Учасники адміністративних проваджень з державної реєстрації речових прав на нерухоме майно
Законодавство, що регулює провадження у справах державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень, містить різні види юридичних норм, адресованих її суб’єктам. За їх допомогою описуються найменування, види та інші компоненти правового статусу суб’єктів правовідносин, які виникають під час провадження у справах державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень.
У правах та обов’язках зафіксовані певні стандарти поведінки, що визнані державою як корисні та обов’язкові для всіх, а також розкриваються основні принципи взаємовідносин держави і особи. Права та обов’язки у правовій державі фіксують складну систему взаємозв’язків держави і особи, що будується на демократичних принципах. Правовий статус особи був і залишається в центрі уваги вчених—правознавців. У науці сформувалося кілька підходів до визначення правового статусу. До структури правового статусу суб’єктів правовідносин включено різний набір елементів.
А. Ю. Олійник визначає такі елементи правового статусу:
— статусні правові норми і правові відносини;
— суб’єктивні права, свободи і юридичні обов’язки;
— громадянство;
— правові принципи і юридичні гарантії;
— законні інтереси;
— правосуб’єктність;
— юридична відповідальність [6, c. 197].
М. І. Хавронюк до структури правового статусу включає лише правосуб’єктність людини; принципи конституційно—правового статусу людини; права і свободи людини і гарантії їх реалізації; обов’язки людини та гарантії їх виконання [9, с. 177].
На нашу думку, слушною є точка зору О. А. Лукашева, який, досліджуючи суб’єктний склад фінансово-банківських правовідносин, зазначив, що слід обмежити поняття правового статусу категоріями прав та обов’язків, що дозволяє чітко визначити його структуру. Всі інші елементи є або передумовами, або другорядними щодо основних [9].
Розглянемо зміст елементів, що становлять безпосередньо правовий статус суб’єктів реєстраційних правовідносин — юридичних прав, свобод та обов’язків.
Норми, що визначають зміст таких елементів, наразі не кодифіковано, вони містяться у різних за юридичною силою та значенням нормативно-правових актах. При цьому низка важливих питань, пов’язаних з учасниками реєстраційних правовідносин, залишилася поза полем зору законодавства. До таких питань відноситься, наприклад, питання системи учасників реєстраційного провадження.
У зв’язку з цим, розкриваючи статус, види та особливості суб’єктів правовідносин провадження у справах державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень, необхідно звертатись до теорії права та наукових праць, предметом дослідження яких є правовий статус суб’єктів досліджуваних у них правовідносин.
Для того щоб з’ясувати особливості системи суб’єктного кола реєстраційної діяльності, необхідно вирішити два завдання: визначити головний фактор, який об’єднує складові частини цієї системи в одне ціле та надає їм спільних рис та властивостей, знайти та описати складові частини цієї системи, а також розкрити ті якісні та кількісні характеристики, які відрізняють досліджувану систему від систем учасників інших видів юридичної діяльності.
В адміністративному праві розуміння понять "учасники провадження" та "суб’єкти провадження" є неоднозначним. Так, О. Г. Юшкевич проводить істотне розмежування таких понять, визначаючи, що учасники провадження в реєстраційних справах — це громадяни, інші особи, колективи громадян та організації в особі їх представників, які наділені правами і несуть обов’язки, що дозволяє їм брати участь у провадженні з метою реалізації своїх прав та законних інтересів, захисту осіб, яких вони представляють, а також сприяти здійсненню провадження. У поняття "суб’єкти провадження" цей адміністративіст включає осіб та органи, які здійснюють процес, здатні на державно-владних засадах приймати рішення, діють з метою ведення процесу. Таким чином, поняття "учасник провадження" є ширшим за поняття "суб’єкт провадження" [20, с. 12]. Таке твердження підтримується автором дослідження.
Прозорішим є визначення суб’єктного та учасницького складів проваджень у справах реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень, оскільки йдеться про розгляд та вирішення органом публічної адміністрації справи, яка стосується прав конкретних приватних та публічних осіб. З огляду на те що реєстраційний орган вирішує адміністративну справу, використовуючи адміністративну владу, цей орган в адміністративно—процедурних відносинах можна називати "адміністративним органом". Такий термін, до речі, використовується і в законодавстві багатьох країн, наприклад Австрії, Естонії, Нідерландів тощо [15, с. 38]. Слід вважати його тотожним терміну "реєстраційний орган", оскільки реєстраційне провадження є більш вузьким видом юридичної діяльності спеціального реєстраційного органу в системі адмістративних правовідносин.
Реєстраційний орган.
Владними повноваженнями (адміністративними повноваженнями) наділені насамперед органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Сьогодні систему органів виконавчої влади України складають Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, урядові органи, місцеві органи виконавчої влади — місцеві державні адміністрації та територіальні органи центральних органів виконавчої влади та урядових органів [20, с. 38]. Доки вищий орган виконавчої влади вирішуватиме індивідуальні адміністративні справи, на нього, звичайно, мають поширюватися і загальні вимоги щодо адміністративної процедури. Виходячи з цього можна передбачити, що адміністративно-процедурне законодавство повинне поширюватися на всі органи державної влади, які мають повноваження щодо вирішення індивідуальних адміністративних справ. Наприклад, якщо глава держави вирішує питання громадянства стосовно конкретних осіб, то, очевидно, він також повинен керуватися принципами та іншими правилами загальної адміністративної процедури. Тому неприпустимі винятки для "політичних" та інших суб’єктів щодо наділення їх адміністративними повноваженнями.
Оскільки реєстраційний орган наділений владними повноваженнями, тому що здійснює реєстрацію прав від імені держави, то, застосовуючи викладені вище порівняння, ми безперечно трактуємо його як адміністративний орган, який спрямовує розгляд справи та її вирішення. При цьому згідно з принципом законності в адміністративному провадженні відповідне повноваження адміністративного органу має бути визначене законом або актом про делегування повноваження, виданим відповідно до закону. Зазначені обставини існують, про що свідчить наступне:
— по-перше, реєстрація речових прав на об’єкти нерухомості визначена цивільним законодавством.
— по-друге, порядок такої реєстрації встановлений відповідним законом (формально) та відповідним актом про делегування повноваження, виданим відповідно до закону (реально на час установлення в Україні системи реєстрації).
Основні ознаки реєстраційного органу як суб’єкта реєстраційних правовідносин полягають в наступному:
— це орган, який виступає обов’язковим суб’єктом реєстраційних правовідносин; жоден інший учасник таких відносин не може його замінити чи виступити від його імені та прийняти рішення у реєстраційній справі;
— це провідний суб’єкт реєстраційних правовідносин, повноваження якого виписані правовими нормами, що регулюють реєстраційне провадження.
Основним завданням реєстраційного органу є юридичне підтвердження факту виникнення, обмеження (обтяження), припинення чи переходу речового права на нерухоме майно.
Реєстраційні органи приймають від заявника правовстановлювальні документи, розглядають їх та виносять у реєстраційній справі відповідне рішення.
Реєстраційний орган є юридичною особою та наділений у зв’язку з цим відповідними ознаками та атрибутами: створений і зареєстрований у встановленому законом порядку, наділений цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді, має свою печатку, рахунок в банку тощо.
Принципово важливо чітко розмежовувати адміністративні органи та інші невладні (непублічні) суб’єкти. Вимоги адміністративно-процесуального законодавства не повинні стосуватися підприємств, установ та організацій, тим більше недержавних, що не наділені власними чи делегованими владними повноваженнями. Адміністративна (а в нашому випадку адміністративно-реєстраційна) процедура стосується тільки тих відносин, де одним з учасників є представник публічної адміністрації. Підприємства, установи та організації лише в окремих випадках виконують функції публічної адміністрації. Зокрема держава може інколи надавати певні повноваження і невладним за своєю організаційною формою суб’єктам. Сьогодні бюро технічної інвентаризації, які мають статус комунальних підприємств, здійснюють державну реєстрацію речових прав власності на нерухоме майно. Органи державної влади чи органи місцевого самоврядування в Україні у майбутньому делегуватимуть певні повноваження окремим установам, організаціям та підприємствам. Така форма підвищення ефективності діяльності публічної адміністрації використовується у західних країнах. У цьому сенсі цікавою є одна з останніх новел у польському законодавстві [9], якою передбачено можливість передачі окремих публічних завдань (таких, як соціальна допомога, освіта, навчання та виховання) на виконання громадським організаціям. Якщо так звані "громадські організації публічної користі" бажають здійснювати вказані завдання, вони подають заяву до органу публічної адміністрації, і останній зобов’язаний оголосити конкурс на виконання цього завдання. Організація, яка переможе в конкурсі, отримує не лише право на виконання цього завдання, але й відповідне публічне фінансування цієї діяльності. Отже, з огляду на вітчизняну практику і на перспективи використання кращого зарубіжного досвіду, доцільно передбачити можливість поширення законодавства про адміністративну процедуру і на підприємства, установи, організації, якщо вони виконують функції публічної адміністрації. У цьому сенсі у польському праві розрізняють розуміння "адміністративного органу" у значенні устрою і функціональному значенні. Органом у значенні устрою є той суб’єкт права, статус якого визначено як орган у статутному законодавчому акті. Органом у функціональному значенні може бути навіть невладний за своєю правовою природою суб’єкт, якщо він виконує функції публічної адміністрації у певних випадках (наприклад, міське, міжміське, міжрайонне бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки).
Іноді дискутується питання про необхідність виділення окремими суб’єктами посадових та службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування. На нашу думку, з точки зору права реєстраційної процедури таке виділення потрібне, насамперед, з огляду на функціональне розуміння категорії "реєстратор". Крім того, у реєстраційному законодавстві реєстраційні повноваження закріплюються переважно за посадовими чи службовими особами (реєстраторами), а не за органами. Адміністративний акт, тобто остаточне рішення у справі, формально приймається певним колом посадових осіб, і здійснювати реєстраційний акт згідно з приписом реєстраційних норм має право та кореспондований обов’язок уповноважена особа — реєстратор. Оскільки ж де-юре адміністративний акт виходить безпосередньо від органу, то для особи, яка звертається щодо реєстрації речового права, неважливо, яка саме посадова чи службова особа готувала таке рішення. У будь-якому випадку керівник несе відповідальність за дії своїх підлеглих, а у разі виникнення спору відповідальність несе орган взагалі. Публічним суб’єктом в адміністративно-процедурних відносинах є передусім адміністративний орган, а в реєстраційних відносинах таким публічним суб’єктом стає вже реєстратор. Але зважати на те, що орган це правова фікція, і реально від імені реєстраційного органу діють його посадові та службові особи, в окремих випадках потрібно. Так, службова або посадова особа може виділятися як окремий суб’єкт для вирішення питання про оскарження її неправомірної поведінки щодо обов’язку здійснити процесуальні дії з реєстрації речового права на нерухоме майно чи його обмеження, тобто дій або бездіяльності. При цьому серйозною є проблема розмежування випадків, коли посадова особа діє від імені органу (тобто як орган) і коли така поведінка не може вважатися діяльністю органу. Очевидно тут необхідно керуватися критерієм правомірності поведінки реєстратора чи іншої особи реєстраційного органу, яка залучена до процедури реєстрації, наприклад службовця БТІ, уповноваженого на прийом документів для реєстрації речового права чи його обмеження.
І. Б. Коліушко під час дослідження адміністративних процедур висловлює думку про те, що умисне порушення посадовою особою закону, якщо така поведінка очевидно розходиться з публічним інтересом, має розглядатися як діяння приватної особи, а не органу. Інколи ж трапляється, що службова або посадова особа, хибно розуміючи публічний інтерес, теж допускає порушення закону, але з необережності. У таких випадах для захисту інтересів приватної особи вона повинна мати можливість сама визначати, хто буде відповідачем — адміністративний орган чи посадова або службова особа [15, с. 41]. Ця можливість має забезпечуватись і з огляду на положення частини другої ст. 55 Конституції України, якою передбачена можливість оскарження рішень, дій та бездіяльності органів державної влади й органів місцевого самоврядування, їх службових і посадових осіб [5]. З огляду на це окремі питання суб’єктного складу адміністративно-процедурних відносин вимагають більш глибокого вивчення.
Особливістю правового статусу реєстраційного адміністративного органу (посадової особи) під час провадження у реєстраційній справі є вимога щодо його неупередженості під час реєстраційних дій. Це також один з випадків, коли правило безпосередньо стосується посадових та службових осіб реєстраційного органу. Адміністративний реєстраційний орган, його посадові та службові особи не повинні мати жодної особистої (неправомірної) заінтересованості в результаті вирішення справи. Підставами для сумніву в неупередженості можуть бути, наприклад, випадки, коли реєстратор є родичем приватної особи — учасника провадження, який ініціює реєстрацію свого речового права на нерухоме майно. У таких випадках реєстраційному органу важко прийняти об’єктивне рішення. За таких обставин посадова або службова особа реєстраційного органу повинна повідомити своєму керівникові про наявність конфлікту інтересів або заявити самовідвід. Якщо обґрунтовані сумніви щодо неупередженості посадової особи, яка здійснює реєстрацію речового права, виникли у приватної особи, вона повинна мати право вимагати її відводу. Оскільки рішення у справі приймається реєстратором, то можливість виникнення ситуації, коли упередженість у вирішенні певної справи може характеризувати реєстраційний орган взагалі, мінімізована. Відмінними є обставини, коли рішення приймається керівником адміністративного органу, і керівник особисто заінтересований у вирішенні певної справи. Очевидно, що в останньому випадку слід передбачити механізм для прийняття рішення неупередженим суб’єктом, тож справа повинна вирішуватися іншим органом. Так, у Польщі, коли неможливо вирішити справу через відвід керівника органу або органу взагалі, така справа передається на вирішення до іншого органу рішенням Голови Ради Міністрів Республіки Польща або міністра, відповідального за справи публічної адміністрації. На нашу думку, існує ще один вихід з цієї ситуації: можна, принаймні, зробити відкритим відповідний "конфлікт інтересів", тобто повідомити учасників адміністративної процедури про цей факт. Проте такий механізм захисту свого об’єктивного права від порушення українськими нормами не передбачено. Захист права у випадку його порушення здійснюється особами в порядку адміністративного чи цивільного судочинства:
— адміністративного — у випадку оскарження дій чи бездіяльності посадової особи чи органу, а також під час визнання реєстрації недійсною;
— цивільного — у випадку оскарження інвентаризаційних дій, які, як правило, передують реєстраційним діям і здійснюються на сьогодні тим самим органом, що й реєстраційні — БТІ.
Слід зауважити, що поділ судових проваджень є, на думку дисертанта, наслідком застосування норм Тимчасового положення під час здійснення провадження у справах державної реєстрації речових прав. Цей поділ зникне при покладенні обов’язку здійснювати реєстраційні дії та видавати акти реєстрації речового права чи його обмеження реєстраційному органу, який встановлений Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень", — органу державної виконавчої влади.
Згідно з інформацією начальника Управління експлуатації житлового фонду В. М. Кірюшина про шляхи удосконалення нормативно-правової бази і результативність діяльності бюро технічної інвентаризації України за 2003 — 2004 роки та інформацією Голови Української асоціації бюро технічної інвентаризації "Укртехінвентаризація" Л. Х. Черненка в Україні налічується 322 реєстраційні установи, які станом на сьогоднішній день у відповідності до Тимчасового положення здійснюють реєстрацію речових прав на неземельні об’єкти нерухомості [7, преамбула].
Окремою проблемою реєстраційних проваджень є необхідність обмеження вільного розсуду адміністративного органу
.Вітчизняні науковці активно займаються вивченням цього питання [8, с. 275]. Але поряд із цим неоціненним для нас є європейський досвід, зокрема Рекомендація Ради Європи щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами. Під дискреційним повноваженням розуміється повноваження, яке надає адміністративному органу певний ступінь свободи під час прийняття рішення, тобто коли у визначених законом межах адміністративний орган має можливість вибрати один із кількох варіантів рішення [15]. Згідно з Рекомендацією Ради Європи адміністративний орган під час здійснення дискреційних повноважень повинен:
1) не мати інших цілей, окрім тих, для яких дискреційне повноваження було надано;
2) дотримуватися об’єктивності та неупередженості, враховуючи тільки ті факти, що стосуються конкретної справи;
3) дотримуватися принципу рівності перед законом шляхом запобігання несправедливій дискримінації;
4) зважати на будь-які негативні наслідки, які може мати його рішення для прав, свобод та законних інтересів осіб, і співвідносити їх із цілями органу;
5) приймати рішення протягом розумного строку;
6) керуватися загальними адміністративними вказівками, враховуючи при цьому конкретні обставини окремої справи.
Виходячи із цього, на нашу думку, найбільш суттєві юридичні механізми обмеження вільного розсуду становлять обов’язки адміністративного органу використовувати повноваження лише з метою, для якої це повноваження надано; зважати на негативні наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності; співвідносити цілі прийняття рішення і умови їх досягнення. Можна критикувати ці правила за оціночність понять, суб’єктивність тощо, але їх запровадження дає можливість реально контролювати вільний розсуд посадової особи, котра здійснює реєстрацію. Застосування такого механізму до будь-яких адміністративних процедур є істотним чинником щодо мінімізації умов, за яких виникають корупційні відносини. У зв’язку із цим дуже популярним у європейському адміністративному праві є принцип пропорційності (або адекватності), який, власне, і спрямовано на обмеження дискреційних повноважень. Згідно з цим принципом заходи, що вживаються органом влади, повинні бути пропорційними тим цілям, яких передбачається досягнути. Відповідно органи влади не можуть для досягнення мети заходу накладати на громадян обов’язки, які перевищують межі необхідності, що випливають із публічного інтересу. Це передбачає наявність розумного співвідношення між цілями і засобами їх досягнення, тобто негативні наслідки для конкретних осіб повинні бути пропорційними отриманому в публічних інтересах позитивному результату [5, с. 161]. Це означає, що заходи, які вживаються заради публічних інтересів, мають бути врівноважені з інтересами приватних осіб, щоб не було допущено зайвого втручання в інтереси останніх. Взагалі зміст принципу пропорційності майже тотожний названим правилам обмеження адміністративного розсуду. Принцип пропорційності прийнято Судом Європейських Співтовариств як основоположний принцип європейського права [3, с. 326]. Вважаємо, що Україні слід уважно вивчити цей досвід та системно впроваджувати його на практиці.
Посадова особа реєстраційного органу, яка здійснює державну реєстрацію речового права на нерухоме майно або його обмеження (реєстратор).
Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" не подається визначення (дефініція) реєстратора. Однак з огляду на повноваження та обсяг реєстраційних дій, які здійснює реєстратор, можна стверджувати, що це особа, яка:
— здійснює державну реєстрацію прав власності, інших речових прав на нерухомість, їх обмежень, правочинів щодо нерухомого майна або відмовляє в такій реєстрації;
— присвоює в установленому законом порядку кадастровий (реєстраційний) номер об’єкту нерухомого майна;
— скасовує в установленому законом порядку державну реєстрацію прав та кадастровий (реєстраційний) номер у разі поділу, об’єднання чи знищення об’єкта нерухомого майна;
—
встановлює відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законів та інших нормативно-правових актів, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на об’єкт нерухомого майна, наявність інших підстав для державної реєстрації прав або відмови в такій реєстрації;
— відкриває і закриває розділи Державного реєстру прав, вносить до них відповідні дані; веде реєстраційні справи щодо об’єктів нерухомого майна, речові права на які зареєстровані у Державному реєстрі прав;
— надає відомості та витяги з Державного реєстру прав або відмовляє у наданні таких у встановлених Законом випадках;
— видає свідоцтво, яке підтверджує реєстрацію права власності на нерухомість та містить кадастровий номер;
— видає документ установленого зразка про реєстрацію інших речових прав, обмежень речових прав [13].
Відповідно до Тимчасового положення про порядок державної реєстрації прав власності на нерухоме майно реєстратор є працівником БТІ, який безпосередньо здійснює реєстрацію прав власності на нерухоме майно [13].
Реєстратори державного реєстру земель — посадові особи структурних підрозділів Центру державного земельного кадастру, які мають доступ та вносять відомості до бази даних Автоматизованої системи Державного земельного кадастру, ведуть Поземельну книгу, здійснюють видачу та реєстрацію державних актів на право власності на земельну ділянку та на право постійного користування земельною ділянкою, договорів оренди (суборенди) землі, а також ведуть книгу реєстрації [13, 2].
Окрім наданих правом повноважень, реєстратор, як і будь яка посадова особа, повинен бути наділений професійною компетентністю, що є основою професійних якостей особистості. Л. І. Пономарьов відзначає, що компетентність — складне духовно-практичне, соціально-обумовлене утворення, що є кінцевим результатом, вірніше оцінкою доцільної та ефективної практичної діяльності людини. Причому компетентність — це не тільки результат чи оцінка діяльності людини, але і сам хід її мислення і діяльності [14, с. 70]. І. І. Дядечко подає наступний перелік елементів професійної компетенції посадової особи:
— аналіз трудового та технологічного процесів, технічної документації, завдань;
— безпомилковість та координація робіт трудового процесу, забезпечення його високого рівня культури і організації;
— створення професійно значимої інформації, що стосується стану об’єктів діяльності;
— прогнозування появи та розвитку позаштатних ситуацій;
— забезпечення безпеки в діяльності та дотримання технологічних вимог [5, с. 79].
О. Б. Ховов при тлумаченні поняття професійної компетентності враховує не тільки уявлення про кваліфікацію (професійні навички як досвід діяльності, вміння та знання), але також засвоєні соціально-комунікативні й індивідуальні здібності, що забезпечують самостійність професійної діяльності, тобто охоплюють такі якості особистості, як соціальна спрямованість та цілісна орієнтація [8, с. 454 — 455].
На наш погляд, до реєстратора як до ключового фігуранта реєстраційного провадження слід ставити нижченаведені вимоги, які можна умовно класифікувати наступним чином:
— організаційно-технічні, що полягають у поєднанні теоретичних та практичних навичок, які виявляються у компетентному здійсненні реєстраційних дій та прийнятті відповідних рішень, умінні застосовувати сучасні досягнення у сфері організації реєстраційних процедур. До організаційно-технічних вимог слід віднести якість прийняття рішень, уміння оцінити інформацію, що міститься в поданих на реєстрацію документах, і на основі цього прийняти обґрунтоване рішення. Для найефективнішого збирання, обробки та аналізу інформації необхідно вміти зібрати, класифікувати й обговорити інформацію за умов існування жорстких реєстраційних строків виконання реєстраційного завдання;
— морально-етичні, серед яких скромність, інтелігентність, чуйність до людей, вимогливість до себе, об’єктивність, які сприяють взаєморозумінню в колективі, створенню оптимального психологічного клімату для виконання поставлених завдань. Сутність морально-етичних вимог полягає у вмінні реєстратора спілкуватися з особами, заінтересованими в реєстрації речового права, створювати навколо себе атмосферу доброзичливості і одночасно вимогливості. Етика — невід’ємний елемент професійної компетенції посадової особи [8, с. 117].
Особа, яка звертається до адміністративного органу із заявою
, в тому числі за отриманням адміністративної послуги щодо реєстрації речового права на нерухоме майно (заявник)
. Приватна особа
.
Іншим обов’язковим учасником реєстраційного провадження є фізична (громадянин України, іноземець, особа без громадянства) або юридична особа, яких у західному праві часто називають "приватна особа". Особа публічного права також може звертатись щодо реєстрації речового права на нерухоме майно. Такою особою є територіальна громада (села, селища, міста, району, району в місті, області). Іншим суб’єктом публічного права, який звертається щодо реєстрації речового права, є існуюча відповідно до українського законодавства така категорія суб’єктів, як об’єднання громадян, що має статус юридичної особи (або її відокремлений підрозділ, що володіє таким статусом).
Заявник посідає особливе місце в колі учасників реєстраційного провадження. Він ініціює реєстраційний процес, а в окремих випадках бере участь у інших стадіях реєстраційного провадження.
Заявник-правовласник
— це особа, яка є власником суб’єктивного речового права чи то права власності, чи то права оплатного та безоплатного користування об’єктом (у тому числі сервітут), чи є власником інших прав, які підлягають державній реєстрації, і особисто (безпосередньо) звертається в реєстраційний орган із заявою про реєстрацію належних їй прав.
Фактично статус заявника прямо пов’язаний з видом реєстраційного провадження. Особливу увагу необхідно звернути на розуміння особливостей статусу таких категорій учасників реєстраційного провадження, як адресат адміністративного акта та заінтересована особа (цю другу категорію осіб у зарубіжному законодавстві ще називають зачепленими особами, пов’язаними особами або третіми особами тощо). Ці категорії учасників розмежовано і в Рекомендаціях Ради Європи, і безпосередньо в законодавстві деяких країн (наприклад, ФРН, Естонії). І такий підхід видається цілком практичним, адже для них наслідки вирішення справи мають неоднакове значення, а тому вони повинні мати різний статус у рамках реєстраційного провадження. Зокрема адресат реєстраційного акта автоматично стає учасником провадження, тоді як заінтересована особа може стати учасником лише у разі, коли виявить таке бажання.
Щоб брати участь у реєстраційному провадженні як заявник, приватна особа повинна володіти дієздатністю. Звичайно дієздатними в адміністративних відносинах є фізичні особи, які є дієздатними згідно з нормами цивільного права, тобто з вісімнадцяти років. Але не повинно існувати жодних перешкод для участі в реєстраційних провадженнях неповнолітніх осіб, які мають суб’єктивні права або обов’язки відповідно до норм матеріального адміністративного права. Неповнолітня особа, яка має речове право на об’єкт нерухомості, повинна мати можливість самостійно звернутися до відповідного реєстраційного органу за його реєстрацією про це та мати інші права, необхідні для цього.
Як окрему проблему можна виділити участь у реєстраційних провадженнях осіб, дієздатність яких обмежено згідно з нормами цивільного права, особливо з набуттям чинності новим Цивільним кодексом України. Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України 1963 р. у дієздатності могли бути обмежені особи, які зловживають спиртними напоями або наркотичними засобами [18, ст. 15]. Ця норма була покликана захистити майнові права особи та членів її сім’ї, але, в принципі, не стосується проблеми усвідомлення особою характеру здійснюваних дій і тому не перешкоджає особистій участі у відносинах з реєстраційним органом щодо реєстрації свого речового права. Відповідно до ст. 36 Цивільного кодексу України від 16 січня 2003 р. суд зможе також обмежити цивільну дієздатність фізичної особи, якщо вона страждає на психічний розлад, який істотно впливає на її здатність усвідомлювати значення своїх дій та (або) керувати ними [9, ст. 36]. І в цьому випадку дійсно можна ставити питання про обмеження особи у дієздатності і в адміністративній процедурі.
Захист прав та законних інтересів недієздатних фізичних осіб під час реєстраційних процедур може здійснюватися за правилами цивільного законодавства, тобто через законних представників — батьків, усиновителів, опікунів або через представників, уповноважених законними представниками.
Від імені юридичної особи учасником реєстраційного провадження виступає її статутний представник або представник за договором. При цьому дієздатність юридичної особи визначається внесенням її до Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України (ЄДРПОУ), що підтверджується випискою, виданою державним реєстратором у порядку ст. 21 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців
" [1, ст. 21].Оскільки дієздатність юридичної особи збігається з правоздатністю особи, то щодо вчинення дій від імені цієї особи доцільніше застосовувати юридичне поняття правосуб’єктності.
Уповноважений заявник
не є власником майна чи власником іншого речового права, яке підлягає державній реєстрації. Він діє на підставі та відповідно до повноважень, наданих йому правовласником.
Законний представник у реєстраційному провадженні має права і несе обов’язки особи, яку він представляє. Представник за договором має права і несе обов’язки в повному обсязі, якщо інше не визначено в дорученні. Участь представника за договором не повинна позбавляти особу права особистої участі. Як уже зазначалося, інституту юридичного представництва в адміністративній процедурі приділяється велика увага Радою Європи. Право представництва стоїть поруч із правом бути вислуханим, правом на інформацію тощо.
Для забезпечення ефективності реєстраційних процедур у разі, коли особа діє через представника, доцільно передбачити правило, за яким інформація, документи у справі, вимоги до особи повинні звертатися (надсилатися) реєстраційним органом до представника.
У даному контексті можна звернути увагу на проблему визначення місця проживання (місцезнаходження) особи, тобто адреси для спілкування. За загальним правилом, це має бути реєстрація місця проживання фізичної особи та юридична адреса юридичної особи. Для цього особа повинна своєчасно повідомляти про зміну своєї адреси. Це означає, що надсилання інформації або повідомлень на адресу, взяту з офіційних реєстрів, повинно вважатися належним виконанням реєстраційним органом своїх обов’язків. На стадії подання заяви слід було б прописати право особи вказувати адресу для спілкування, і це може бут фактичне місце проживання фізичної особи або фактична адреса юридичної особи, або абонентська скринька тощо. Саме через цю адресу має відбуватися письмове спілкування реєстраційного органу з особою-заявником. Доцільність запровадження цього правила обумовлена не лише зручністю для приватних осіб, а й тим, що процедура реєстрації основного місця проживання фізичних осіб на сьогодні, фактично, залишається дозвільною, а не заявною.
Чітке вирішення питання про порядок інформування особи є гарантією забезпечення її права на захист своїх прав, свобод та законних інтересів. Тому факт доведення інформації до відома особи має чітко фіксуватися. І тут слід використовувати такі традиційні інструменти вручення офіційних документів, як особисте вручення під розписку службовцем реєстраційного органу або поштове листування: рекомендовані листи, листи з повідомленням про вручення. При цьому умову письмового спілкування реєстраційного органу з особою не слід розглядати як явище, яке гальмує швидке вирішення справи, невиправданий формалізм тощо. Перевагами такої форми спілкування є чітка фіксація перебігу строків, підвищена відповідальність реєстраційного органу, гарантування прав, свобод та законних інтересів приватних осіб.
Особи, які сприяють розгляду справи
. Поряд із безпосередніми учасниками реєстраційної процедури доцільно виділяти окрему категорію осіб, що залучаються до адміністративного провадження як особи, які сприяють розгляду справи. Це не суб’єкти провадження, адже на відміну, скажімо, від приватної особи з її суб’єктивними правами та законними інтересами, ці особи залучаються до участі в реєстраційних процедурах для надання допомоги у розгляді справи і не мають особистої заінтересованості у результатах її вирішення. До осіб, які сприяють розгляду справи, насамперед відносяться експерти та спеціалісти, які вже давно фігурують в адміністративному, зокрема в реєстраційному законодавстві. У справах про реєстрацію прав власності на нерухомість широко використовуються послуги спеціалістів, а також експертів бюро технічної інвентаризації, а в земельних справах — експертів для створення експертних висновків. Залучення названих категорій осіб може здійснюватися як за ініціативою органу, якщо цього вимагає закон, так і за ініціативою приватної особи.
Органи, що здійснюють керівництво в системі реєстрації прав на нерухоме майно та їх обмежень.
Норми, які регулюють провадження у реєстраційних справах, прямо не відносять ці органи до учасників реєстраційних відносин. Проте їхні дії направлені на створення належних умов для функціонування реєстраційних правовідносин. Іншими словами, діяльність органів, які здійснюють керівництво в системі реєстрації речових прав на нерухоме майно та їй обмежень, нерозривно пов’язана з реєстраційною діяльністю. Тому їх також можна віднести, хоч і з певною долею відносності, до учасників реєстраційних правовідносин. Закон України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" до таких органів відносить:
— центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів як орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державної реєстрації речових прав;
— центр державного земельного кадастру — державна госпрозрахункова юридична особа з консолідованим балансом як адміністратор Державного реєстру прав.
Таким чином, кількість учасників реєстраційного провадження характеризується множинністю. Основна ознака учасника реєстраційного провадження полягає в його правосуб’єктності. Ця категорія, також як і правосуб’єктність взагалі, складається з правоздатності, дієздатності та правового статусу. Виходячи з цього кожна особа, наділена правовими нормами, реєстраційними правами і обов’язками, може і повинна розглядатися як суб’єкт реєстраційних процесуальних відносин.
провадження майно реєстрація нерухомий
Література
1. Леушин В. И. Теория государства и права / В. И. Леушин, В. Д. Перевалов. — Екатеринбург. —1996. — 338 с.
2. Литвинов И. В. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Этапы развития и основные источники правового регулирования: справочник / И. В. Литвинов, В. В. Парфененков, Е. В. Харитонов. — Смоленск : Регистрационная палата Смоленской обл., 2004. — 511 с.
3. Лихачов С. В. Дозвільне провадження в адміністративному процесі : дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 "Адміністративне право і процес, фінансове право; інформаційне право" / С. В. Лихачов. — Х., 2001. — 177 с.
4. Лукашев О. А. Правове регулювання банківської діяльності: окремі аспекти предмета та системи фінансового права / О. А. Лукашев. — С.41 — 46.
5. Лунев А. Е. Вопросы административного процесса /А. Е. Лунев // Правознавство. — 1962. — № 2. — С. 27 — 33.
6. Малиновський В. Я. Державне управління: навч. посіб. / В. Я. Малиновський. — Луцьк : Вол. держ. ун-т ім. Лесі Українки, 2000. — 558 с.
7. Малихіна О. Є. Дослідження систем реєстрації об’єктів нерухомого майна і прав на них: автореф. магіст. роботи [Електронний ресурс] / О. Є Малихіна. — Донецьк. — Режим доступу: URL: http://masters.donntu.edu.ua/2006/ggeo/malykhina/diss/ index.htm.
8. Малько А. В. Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова. — М. : Юристъ, 1997. — 672 с.
9. Марченко М.
Н.
Проблемы теории государства и права: учеб. пособ. / подред. М.
H. Марченко. — М. : Проспект, 1999. — 504 с.
10. Мельник М. І. Правоохоронні органи та правоохоронна діяльність: навч. посіб. / М. І. Мельник, М. І. Хавронюк. — К. : Атіка, 2002. — 346 с.
11. Мельник Р. С. Забезпечення законності застосування заходів адміністративного примусу, не пов’язаних з відповідальністю: автореф. дис. канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 "Теорія управління, адміністративне право і процес, фінансове право; інформаційне право" / Р. С. Мельник. ., 2002.21 с.
12. Мендель М. В. Організація управлінської діяльності в органах і установах кримінально-виконавчої системи // Інформ. бюл. за матер. курсу підвищ. кваліфікації резерву кадрів на посади начальників органів та установ виконання покарань кримінально-виконавчої системи України / М. В. Мендель. — Б. Церква : Білоцерк. уч-ще проф. підгот. прац. крим.-вик. сист., 2003. — С. 66 — 78.
13. Михайленко А. Р. Правовое регулирование деятельности прокуратуры Украины по обеспечению законности / А. Р. Михайленко // Государство и право. —1994. — № 1. — С. 87 — 93.
14. Мицкевич А. П. Правотворчество в СССР / А. П. Мицкевич. — М. : Юрид. лит.,1974. — 319 с.
15. Монтескье Ш. Л. О духе законов / сост., пер. с фр. и коммент. А.В. Матешук. — М. : Мысль, 1999. — 672 с.
16. Недбайло П. Е. Применение советских правовых норм/ П. Е.
Недбайло.
— М. : Госюриздат, 1960. — 511 с.
17. "Наполеонівський" кадастр [Електронний ресурс]. — Режим доступу : URL : http://www.dzk.gov.ua/print.php?t=article&id=15. — Назва з екрану.
18. Недвижимость Болгарии: юридические аспекты покупки в собственность. Автор неизвестный [Електронний ресурс]. — Режим доступу: URL: http://www.bcprofi.ru/community/publications/detail. php?ID=3855. — Назва з екрану.
19. Недвижимость в Италии [Електронний ресурс]. — Режим доступу: URL: http://www.eip.ru/main/view4246. — Назва з екрану.
20. Нерухомість в Чехії [Електронний ресурс]. — Режим доступу: URL: http://interesting.in.ua/neruxomist—v—chexi. — Назва з екрану.
21. Никонов П. Н. Недвижимость, кадастр и мировые системы регистрации прав на недвижимое имущество. Аналитический обзор / П. Н. Никонов, Н. Н. Журавский. — СПб. : Роза мира, 2006. — 180 с.
22. Німецька кадастрова система [Електронний ресурс]. — Режим доступу: URL: http://www.landcadastre.gov.ua/foreign.php?Id=12&aId =14. — Назва з екрану.
23. Новий тлумачний словник з української мови: у 4-х т. —Т. 2 / уклад. В. Яременко. — К. : Аконіт, 1998. — 910 с.