–PAGE_BREAK–1.2 Экономическая роль государства возможность, приделы
Вопрос о границах и формах вмешательства государства в рыночные процессы имеет длинную историю. Были времена, когда его экономическая роль оставалась малозаметной. В 30-е годы произошел серьезный поворот: государство приступило к систематическому макроэкономическому регулированию, значительно расширило свое влияние на хозяйственную жизнь. В 80-е годы наметилось обратное движение, началось дерегулирование экономики развитых стран. Что касается России, то она переживает крайне сложный период восстановления рыночных отношений и, соответственно, радикального изменения экономической роли государства.
Государство определяет объемы предложения общественных товаров и принудительно назначает налоги независимо от того, каковы потребности, хотят ли люди иметь производимые за счет этих налогов товары и услуги в таких количествах или нет.
Экономическое поведение производителей и потребителей порождает внешние по отношению к рынку эффекты. Хотя последние уже не имеют денежной меры, они реально влияют на жизнь каждого человека и общества в целом. Сугубо теоретически самые сильные внешние эффекты даст потребление чистых общественных товаров: стоит только приступить к нему хотя бы одному человеку, как вовлеченным в это оказывается все остальное население.
Реальность внешних эффектов дает основания разграничить частные и социальные затраты и результаты производства. Частные затраты и результаты характеризуют рыночное пространство, а их равенство— рыночное равновесие. В зависимости от знака внешних эффектов (положительного или отрицательного) социальные затраты и результаты могут быть либо больше, либо меньше частных. Их равенство отразит уже не рыночное, а какое-то иное, псевдорыночное, равновесие. По своему экономическому смыслу оно существенно шире рыночного: устанавливается совместными усилиями государства, реагирующего на внешние эффекты с помощью бюджетных или иных методов, и обычного механизма спроса и предложения. За таким псевдоравновесием стоит не только согласование интересов участников свободной конкуренции, но и баланс между их интересами и интересами общества.
Двинуть экономику в сторону псевдорыночного равновесия способно только государство.
Вот в общих чертах пределы государственного вмешательства в рыночную экономию. Эти рамки достаточно широки для того, чтобы разумный симбиоз эффективно работающих рыночных механизмов и государственного регулирования позволил решать основные социально-экономические проблемы современного общества. Если же государство делает больше, чем ему “отпущено” рыночной экономикой, то, происходят деформации рыночных процессов, падает эффективность производства. Тогда рано или поздно становится необходимым разгосударствление экономики, избавление ее от чрезмерной государственной активности.
В России должен быть свой экономический уклад, собственная модель рыночного хозяйства (как существует свои модели в США, Германии и т.д.). И, судя по всему, одной из ее особенностей станет весьма заметная экономическая роль государства. Речь идет об его активном участии в перераспределении доходов, блокировании крупномасштабных банкротств, поддержке отечественного предпринимательства внутри страны и за рубежом и т.д.
Государство выполняет свои функции, применяя разнообразные методы воздействия на экономику, но существуют ограничения, требования, идущие от рыночной системы.
1.В принципе исключены любые действия государства, разрывающие связи внутри рыночного механизма, разрушающие его. Недопустимы, например, тотальное директивное планирование, декретированное распределение производственных ресурсов и потребительских товаров (по фондам и талонам), всеохватный административный контроль над ценами и другие аналогичные формы государственного вмешательства. Это требование вовсе не означает, что в рыночной экономике государство, скажем, снимает с себя всякую ответственность за динамику цен или запрещает планирование. Напротив, государство внимательно следит за движением цен и, опираясь главным образом на экономические методы управления, старается не допустить их бесконтрольного инфляционного роста. Рыночная система не исключает планирования на уровне предприятий, регионов и даже народного хозяйства (национальные целевые программы).
2.Поскольку рынок представляет собой во многом самонастраивающуюся систему, влиять на него можно в основном лишь косвенными, экономическими методами. В целом ряде случаев административные меры не только допустимы, но и абсолютно необходимы.
Экономические и административные методы имеют некоторое сходство, они существенно отличаются друг от друга. В частности, административные приемы заметно сужают свободу экономического выбора, а порой вообще сводят ее к нулю. Такое случается там, где администрирование экономически необоснованно, запредельно, обретает черты тотальности, перерождается в командно-распределительную систему. В этих условиях государственный контроль становится всеобъемлющим, охватывая размеры производства, его структуру, цены, потребительские качества продукции, издержки, заработную плату, прибыль и ее распределение, связи с поставщиками и потребителями, словом— весь хозяйственный процесс.
В последние годы в России произошло обвальное разрушение системы административного управления экономикой. Далеко не во всем этот процесс был оправдан. Система создавалась десятилетиями, и едва ли разумно разом отказываться от всего, что наработано. В частности, просматриваются по крайней мере шесть областей, где административные приемы достаточно эффективны, а порой даже имеют явное преимущество по сравнению с другими способами государственного регулирования рыночного хозяйства:
1)Контроль над монопольными рынками.
2)Побочные эффекты рыночных процессов.
3)Разработка национальных стандартов (например экологических).
4)Определение и поддержание минимально допустимых параметров жизни населения.
5)Защита национальных интересов в системе мировых хозяйственных связей.
6)Реализация целевых программ.
Мировая практика свидетельствует о том, что администрирование опасно не само по себе. Оно наносит ущерб лишь тогда, когда не имеет экономического основания. Напрочь отвергать его— значит, мягко говоря, неточно представлять себе устройство современной рыночной экономики.
3.Самими экономическими регуляторами следует пользоваться предельно осторожно, не ослабляя и не заменяя рыночные стимулы. Если государство игнорирует это требование, запускает такие регуляторы, не думая о том, как их действие отразится на механизме рынка, последний начинает давать сбои. Ведь денежная или налоговая политика по силе своего влияния на экономику сравнима разве что с централизованным планированием.
4.Надо иметь в виду, что среди экономических регуляторов нет ни одного идеального. Любой из них, принося положительный результат в одном секторе экономики, непременно дает негативные эффекты в других. И тут ничего нельзя изменить. Тогда получается, что от государства собирающегося пользоваться экономическими инструментами регулирования, требуется постоянный контроль над такими эффектами и их своевременное гашение. В сущности речь идет об ответственности государства за отрицательные последствия собственных решений и действий. Допустим, государство намерено стимулировать освоение новых дорогостоящих технологий, коммерческие перспективы которых пока туманны. Какими бы методами оно ни пользовалось (налоговая политика, приватизация, даже инвестиции из бюджета), каким бы ни был конечный результат на рынках товаров и услуг, неизбежно высвобождение работников, осложнение обстановки на рынке труда. Поэтому, затевая такое стимулирование, государство обязано заранее позаботитьсяо противостоянии безработице.
Или взять известный сюжет антиинфляционного регулирования, когда государство, стараясь ограничить прирост денежной массы в обращении, поплотнее закручивает денежный кран, проводит дефляционную политику. Эта мера, бесспорно эффективная с точки зрения сопротивления инфляции, обычно оборачивается удорожанием центрального и банковского кредита. А если процентные ставки идут вверх, все труднее финансировать инвестиции, начинается торможение экономического развития. Именно так сложилась ситуация в российской экономике к лету1992 г. И дело тут не столько в правительстве, сколько в объективной противоречивости денежных регуляторов экономики.
Итак, рыночная система предъявляет к экономической деятельности государства специфические, достаточно жесткие требования. Можно утверждать, что пока еще нигде не удалось организовать ее подобающим образом. Даже в большинстве развитых стран мира роль государства слишком высока, а значит, потенциал рыночной системы востребован не полностью. Российская экономика отличается от других лишь масштабами огосударствления, не имеющими прецедента в новейшей истории. Именно поэтому избавление экономики от излишнего государственного вмешательства превратилось ныне в тенденцию общемирового порядка.
продолжение
–PAGE_BREAK–Глава II Государственное регулирование и планирование социально-экономического развития на современном этапе 2.1 Государство в современной рыночной экономики
Содержание функций государства может быть представлено тремя блоками: командно-административные функции, трансформационные функции, рыночное регулирование. В условиях переходной экономики наибольший интерес представляет третий блок. Для реализации рыночного регулирования необходимо:
1)обеспечение и поддержка функционирования рыночной системы путем создания правовой базы: законодательного регулирования отношений между субъектами хозяйствования.
2)усиление рыночного механизма, модификация, исправление его недостатков, на основе мер по стабилизации и стимулированию экономического роста, контроль безработицы, экологии, перераспределения ресурсов и др.
Для обеспечения и поддержки функционирования рыночной системы необходимо:
А) обеспечение правовой базы;
Б) защита конкуренции.
Для обеспечения правопорядка и законности государство создает определенную систему государственных институтов (органов, учреждений), которые принимают законы, постановления, осуществляют государственное управление, наблюдают за соблюдением законности и т.д.
К институтам государственного управления в Украине относятся: Верховная Рада Украины, президент, Кабинет министров, Премьер-министр, прокуратура
Для большинства стран Восточной Европы в период рыночных реформ главной задачей было обеспечение эффективного и полноценного функционирования рыночной системы, определяющего право собственности, сформировать законодательство о создании компаний, о банках, о банкротстве и т.д.
В Украине создается правовая основа рыночной экономики: приняты законы «О собственности», «О предпринимательстве», «О банкротстве», «О предприятии» и др.
Важнейшим актом государства в системе обеспечения регулирования всей жизни страны, в том числе экономики, является принятие Конституции, где заложены фундаментальные принципы экономических отношений. Принятая Конституция отражает рыночные принципы жизнедеятельности, гарантируя право частной собственности, свободы предпринимательства и др.
Создание условий конкуренции осуществляется путем поддержки и развития частного предпринимательства, путем проведения антимонопольной политики. Поддержка частного предпринимательства может быть финансовой и управленческой. Финансирование осуществляется в трех видах: прямая поддержка — это гарантийные займы; смешанная поддержка — совместное финансирование предприятия государством и частными инвесторами; гарантированная поддержка, т.е. финансирование частным банком под гарантию государства.
Управленческая поддержка может осуществляться в трех видах:
— добровольным обязательствам пенсионеров-менеджеров;
— работодателями-управленцами;
— центрами развития малого бизнеса.
Проведение антимонопольной политики обусловлено тем, что в современном производстве нередко возникают предприятия-монополисты, монополизируя целые отрасли. Монополизация сдерживает свободную конкуренцию, что отрицательно сказывается на экономике в целом, т.к исчезает стимул к совершенствованию, внедрению нововведений и НТП. В условиях монополии общество теряет часть чистой экономической прибыли.
Для проведения антимонопольной политики широко используется антимонопольное законодательство. Борьба с монополистической и олигополистической ситуацией на рынке предполагает использование нескольких стратегий поведения государства:
— создание условий для открытой экономики, доступа на внутренние рынки иностранных потребителей и возможности экспорта своего товара за границу;
— законодательство против сговора с целью установления цен и осуществления монопольной деятельности;
— гарантия свободного выхода на рынок новым предприятиям;
— запрет на слияние компаний, если оно может привести к возникновению монополий;
— разукрупнение существующих монополий, разделение их на более мелкие части.
Иногда правительство фиксирует цены на продукцию монополий, но это не всегда эффективно, т.к:
— нет надежных методик для определения статуса монополии;
— возникает товарный дефицит;
— стимулирует выработку монополий новой стратегии в ценообразовании.
В Украине уровень монополизации очень высок, что требует от государства проведения соответствующей политики. Признаком монопольной власти Закон Украины «Об ограничении монополизма и недопущении недобросовестной конкуренции и предпринимательской деятельности» считает:
— способность предпринимателя диктовать свои условия при продаже товара;
— способность ограничивать конкуренцию, ограничивать других производителей;
— устанавливать дискриминационные цены;
— способность ограничивать выпуск и поставку товаров на рынок с целью получения односторонней выгоды.
Вторая группа функций связана с исправлением недостатков рыночного механизма. Оно осуществляется следующими способами: производство общественных благ.
Перераспределение доходов и богатства с целью обеспечения социальной справедливости, социального мира, посредством прогрессивного налогообложения, финансирования общественно значимых сфер, посредством выплат, пенсий, пособий, субсидий, посредством регулирования цен.
перераспределение ресурсов для производства необходимых обществу благ или сокращения производства вредных, ненужных. Эта функция связана с наличием экстерналий.
Перераспределение ресурсов осуществляется законодательным путем, налоговым путем, посредством субсидий и дотаций, через государственные заказы, посредством государственного предпринимательства в общественно значимых сферах.
Таким образом, государственное регулирование экономики — это целенаправленное воздействие государства на экономическую систему с целью обеспечения определенных процессов. Однако чрезмерно активная политика перераспределения ресурсов приводит к искривлению в рыночной системе связей и ухудшает экономическое положение.
продолжение
–PAGE_BREAK–2.2 Государственное стимулирование роста промышленности по приоритетным направлениям
Рынок не в состоянии выдвинуть долгосрочные стратегические приоритеты развития, поэтому выработку стратегии роста и приоритетов промышленной политики в большинстве развитых стран берет на себя государство. В этой работе оно обычно опирается на помощь ученых и экспертов Например, в ФРГ Центральный экспертный совет ежегодно представляет парламенту и правительству доклад, в котором содержатся оценка состояния экономики, прогноз перспектив ее развития, приоритеты. В Японии и ряде новых индустриальных стран определенные государством приоритеты в сфере электронизации и информатизации технологии определили развитие экономики на ближайшие десятилетия. С учетом мирового и отечественного опыта в этом направлении возможны следующие меры.
Основой роста промышленности на современном этапе является снижение себестоимости за счет уменьшения постоянных издержек и дозагрузки мощностей, которые в машиностроении, перерабатывающей и легкой промышленности загружены в среднем на 50-60%. Образуется порочный круг продукция неконкурентоспособна из-за высокой цены, потому ее производство снижается, уменьшается загрузка мощностей, в результате повышаются доля постоянных издержек и себестоимость, конкурентоспособность падает еще ниже. Разрубить этот узел можно, снизив затраты на топливо и энергетику, транспорт и дозагрузив производственные мощности.
Государственный сектор, опираясь на свои холдинги в сферах ТЭКа и транспорта, может разработать программу поэтапного снижения цен на энергоносители, электроэнергию и транспорт, снижая НДС и акцизы этим холдингам, а также рационализировать и в целом уменьшить амортизационные отчисления, учитывая, что созданный единый фонд развития способен функционировать более эффективно, чем отдельные фонды холдингов. Программа снижения цен, НДС и акцизов должна быть обнародована, а сроки изменений цен четко определены, чтобы предприятия могли прогнозировать свое развитие, загрузку мощностей. Допущенное при этом уменьшение поступлений в бюджет может быть компенсировано сокращением бюджетных расходов, а также увеличением налогооблагаемой базы предприятий обрабатывающей промышленности, повышающей объемы выпуска продукции.
Другим важным рычагом восстановления экономического развития является повышение государственного спроса на продукцию отраслей, в развитии которых оно в первую очередь заинтересовано Государственная закупка готовой высокотехнологичной продукции при финансовом контроле прохождения средств по всей цепочке платежей вызовет межотраслевой мультипликативный эффект. Использование эмиссионных кредитов ЦБ для ликвидации кассовых разрывов или под связанные кредиты для инвестиций в основной капитал при соответствующем контроле будет практически неинфляционным и может обеспечить существенный дополнительный стимул росту производства. Для контроля за инвестиционными кредитами предлагается открыть специальные инвестиционные счета для использования средств в соответствии с инвестиционной программой.
В случае устранения кризиса неплатежей государство, действуя через систему государственных отраслевых банков, будет в состоянии осуществлять принудительные взаимозачеты, включая при этом предприятия-банкроты. Для этого потребуется компьютерная база данных по субъектам рынка и видам долгов и образуются возможные цепочки взаимозачетов. Предполагаемый принудительный взаимозачет должен будет согласовываться с государственными банками, проходить экспертизу, после чего осуществляться при извещении всех его участников. Таким образом, объем взаимных задолженностей может быть значительно уменьшен.
Среди отраслей и направлений развития экономики выделим четыре приоритетные группы: имеющие решающее значение для национальной и экономической безопасности страны (оборонная промышленность, железнодорожный транспорт, энергетика, информационные технологии, связь и др.), имеющие важное значение для жизнеобеспечения страны (АПК, коммунальное хозяйство и др.), несырьевые отрасли и макротехнологии, располагающие возможностями завоевать ощутимую часть соответствующего сегмента мирового рынка (космическая и авиационная промышленности, судостроение и др.), отрасли и макротехнологии, обладающие достаточным потенциалом импортозамещения (легкая промышленность, пищевая и др.).
В первой группе до 80% рынка будет контролироваться государственным сектором. Частные компании смогут заниматься инновационным бизнесом в оборонных отраслях, а также вопросами конверсии и ликвидации некоторых производств и вооружений. Качество продукции должно обеспечиваться методами экспертного сравнения с зарубежными аналогами и конкуренцией некоторых видов продукции на мировых рынках.
В трех следующих группах государственный сектор будет занимать 30-40% рынка и конкурировать с отечественными акционерными компаниями и ФПГ (занимающими как минимум 20% рынка) крупными, средними и малыми частными предприятиями (от 10 до 30%), а также иностранными транснациональными корпорациями, которые могут допускаться в значительные сегменты рынков для поддержания высококонкурентной среды.
Стимулирование развития частных и частно-государственных корпораций и ФПГ, действующих на конкурентной основе в каждом сегменте рынка, является основой государственной промышленной политики. Мировая практика, в частности США, свидетельствует, что в настоящее время три-четыре ТНК контролируют до 80% объема большинства товарных рынков и именно они в совокупности определяют конкурентоспособность той или иной страны.
Государство обеспечивает бесплатную консультативную помощь по созданию ФПГ, разъясняет потенциальным участникам преимущества от их организации, приводит в действие все пока нереализованные механизмы, предусмотренные законом «О ФПГ» придание ФПГ статуса консолидированного налогоплательщика, возможность ускоренной амортизации, льготные государственные инвестиционные кредиты.
В качестве общего вывода следует отметить, что в результате первого этапа приватизации решить проблему эффективности собственности практически не удалось. Поэтому необходимо продолжить процесс перераспределения собственности через механизмы банкротства, слияний, поощрения менеджеризма и национализации для обеспечения повышения эффективности управления.
Государственная поддержка инновационного процесса.
Эффективность регулирования экономики государством в период научно-технической революции во многом определяется его влиянием на инновационный процесс. Основным преимуществом централизованной системы управления является возможность концентрации ресурсов и научных кадров на стратегических инновационных направлениях. Передовые страны достаточно близко подошли к оптимальной конвергентной системе инноваций, и нам, не разрушая до конца общепризнанных достижений отечественной науки, следует приблизиться к тому же оптимуму как бы с другой стороны. Для этого предлагается предпринять следующее. В условиях современной России инновационный бизнес является чрезвычайно рискованным и привлечение средств отечественных и зарубежных инвесторов возможно при компенсирующей риски доходности или твердых государственных гарантиях в рамках структур, хорошо контролируемых самими инвесторами.
Следует перенести центр тяжести финансирования на целевые программы, создавать инновационные фонды и НФГ именно под выполнение этих программ. Для привлечения иностранных инвестиций необходимо стимулировать создание специализированных организаций по продвижению российских инноваций на зарубежные рынки научно-технической продукции.
Основные формы государственного управления электроэнергетикой
Взависимости от типа экономики страны (плановая или рыночная), вида собственности (государственная или частная) и степени дерегулирования рынка (монополия или конкуренция) применяются разные формы государственного управления отраслью.
При этом можно выделить три основные формы государственного управления отраслью:
• прямое государственное управление отраслью.
При этой форме управления государство владеет и через свои органы (например, министерство) напрямую управляет и отраслью и входящими в нее предприятиями. Объем производства и поставок, ценовая и инвестиционная политика, финансовые показатели, направления использования прибыли — практически все важные для предприятий отрасли решения принимаются государством. Инвестиции осуществляются, как правило, централизованно за счет государственных ассигнований. Но поскольку для государства эффективность именно этой отрасли не обязательно является главным приоритетом, то принимаемые решения не всегда отвечают ее интересам. Такая форма управления отраслью имела место в СССР, а также продолжает иметь место в некоторых странах (например, в Китае);
• государственное управление отраслью через государственную корпорацию.
При этой форме управления государство владеет отраслью, но управляет ею не напрямую, а через создаваемую им государственную корпорацию (компанию). Главное отличие этой формы управления от предыдущей заключается в том, что корпорация, несмотря на то, что в целом и общем выполняет волю государства и должна действовать в его интересах, имеет определенную самостоятельность в принятии решений, направленных на повышение эффективности и получение прибыли. Цены, как правило, устанавливаются государственным регулирующим органом;
• государственное регулирование и надзор за функционированием отрасли.
Эта форма управления применяется, если все предприятия отрасли или их часть находятся в частной собственности. При этой форме управления предприятия отрасли максимально самостоятельны в принятии решений, а государство осуществляет управление отраслью через такие рычаги, как лицензирование, регулирование деятельности монополистов, надзор за безопасностью и т.д. Именно эта форма государственного управления является основной на либерализованных рынках электроэнергии.
Государственное регулирование и надзор за электроэнергетикой обычно заключается в:
• лицензировании;
• государственном регулировании цен (тарифов);
• государственном надзоре за надежностью и безопасностью производства, передачи, распределения и потребления электроэнергии;
• установлении общеобязательных правил, связанных с производством,
передачей, распределением и потреблением электрической и тепловой энергии,
а также надежностью и безопасностью строительства электроэнергетических
установок и их эксплуатации.
Структура государственного управления электроэнергетикой в разных странах отличается большим разнообразием входящих в нее органов управления. Однако в случае дерегулирования, ввиду важных экономических и социальных последствий реформ в электроэнергетике, необходимым представляется иметь в их составе независимый орган, ответственный за проведение реформ и нормальное функционирование рынка.
Неслучайно в большинстве стран, осуществивших дерегулирование электроэнергетики, было признано необходимым руководство реформами и надзор за функционированием рынка поручить независимым агентствам (FERCв США, OFGEM— в Англии и Уэльсе, Национальная энергетическая администрация — в Швеции и Чили и т.д.). Сфера деятельности этих агентств и их функции в разных странах определены по-разному, но их объединяет то, что они независимы настолько, насколько может быть независимым орган государственного управления.
Независимость создает условия для принятия агентствами решений, направленных, прежде всего, на повышение эффективности и развитие рынка, исходя не из интересов отдельных участников или их групп, а из интересов отрасли и экономики в целом.
продолжение
–PAGE_BREAK–Глава III Опыт развитых стран в регулировании и планировании экономического роста и уровня жизни населения 3.1 Применение программно-целевого метода регулирования экономики
Метод состоит в отборе приоритетных целей экономического, социального, научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки с максимальной эффективностью при требуемом обеспечении ресурсами. Метод включает разработку программ с учетом стратегических целей, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению.
Программа – это научно обоснованное представление о состоянии какого-либо отдельного, локального объекта управления через определенный период времени (5, 10 лет или более) на основании реализации поставленной цели и выполнения комплекса мероприятий, согласованных по ресурсам, срокам и исполнителям.
По содержанию выделяют экономические, социальные, научно-технические, инновационные, инвестиционные, экологические, оборонные программы. Они могут быть направлены на решение политических, национальных, чрезвычайных, религиозных задач, проблем преступности и т.д. По временному периоду программы бывают: долгосрочные (свыше 10 лет), среднесрочные (3-5 лет) и краткосрочные (до года).
В России первой программой в условиях превалирования государственной собственности был план ГОЭЛРО – комплексный государственный план электрификации страны, принятый в 1920 г. К программам в сегодняшнем понимании могут быть отнесены, например, меры по созданию в предвоенные годы Урало-Кузнецкого комбината с маятниковым перемещением ресурсов (железной руды и каменного угля) из Новокузнецка и Магнитогорска на металлургические комбинаты, по сооружению Волго-Донского канала (проект «Большая Волга»). На уровне государства программы применялись также и в других странах. Так, федеральным правительством США в 30-е гг. была принята программа по развитию производств в долине реки Теннесси. В послевоенный период была реализована программа по созданию в местности Силиконовая долина (штат Калифорния) комплекса лабораторий, организаций и предприятий по разработке и выпуску средств электроники и вычислительной техники для нужд военной промышленности.
Программный подход как метод решения долговременных комплексных проблем социально-экономического развития органически присущ индустриальной системе хозяйствования.
Реализация программно-целевого метода в современных условиях России осуществляется в виде федеральных целевых программ (ФЦП), которые являются одним из важнейших средств реализации экономической политики государства, активного воздействия на производственные и другие процессы.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. федеральная целевая программа (ФЦП) представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.
В составлении программы выделяются следующие этапы: отбор проблем для включения в программу; принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование; экспертиза и оценка целевой программы; утверждение целевой программы; управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.
Инициатором постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица. Отбор проблем для их программной разработки и решения определяется следующими факторами:
значимость проблемы; невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма, и необходимость государственной поддержки ее решения; принципиальная новизна технических, организационных и иных мероприятий, крайне нужных для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства; необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы.
Предложения о разработке программы рассматривает Министерство экономического развития и торговли РФ. Правительство на основе представленных предложений принимает решение о подготовке соответствующей программы, сроках и стоимости ее разработки, определяет государственного заказчика, который несет ответственность за составление и реализацию целевой программы.
ФЦП состоит из следующих разделов: содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы; система программных мероприятий, в т.ч. меры по созданию новых рабочих мест; ресурсное обеспечение (за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников, бюджетов субъектов РФ с распределением расходов по регионам страны); механизм реализации программы; организация управления программой и контроль хода ее реализации; оценка эффективности, социально-экономических и экологических последствий от реализации программы; паспорт целевой программы.
К проекту ФЦП должны быть приложены пояснительная записка, бизнес-план с социально-экономическими и технико-экономическими обоснованиями, предварительная бюджетная заявка на ассигнования из федерального бюджета для финансирования программы на очередной год, лист согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти о намерениях, подтверждающих финансирование программы из внебюджетных источников, бюджетов субъектов РФ. В программе необходимо обеспечить увязку всех программных мероприятий и очередность их проведения с проектируемыми объемами финансовых ресурсов, а также согласованность и комплексность решения отраслевых и региональных задач.
Концепция программной проблемы должна определять варианты ее решения, формировать основные цели и задачи соответствующей целевой программы, обосновывать этапы и наиболее эффективные направления ее реализации и необходимые для этого размеры ресурсов. Оценку проекта программы осуществляют Минэкономики, Минфин и некоторые другие ведомства. Государственную комплексную экспертизу крупных ФЦП и концепций программных проблем проводит Экспертный совет при Правительстве РФ. После этого Правительство утверждает целевую программу и государственного заказчика. Заказчик обеспечивается финансовыми ресурсами в объеме, устанавливаемом федеральным бюджетом, и несет ответственность за реализацию программы.
Перечень федеральных программ, принимаемых к финансированию из государственного бюджета, находится в специальных приложениях к закону о федеральном бюджете на каждый год. Количество ФЦП, которые финансировались в 1998-2000 гг., было примерно одинаково и колебалось от 130 до 150 единиц. На 2001 г. к финансированию из госбюджета было принято 147 программ, но уже на 2003 г. в бюджете РФ осталось менее 50 федеральных программ. Все они были включены в одно их приложений Закона РФ «О федеральном бюджете на 2003 год».
С каждым годом проблема финансирования ФЦП усложняется. Некоторые ФЦП превратились в декларации. Правительство не раз за прошедшие годы искало выход из создавшейся ситуации. Суть нововведений, принятых после 2000 г., – в совершенствовании механизма управления программами, сокращении их количества и укрупнении. По предложениям Минэкономики, Минфина, Минпромнауки ежегодно из федерального бюджета должно финансироваться в пределах двадцати ФЦП.
В настоящее время эффективность целевого программирования в экономике Российской Федерации невелика, и часто оно заменяется текущим административным управлением.
продолжение
–PAGE_BREAK–