, а также тех способов, спомощью которых ее нормы воздействуют на общественные отношения. Однисоциальные связи и явления конституционные нормы призваны закреплять; длядругих они служат непосредственным основанием их возникновения и развития.Одновременно они охраняют общественные отношения, провозглашая целиобщественного развития, выступают в качестве своеобразного нормативногоориентира.
Учредительная функция Конституциивыражается в признании и юридическом оформлении важнейшихсоциально-экономических и политических институтов общества. Она проявляется взакреплении устойчивости системы общественных отношений, в сохранении иупрочении основополагающих начал организации общества и государства. Именно этуфункцию преимущественно выполняют объединенные в отдельную группу нормы,закрепляющие основы конституционного строя (гл.1 Конституции РФ), статусРоссийской Федерации и ее субъектов (ст.65-70), общий статус ПрезидентаРоссийской Федерации (ст.80-82, ч.1 ст.87, ст.91), Федерального Собрания (ст.94, 95), Правительства (ст.110), других федеральных органов (ч.1 ст.125,ст.126-129). Вместе с тем учредительная функция не исчерпывается толькофиксированием и переводом общественных отношений в правовую форму. В рядеслучаев конституционные нормы выполняют роль фактического и правовогоучредителя. Принятием Конституции (либо на основе изменения ее отдельныхположений) создаются, например, новые государственные органы: ФедеральноеСобрание (гл.5), Счетная палата (п.«г» ч.1 ст.103), Уполномоченный поправам человека (п.«д» ч.1 ст.103) и др.
Учредительной функции соответствуетособый способ конституционного воздействия — установление, существенноотличающееся от традиционных средств правового регулирования: дозволения,предписания и запрета. Не предусматривая точно определенных прав и обязанностейконкретных субъектов, они имеют всеобщий, универсальный характер, одновременно обращеныко всем либо ко многим видам субъектов и обычно не порождают конкретныхправоотношений. Например: «Государственная власть в Российской Федерацииосуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную исудебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной властисамостоятельны» (ст.10 Конституции РФ).
Правонаделительная функция раскрываетпозитивный аспект конституционного воздействия. Она служит установлению основправового статуса определенной категории субъектов права и обеспечениюнеобходимых связей между ними. Такую функциональную нагрузку несут теконституционные предписания, которые предусматривают права и позитивныетребования к участникам регулируемых отношений. Конституция, например, неограничивается установлением системы и основных видов государственных органов,а определяет также их предметы ведения, основные права и обязанности, ведущиелинии взаимоотношений. Речь прежде всего идет о нормах, которые наделяютучастников конституционных правоотношений соответствующей компетенцией(ст.83-89, 101, 102, 114, 125). Конституционные нормы, выполняющие даннуюфункцию, являются обязывающими. Они воздействуют на поведение соответствующихсубъектов посредством дозволений и предписаний. Реализуются же как в общих, таки в конкретных правоотношениях (в форме соблюдения), но преобладающей формойреализации указанных норм в деятельности государственных и общественныхорганов, их должностных лиц выступает применение.
Спецификой целей и средстввоздействия отличается охранительная функция. Она характеризует Конституцию,во-первых, с точки зрения направленности ее норм на защиту основконституционного строя и присущих обществу и государству институтов, во-вторых,указывает на механизм ее «самообеспечения», «самозащиты». Вшироком смысле охранительная функция реализуется Конституцией в целом, а вузком — через содержащиеся в ней специализированные нормы либо их структурныеэлементы. Данная функция осуществляется в различных формах, с использованиемразнообразных приемов и способов воздействия конституционных норм наобщественные отношения. Конституция устанавливает охраняемые и защищаемые еюобъекты. В качестве таковых выступают высшие социальные ценности: человек, егоправа и свободы (ст.2 и 18), народовластие (ст.3), суверенитет РоссийскойФедерации, целостность и неприкосновенность ее территории.
Охранительная функция (ст.4)проявляется в установлении верховенства Конституции в системе нормативных иправоприменительных актов (ч.1 и 2 ст.15). Она выражается также в том, чтоконституционные нормы предусматривают наличие ответственности как системысредств и способов охраны и защиты данного вида общественных отношений (ч.4ст.3), а в ряде случаев и конкретные санкции (ч.2 ст.85). Важную роль восуществлении охранительной функции Конституции выполняют гарантирующие нормы(ст.8, 12, 17, ч.1 ст.19, 69, 133), запреты (ст.21, ч.1 ст.74) и др.
Творческие, стимулирующие,созидательные свойства Конституции проявляются в установлении ею целей и задачразвития общества и государства. Основной закон выступает как высшийполитико-правовой ориентир такого развития, как средство и способ социальнойориентации. Программно-целевые положения Конституции дают нормативный прогноз иосуществляют как бы опережающее регулирование, определяют требования к возникновениюновых общественных отношений. Провозглашение Российской Федерациидемократическим федеративным правовым государством с республиканской формойправления (ч.1 ст.1) исходит как из сущего, так и из должного; определяетвысшие стратегические цели и задачи развития российской государственности,прежде всего связанные с обогащением ее демократического правового потенциала.Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью (ст.2) с учетомсодержащихся в ст.18 дополнений обращено не только к нашей повседневнойдействительности, но имеет и программный характер. Данную функцию выполняет ряддругих конституционных норм (ст.37, ч.2 ст.40, ч.2 ст.41, ч.2 ст.65, ст.79).
На особенности реализацииконституционных норм влияют волеизъявление субъектов конституционного права,деятельность государственных органов и волеизъявление третьих лиц. В частности,реализация ряда этих норм осуществляется в результате активных действийконкретных субъектов. Например, в ст.103 Конституции Российской Федерацииизложены вопросы, отнесенные к ведению Государственной Думы ФедеральногоСобрания Российской Федерации, которые она должна разрешить в процессевыполнения своей функции одной из палат законодательного органа власти страны.Государственная Дума в течение трех последних созывов: а) многократно принималарешения о даче согласия Президенту Российской Федерации на назначениеПредседателя Правительства Российской Федерации, а также об отказе в дачетакого согласия; б) несколько раз рассматривала вопрос о доверии ПравительствуРоссийской Федерации и принимала при этом решения о недоверии либо отказе вдоверии; в) рассматривала вопрос и назначала на должность ПредседателяЦентрального банка Российской Федерации; г) неоднократно принимала решения оназначении на должность Председателя Счетной палаты и половины состава ееаудиторов; д) дважды рассматривала вопрос и приняла решение о назначении надолжность и освобождении от должности Уполномоченного по правам человека; е)неоднократно принимала решения об объявлении амнистии; ж) рассматривала вопрос,но не приняла решения о выдвижении обвинения против Президента РоссийскойФедерации для отрешения его от должности.
Однако имеются конституционные нормы,реализация которых осуществляется в результате воздержания от совершениядействий. Например, ч.2 ст.55 Конституции РФ предусматривает, что в РоссийскойФедерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободычеловека и гражданина. А в части 5 ст.13 Конституции РФ запрещается создание идеятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены нанасильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостностиРоссийской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженныхформирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.Это достигается только путем активного бездействия под воздействием возможногонаступления санкций за нарушение конституционных норм.
Есть специфические конституционныенормы, реализация которых зависит от желания либо нежелания субъектаконституционного права воспользоваться своим правом. Так, в ч.4 ст.29Конституции РФ определено, что каждый имеет право свободно искать, получать,передавать, производить и распространять информацию. Но это не означает, чтокаждый обязан это делать. В Конституции Российской Федерации закреплены правана пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания,обучения и творчества, на участие в культурной жизни и пользование учреждениямикультуры, на доступ к культурным ценностям. Эти конституционные нормы могутбыть реализованы исключительно по усмотрению субъекта либо он может невоспользоваться предоставленным ему данной конкретной нормой правом. Ноконституционную норму, предусмотренную в ч.2 ст.85 Конституции, в которойуказано, что Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действиеактов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае ихпротиворечия Конституции Российской Федерации, федеральным законам имеждународным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свободчеловека и гражданина до вынесения решения по этому вопросу соответствующимсудом, нельзя даже теоретически рассматривать в отрыве от обязательств,возложенных на главу государства. Данная норма должна быть применена ПрезидентомРоссийской Федерации в обязательном порядке при каждом и любом случаеобнаружения нарушения требований Конституции и принятых на ее основефедеральных законов. Аналогично должна быть реализована норма ч.2 ст.68Конституции, где предусматривается, что республики вправе устанавливать своигосударственные языки. Это один из аспектов государственной заботы о языке икультуре народностей, которые стали основой формирования государственности вданной конкретной республике в составе Российской Федерации. (Более того,целесообразно установить ряд мер организационного и финансового характера посохранению, развитию языков и культуры народов республик за счет федеральногобюджета и в централизованном порядке.) Так же следует отнестись к норме ч.1ст.78 Конституции, предусматривающей, что федеральные органы исполнительнойвласти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальныеорганы и назначать соответствующих должностных лиц. Если имеется необходимостьсоздания территориальных структур в субъектах Федерации, ПравительствоРоссийской Федерации не только имеет право, но и обязано создать эти органы иорганизовать их деятельность. Именно в этом заключается единство прав иобязанностей субъектов конституционных правоотношений.
Ряд конституционных норм возлагаютконкретные обязанности и обязательства на субъектов конституционного права.Например, в ст.2 Конституции РФ подчеркнуто, что признание, соблюдение и защитаправ и свобод человека и гражданина — обязанность государства, а в ч.2 ст.15 указано,что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностныелица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РоссийскойФедерации и законы. Статья 44 (ч.3) Конституции РФ закрепила обязанностькаждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречьпамятники истории и культуры. Указанные обязанности и обязательства должнывыполняться независимо от волеизъявления конкретного субъекта.
В Конституции содержатся и такиеконституционные нормы, которые гарантируют субъектам конституционного правазащиту от принуждения к применению нежелательных деяний. В части 1 ст.29предусмотрено, что каждому гарантируется свобода мысли и слова. И в то же времяуказано, что никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убежденийили отказу от них (ч.3). В статье 30 закреплено право каждого на объединение. Иодновременно подчеркнуто, что никто не может быть принужден к вступлению ккакое-либо объединение или пребыванию в нем. Это дополнительная гарантиясвободного волеизъявления субъекта конституционного права на реализацию своихправ и свобод по своему личному усмотрению.
К особой группе конституционных нормследует отнести нормы, реализация которых должна учитывать волеизъявление иправа третьих лиц. В первую очередь это нормы, прямо направленные навоздержание от нарушения прав третьих лиц. В части 3 ст.17 Конституции РФпредписано, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должнонарушать права и свободы третьих лиц. Именно в развитие этого положения втексте Конституции РФ и принятых на ее основе законах закреплены специфическиенормы. Так, в ч.2 ст.21 Конституции РФ предусмотрено, что никто не может бытьбез добровольного согласия подвергнут медицинским, научным или иным опытам, а вч.1 ст.24 указано, что сбор, хранение, использование и распространениеинформации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.
Можно условно выделить специальнуюгруппу конституционных норм, реализация которых обеспечивается непосредственнои буквально исходя из текста Конституции. В ч.3 ст.81 Конституции РФ указано,что одно и то же лицо не может занимать должность Президента РоссийскойФедерации более двух сроков подряд, а в ч.1 ст.85 записано, что ПрезидентРоссийской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешенияразногласий между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также междуорганами государственной власти субъектов Российской Федерации. Для реализацииуказанных норм не требуется принятия каких-либо дополнительных правовых актов.Однако реализация ряда конституционных норм прямо увязана с действием другихправовых актов. Так, в ч.1 ст.66 Конституции указано, что статус республикиопределяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики. Никтоне может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, кподсудности которых оно отнесено законом — так гласит ч.1 ст.47 Конституции.Названные конституционные нормы реализуются в совокупном применении с инымиправовыми актами.
Недопустимым, по нашему мнению,является отнесение к какой-либо форме реализации конституционных норм фактовнарушения требований Конституции. В целях обеспечения механизма реализацииконституционных прав и свобод человека предусмотрены специальные нормыКонституции РФ. В части 2 ст.55 Конституции закреплено, что в РоссийскойФедерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободычеловека и гражданина. Статья 57 Конституции РФ определила, что законы,устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков,обратной силы не имеют. В случаях принятия актов либо совершения действий,противоречащих изложенным требованиям, данные конституционные деликты в большеймере могут быть отнесены к правонарушениям. А вот активное выполнениепредписаний этих норм является их реализацией.
Следует подчеркнуть, что «стадияреализации прав и обязанностей участников конституционно-правовых отношений — завершающая в механизме конституционного регулирования и в известной меререшающая, поскольку позволяет установить, достигнуты ли цели, поставленныезаконодателем в процессе принятия конституционного законодательства, насколькоэффективно его политико-правовое воздействие на развитие общественныхотношений»*(11).
Конституционные нормы претворяются вреальную жизнь, воплощаются в реальных конкретных деяниях (действиях ибездействии) государственных органов, а также граждан и их объединений.Изложенный анализ специфики и особенностей реализации конституционных нормпозволяет сделать вывод о наличии специфических форм их реализации. Совершенноверна позиция Л. А. Морозовой, что “: реализация конституционных норм имеетмного общего с аналогичным процессом отраслевых норм, но ей присущи и свои специфическиечерты, определенная сложность, что обусловлено особым положениемконституционного законодательства в: правовой системе, своеобразием содержанияи формы его предписаний, комплексным характером конституционного воздействия наобщественные отношения”*(12).
Таким образом, результаты проведенныхисследований показывают, что специальными формами реализации конституционныхнорм (ввиду их особенностей) могут являться соблюдение и применение КонституцииРоссийской Федерации.
«Журнал российского права»,N 11, ноябрь 2001 г.
—————————————————————————————————————————————————————————————————————————
*(1) См.: Венгеров А. Б. Теориягосударства и права: Учебник для юридических вузов. 3-е изд. М.: Юриспруденция,1999. С.431.
*(2) См.: Маликов М. К. Гносеологическиеосновы реализации права: Учебное пособие. Уфа: Башкирский университет, 1998.С.117-121; Степанов И. М. Конституция и политика. М., 1984. С.65-124; МорозоваЛ. А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985. С.98-120.
*(3) См.: Маликов М. К. Указ. соч.С.119.
*(4)См.: Енгибарян Р. В., Краснов Ю.К. Теория государства и права: Учебное пособие. М.: Юрист, 1999. С.222.
*(5) См.: Морозова Л. А. Указ.соч.С.100.
*(6) Пряхина Т. М. Понятиеконституционности и реализация Основного закона // Реализация КонституцииРоссии. 1994. С.65.
*(7) См.: Маликов М. К. Указ.соч.С.128.
*(8) Явич Л. С.Право развитогосоциалистического общества. Сущность и принципы. М., 1978. С.140.
*(9) Лучин В. О. Конституционныенормы и правоотношения. М., 1997. С. 73.
*(10) Тихомиров Ю. А. Конституционныенормы // Теоретические основы советской конституции. М.: Наука, 1981. С.129.
*(11) Морозова Л. А. Указ. соч.С.99.
*(12) Там же. С.100.