–PAGE_BREAK–1.2. Общая характеристика должностных преступлений по
российскому законодательству Должностная преступность сегодня стала массовым социально-правовым явлением, включающим совокупность должностных преступлений и лиц, их совершивших. Должностная преступность (коррупция, как наиболее опасная ее часть), стала представлять угрозу для российского общества, ослабляя и даже изменяя направления государственного влияния на многие сферы социальной жизни. Наиболее часто должностными лицами совершаются такие преступления, как присвоение или растрата, служебный подлог, злоупотребление должностными полномочиями и их превышение, получение и дача взятки. Из 30 тысяч должностных преступлений[18], регистрируемых в России ежегодно половина — взяточничество. Если проанализировать, для примера, данные первого полугодия нынешнего года и первого полугодия 2004 года по составу и количеству преступлений, совершенных сотрудниками МВД, то налицо тенденция к росту (см. табл. 1, 2, 3; диаграммы 1, 2[19]).
Таблица 1
Сведения о состоянии законности в органах дел и результатах работы УСБ (ОСБ) за 6 месяцев 2005 г.
6 мес. 2004
6 мес. 2005
Динамика (%)
Всего
УСБ
Всего
УСБ
Всего
УСБ
Количество сотрудников, свершивших правонарушения
10553
4106
12797
5728
+21,26%
+39,50%
нарушение законности
8829
3206
10878
4632
+23,20%
+44,47%
преступления
1744
912
1951
1119
+11,86%
+22,69%
Количество правонарушений, совершенных сотрудниками
13525
4907
17255
7627
+27,57%
+55,43%
нарушения законности
11521
3821
14748
6069
+28,0%
+58,83%
преступления
2004
1086
2507
1558
+25,09%
+43,46%
\s
Диаграмма 1. Количество сотрудников и преступлений, совершенных ими за 6 месяцев 2004 и аналогичный период 2005 гг.
Таблица 2
Сведения о состоянии преступности в органах внутренних дел и
результаты работы УСБ (ОСБ) за 6 месяцев 2005 г.
6 мес. 2004
6 мес. 2005
Динамика (%)
Всего
УСБ
Всего
УСБ
Всего
УСБ
Количество сотрудников совершивших преступления
1744
912
1951
1119
+11,86%
+22,69%
общеуголовные
713
376
742
457
+4,06%
+21,45%
должностные
1181
634
1401
800
+18,62%
+26,18%
злоупотребления должностными полномочиями
309
159
418
227
+35,27%
+42,76%
превышение должностных полномочий
638
296
687
333
+7,68%
+37,00%
взяточничество
216
187
290
253
+34,25%
+35,29%
Количество преступлений, совершенных сотрудниками
2004
1086
2507
1558
+25,09%
+43,46%
общеуголовные
747
414
823
522
+10,17%
+26,08%
должностные
1257
672
1684
1036
+33,96%
+54,16%
злоупотребление долж. полномочиями
308
155
476
267
+54,54%
+72,25%
превышение должностных полномочий
532
245
644
329
+21,05%
+34,28%
взяточничество
223
197
323
288
+44,84%
+46,19%
Осуждено
647
41
769
49
+18,85%
+19,51%
\s
Диаграмма 2. Динамика и виды преступлений, совершенных сотрудниками за 6 месяцев 2004 и аналогичный период 2005 гг.
Таблица 3
Сведения о качественном составе сотрудников, привлеченных к
ответственности за правонарушения за 6 месяцев 2005 г. (по службам)
Подразделения/службы
6 мес. 2004
6 мес. 2005
Динамика (%)
по борьбе с организованной преступностью
100
113
+13,00%
паспортно-визовые
114
138
+21,05%
дежурные части
796
855
+7,41%
уголовный розыск
1663
1875
+12,74 %
по борьбе с экономическими преступлениями
351
473
+34,75%
по обеспечению общественного порядка
4523
5486
+21,29%
ГИБДД
773
1064
+37,64%
хозяйственные
50
62
+24,00%
вневедомственная охрана
175
219
+25,14%
ОВД на транспорте
167
129
-22,75%
следствие
1268
1538
+ 21,29%
ОВД на режимных объектах
0
86
Всего
10553
12797
+21,26%
В 2004 году, по словам министра внутренних дел Р. Нургалиева, зарегистрировано 5 тысяч 273 факта взяточничества, однако реально за эти преступления к уголовной ответственности привлечены только 1 759 человек. Судом же наказывается, в лучшем случае, только каждый десятый взяточник.[20]
Таким образом, коррупционные преступления стали существенным дестабилизирующим фактором в системе правоохранительных органов.
Профессор С.В. Максимов, признанный эксперт в рассматриваемой сфере, определяет коррупцию как использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими (в том числе депутатами и судьями) либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера) либо предоставление названным лицом такого имущества, прав на него, услуг или льгот (в том числе неимущественного характера).[21]
Коррупционера ученый предлагает определять как лицо, занимающее государственную должность, служащий государственного или муниципального органа, учреждения или организации либо негосударственной (не являющейся муниципальной) организации, способный нести юридическую ответственность за совершение акта коррупции, признанный виновным в совершении коррупционного правонарушения на основании судебного решения или в ином установленном законом порядке.[22]
Многие исследователи в России и за рубежом признают, что низкая эффективность противодействия коррупции и взяточничеству обусловлена рядом обстоятельств. Среди объективных причин следует отметить сложность выявления данных преступлений, что вытекает из самой их природы. Коррупционные деяния, прежде всего взяточничество, относятся к преступлениям двусторонним, т. е. таким, в которых нет потерпевшего, нет стороны, заинтересованной в установлении истины по делу, в выявлении преступления, в наказании виновных. Напротив, и та и другая сторона стремится скрыть преступление не только от правоохранительных органов, но и от окружающих. Именно этим объясняется столь высокая латентность коррупции. Официальная статистика показывает лишь ничтожно малый процент фактически совершенных правонарушений, что не позволяет сделать вывод о существовании в России коррупции как социального явления.[23]
Серьезная проблема для России — отсутствие фактического равенства всех граждан перед законом. Просматривается явная тенденция к расширению категорий должностных лиц, обладающих иммунитетом от привлечения к уголовной ответственности, в том числе и за коррупционные деяния. Сейчас их насчитывается десять: Президент РФ, кандидаты в Президенты РФ, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, члены выборных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, кандидаты в депутаты, члены избирательных комиссий, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, должностные лица (председатель, его заместитель, аудиторы) Счетной палаты Российской Федерации, судьи, прокуроры и следователи прокуратуры, иностранцы — дипломаты, консулы, персонал международных организаций, лица, находящиеся под международной защитой. Во всех странах и на протяжении всей истории существовали и существуют институты, представляющие собой особый порядок действия уголовного и уголовно-процессуального закона в отношении определенных лиц. Тем не менее, такой широты, как в Российской Федерации, по мнению специалистов, институт иммунитетов не достигает нигде.[24]
Согласно современной российской правовой доктрине должностные преступления воспринимаются как наиболее опасные единичные проявления коррупции. Однако до настоящего времени в России нет действующего нормативного акта, в котором бы прямо говорилось о том, какие именно преступления следует относить к должностным или коррупционным. В Уголовном кодексе 1996 г. не содержится родового определения рассматриваемой группы преступлений. Ни в одном из проектов Федерального закона РФ о борьбе с коррупцией также нет исчерпывающего перечня коррупционных преступлений.
Если исходить из положений Главы 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления», помещенной в системе Особенной части УК в разделе Х «Преступления против государственной власти», то можно предположить, что должностная преступность имеет ряд характерных признаков, а именно:
— непосредственное нанесение ущерба авторитету или иным охраняемым законом интересам государственной власти или местного самоуправления, государственной службы, службы в органах местного самоуправления, а также службы в коммерческих и иных организациях;
— незаконный (противоправный) характер получаемых государственным (муниципальным) служащим или иным публичным служащим коммерческой или иной организации благ (имущества, услуг или льгот);
— использование виновным своего статуса (служебного положения) вопреки интересам публичной власти или службы;
— наличие у виновного умысла на совершение действий (акта бездействия), объективно причиняющих ущерб охраняемым законом интересам власти или службы;
— наличие у виновного корыстной или иной личной заинтересованности.
Существуют гражданско-правовые коррупционные деликты, дисциплинарные коррупционные проступки и административные коррупционные проступки. И здесь очень тонкая грань отделяет не преступные должностные правонарушения от преступлений. Виной тому является все та же неопределенность правовых норм, при конструировании которых не удается окончательно разрешить проблему неоднозначного толкования и соответственно предоставления лицу, применяющему правовую норму, некоторой свободы в этом вопросе. Например, грань между коррупционными дисциплинарными проступками и преступлением очень слабо различима, что даже специалисты затрудняются однозначно ответить на вопрос: где оканчивается дисциплинарный проступок и начинается преступное участие, скажем, в предпринимательской деятельности сотрудника органа внутренних дел. Наиболее актуальна эта проблема в сфере публичной службы.
Нормы, раскрывающие содержание статуса должностного лица, рассредоточены в различных правовых источниках: федеральных законах, положениях об органах, отдельных должностях, должностных инструкциях.
Понятие «должностное лицо» многократно используется в Конституции России. Так, в ст. 41 говорится об ответственности должностных лиц за сокрытие фактов, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. «Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд», — сказано в ст.46 Конституции РФ.
Попробуем определить, кого современное уголовное право считает должностным лицом? В ст. 285 Уголовного кодекса РФ сказано: «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ…»
Во многих правовых актах понятие «должностное лицо» имеет более широкое толкование, чем в УК РФ.
Исходя из определения данного уголовным законом, в качестве должностных лиц следует рассматривать должностных лиц, выполняющих управленческие функции в органах государственной власти.
Последствия должностных преступлений состоят в причинении существенного вреда государственным или общественным интересам или охраняемым законом правам и интересам граждан.
Поскольку в уголовном законе не содержится родового определения данной группы преступлений, теоретически мы можем определить эту группу преступлений как общественно опасные деяния (действия или бездействие), которые совершаются представителями власти или должностными лицами благодаря занимаемому или служебному положению и вопреки интересам службы и причиняют существенный вред нормальной деятельности органов государственной службы или службы в органах местного самоуправления либо содержат реальную угрозу причинения такого вреда.
Родовой объект данных преступлений в обобщенном виде можно определить как совокупность общественных отношений, обеспечивающих нормальную и законную деятельность органов власти.
Непосредственным объектом данной группы преступлений логично считать нормальную деятельность органов государственной власти или управления, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
Объективная сторона анализируемых преступлений состоит в различных формах преступного нарушения нормальной деятельности органов власти и управления.
Субъективная сторона всех преступлений, предусмотренных гл. 30 УК, характеризуется только умышленной виной (кроме халатности, являющейся неосторожным преступлением).
Следует отметить, что некоторые составы рассматриваемых преступлений, по сравнению с УК 1960 г., в новом УК РФ конструированы иначе. Так, состав получения взятки включает в себя действие (бездействие), которые входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию). Такая формулировка закона (ст. 290) не исключает ответственность за получение взятки при использовании должностным лицом авторитета занимаемой должности, своих служебных связей, влияния и т.п. Ответственность за взяточничество в УК 1996 г. расширена, усилена и дифференцирована.
УК РФ 1996 г. ввел новые составы преступлений: отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной Палате РФ (ст. 287), присвоение полномочий должностного лица (ст.288), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст.289). Но исключена норма о посредничестве во взяточничестве. Признано, что оно является разновидностью соучастия в получении и даче взятки и потому действия посредников следует оценивать по правилам квалификации действий организатора, подстрекателя или пособника.
Рассмотрим далее, в чем состоят особенности уголовной ответственности государственных служащих по современному законодательству.
Глава 2. Уголовная ответственность государственных
служащих 2.1. Понятие об уголовной ответственности Приступая к анализу пределов уголовной ответственности государственных служащих, начнем с термина «ответственность», которая в русском языке объясняется как необходимость, а также обязанность отдавать кому-нибудь отчет по поводу своих действий, поступков, нести ответственность или заставить отвечать за плохой поступок.[25] В науке общепризнанно, что «ответственность — есть разновидность юридических последствий, наступающих при наличии определенных фактов, что это форма воздействия норм права на общественные отношения»[26]. Однако относительно данной правовой категории среди ученых нет единства. Одни авторы понимают под юридической ответственностью обязанность отвечать (или давать отчет) за свои противоправные действия[27], другие — обязанность претерпевать определенные лишения. Черданцев А.Ф., Кожевников С.Н. полагают, что «юридическая обязанность как абстрактная категория юридической науки и практики — это мера должного поведения, обеспеченная государством.»[28] Юридическая ответственность есть необходимость держать ответ за неисполнение правовой обязанности, существовавшей в том же правоотношении или вне его; необходимость, которая возникает и прекращается вследствие наступления определенных юридических фактов.[29]
продолжение
–PAGE_BREAK–Но такой подход не находит поддержки у многих ученых. Провозглашение обязанности можно рассматривать лишь как декларацию о том, что должно быть, но не то, чему суждено осуществляться[30].
В теории права существует также идея «правовой позитивной ответственности», под которой понимается не ответственность лица, совершившего правонарушение, а наоборот, правомерное поведение лица, не совершающего правонарушений, а точнее «способность человека предвидеть результаты своей деятельности и определять ее исходя из того, какую пользу или вред она принесет обществу», как «осознание своего долга перед обществом и государством»[31]. Но эта идея также не находит поддержки.
С нашей точки зрения, сущность юридической ответственности проявляется в процессе осуществления права и возникает после установления факта правонарушения согласно установленным правовым нормам.
В литературе существуют различные взгляды и на виды юридической ответственности. Традиционным является деление юридической ответственности на административно-правовую, дисциплинарную, гражданско-правовую.
Так, административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет. (ст. 2.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, принятого Федеральным Законом от 30 декабря 2002 г. № 195-ФЗ[32]).
Проблеме уголовной ответственности, в общетеоретическом плане, посвящены многочисленные исследования отечественных ученых-юристов. Многие работы представляют собой фундаментальные труды и широко известны не только в нашей стране, но и за рубежом.[33] Тем не менее, понятие уголовной ответственности в теории уголовного права до настоящего времени дискуссионно и по-прежнему порождает разнообразие мнений, как по своей сущности, так и по содержанию. Полагаем, что можно согласиться с авторами, утверждающими, что уголовная ответственность за установленные общественно опасные деяния по своей сути всегда конкретна в отношении определенного субъекта преступления, и это представляется неоспоримым.[34]
Уголовную ответственность необходимо рассматривать как крайнюю меру борьбы с правонарушениями, рассчитанную на наиболее опасные посягательства на общественные отношения. По общему правилу уголовная ответственность наступает за совершение преступления.
Преступление определяют как запрещенное уголовным законом общественно опасное, виновное и наказуемое деяние (действие или бездействие).
Действующий Уголовный Кодекс Российской Федерации (ч.1 ст.14) дает такое определение преступления: «виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное настоящим Кодексом под угрозой наказания». Преступление характеризуется также такими формами, как покушение, даже приготовление и соучастие. Все это вызвано особо опасным характером преступления.
Основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного ч.1 ст.8 УК РФ. Структурную основу состава преступления составляет совокупность его элементов, которая включает объект, объективную сторону, субъект, а также субъективную сторону[35].
Как правоотношение уголовная ответственность предполагает, прежде всего, свое содержание, суть которого выражается в осуждении (и наказании) лица, совершившего преступление, и принуждении его к исполнению правовой обязанности претерпеть в связи с этим лишения личного или имущественного характера: ограничение правового статуса, в результате чего происходит своеобразная переакцентовка в сочетании его прав и обязанностей.
Уголовная ответственность наступает исключительно в судебном порядке, основные стороны которой регламентированы УК РФ и УПК РФ. Уголовной ответственности подлежат только физические лица.
Уголовная ответственность реализуется в присущих ей формах, соответствующих определенным стадиям самого процесса ее реализации.
На первой стадии — привлечения к ответственности — она может реализоваться:
а) в форме ограничений уголовно-процессуального характера, применяемых к лицу, совершившему преступление (например, меры пресечения);
б) в форме безусловного освобождения от уголовной ответственности (истечение сроков давности привлечения к уголовной ответственности и др.).
Вторая стадия — назначение наказания — включает три формы реализации уголовной ответственности:
а) безусловное освобождение от уголовного наказания (истечение сроков давности исполнения обвинительного приговора и др.);
б) условное освобождение;
в) реальное назначение уголовного наказания.
Наказание есть мера государственного принуждения, назначаемая по приговору суда. Наказание применяется в целях восстановления социальной справедливости, а также в целях исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений.
2.2. Правовые аспекты категорий «государственная служба» и
«государственный служащий» Категория «государственная служба» занимается самостоятельное место в юридической науке. Государственная служба является наиболее важным в административно-правовой науке понятием — административно-правовой категорией, отражающей свойства и характерные черты административно-правовой действительности. Эта категория отличается длительным историческим существованием, огромной ролью, которую она играет в действующем административном праве. Государственная служба связана с такими административно-правовыми категориями, как «исполнительная власть» и «государственное управление». Эта связь имеет одновременно и количественные и качественные характеристики. Если говорить о первых, то, как известно, именно в органах исполнительной власти сосредоточено основное количество государственных служащих.[36] Количественные характеристики неизбежно сказываются на качественных показателях. Одним из неотъемлемых признаков исполнительной власти является то, что корпус государственных служащих характеризует исполнительную власть с внутренней стороны.[37]
Развитая и хорошо организованная государственная служба — неотъемлемый атрибут правового демократического государства, стоящего на высокой ступени развития. С тех пор, как государство стало зрелым, оформился его аппарат управления, категория государственная служба получила свое отражение в законодательстве различных эпох и стран.[38]
В настоящее время законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции РФ, Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г., Федеральным закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законодательных актов субъектов РФ, а также ведомственных нормативных актов.
Как следует из Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[39], федеральная государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. (статья 4 Закона).
Статья 5 Закона определяет понятия: «государственная гражданская служба», «федеральная государственная гражданская служба» и «государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации».
Государственная гражданская служба — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Федеральная государственная гражданская служба — профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.
Закон выделяет также военную и правоохранительную службы. Первая представляет собой вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания. Вторая — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.
Статья 10 Закона о системе государственной службы гласит: «Федеральный государственный служащий — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.
Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации — гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.»
При этом в соответствии со статьей 13 Федерального закона Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [40] «гражданский служащий — гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.»
Примерная форма служебного контракта утверждена Указом Президента Российской Федерации от 16 февраля 2005 г. «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» № 159.[41]
Правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.[42]
В статье 18 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены обязательные требования к служебному поведению гражданского служащего:
1) исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне:
2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности;
3) осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством Российской Федерации компетенции государственного органа;
4) не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам;
5) не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей;
6) соблюдать ограничения, установленные настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами для гражданских служащих;
7) соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;
8) не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;
9) проявлять корректность в обращении с гражданами;
10) проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям народов Российской Федерации;
11) учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, а также конфессий;
12) способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
13) не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;
14) соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации.
Статья 68 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает, что лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, привлекаются к ответственности в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.
Исходя из того, что государственный служащий является должностным лицом, в случае совершения преступления он может нести уголовную ответственность. Рассмотрим далее, при каких обстоятельствах государственный служащий может быть привлечен к уголовной ответственности.
2.3. Государственный служащий как субъект уголовной
ответственности Обязательным признаком большинства должностных преступлений являются корыстная или иная личная заинтересованность должностного лица (злоупотребление должностными полномочиями, незаконное участие в предпринимательской деятельности, служебный подлог) либо корыстный мотив (получение взятки).
В первую категорию субъектов рассматриваемой категории преступлений закон включает:
А) лиц, осуществляющих функции представителя власти;
Б) лиц, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления и других указанных в законе структурах постоянно или временно;
В) лиц, выполняющих такие же функции по специальному полномочию.
Раскрытие содержания названных функций дано в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» (действующем до настоящего времени).[43]
Вторую категорию субъектов составляют лица, занимающие государственные должности РФ.
Третью категорию субъектов составляют лица, занимающие государственные должности субъектов РФ, установленные конституциями или уставами субъектов РФ.
Четвертую категорию субъектов преступлений, предусмотренных главой 30, составляют государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц.
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», государственные должности подразделяются на:
— должности федеральной государственной гражданской службы;
— должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;
— воинские должности;
— должности правоохранительной службы.
Должности гражданской службы подразделяются в свою очередь на категории и группы.
Наиболее серьезные санкции за должностное преступление предусмотрены ст. 290 УК РФ «Получение взятки». По Уголовному кодексу Российской Федерации понятие «взяточничество» охватывает два преступления: получение взятки (ст. 290 УК РФ) и дачу взятки (ст. 291 УК РФ). Специальной статьи, говорящей об ответственности за посредничество во взяточничестве, в Кодексе нет. Провокация взятки (ст. 304 УК РФ) отнесена к числу преступлений против правосудия.
Предметом взятки являются любые материальные ценности и услуги материального характера переданные (оказанные) должностному лицу за совершение служебных действий (бездействия) в интересах дающего.
продолжение
–PAGE_BREAK–Предметом взятки наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом могут быть услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но подлежащие оплате (предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи и др.), и имущественные выгоды. Под имущественными выгодами следует понимать, в частности, занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами.
Предметом взятки может служить также недвижимость, приобретенная для взяткополучателя и его семьи, в частности за рубежом, и др.
Закон не определяет минимального размера взятки, т. е. принятие вознаграждения любой стоимости образует состав преступления. Тем не менее и в научной литературе, и в следственной практике иногда встречается ложное, на наш взгляд, суждение о том, что подношение в размере менее пяти минимальных размеров оплаты труда следует рассматривать не как взятку, а как подарок должностному лицу, разрешенный ст. 575 Гражданского кодекса РФ[44]. Критерия отличия подарка от взятки до сих пор не выработано, нет его, в частности, и в постановлении Пленума Верховного суда РФ «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» от 10 февраля 2000 г. № 6, поэтому практическим работникам остается руководствоваться рекомендациями юридической науки[45].
Крупным размером взятки закон признает: сумму денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера, превышающие триста минимальных размеров оплаты труда.
Достаточно серьезные санкции указанной статьи не останавливают чиновников главным образом потому, что максимальный срок наказания взяточники получают крайне редко.
Получение взятки — формальный состав преступления. Оно признается оконченным деянием с момента принятия должностным лицом хотя бы части взятки[46].
Иногда должностное лицо, используя свое служебное положение, совершает за взятку деяние, которое само по себе является преступлением. Поскольку все эти действия лежат за пределами состава получения взятки, то в последнем случае имеет место реальная совокупность преступлений, что и должно получить правовую оценку в квалификации[47]. Например, должностное лицо за взятку выдает поддельный документ, пособничает хищению, выносит заведомо неправосудный приговор, нарушает правила отпуска наркотических средств и т.д.[48]
Получение взятки — преступление, совершаемое с прямым умыслом. Виновный осознает, что получает взятку как предмет (материальные ценности) или иные имущественные выгоды и желает этого.
Наказание по статье 290 УК РФ: по ч.1 — штраф либо лишение свободы до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; по ч.2 — лишение свободы от трех до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; по ч.3 — лишение свободы от пяти до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью; по ч.4 — лишение свободы от семи до двенадцати лет с конфискацией имущества или без таковой.
Законодатель структурно расположил в УК РФ состав получения взятки (ст. 290) впереди статьи, предусматривающей ответственность за дачу взятки (ст. 291). Это означает, что он расценивает получение взятки как значительно более общественно опасное деяние, нежели дачу взятки. Это положение соответствует п. 5 ст. 15 УК о том, что уголовно — правовая норма состава ст. 290 УК относится к категории особо тяжких преступлений.
Дача взятки заключается в незаконном вручении, передаче материальных ценностей или предоставлении выгод имущественного характера должностному лицу лично или через посредника за совершение действий (бездействия), входящих в служебные полномочия должностного лица, в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, или за способствование должностным лицом в силу занимаемого им положения совершению действий (бездействия) другим должностным лицом, либо за общее покровительство или попустительство по службе взяткодателю или представляемым им лицам (ч. 1 ст. 291 УК), а равно за незаконные действия (бездействие) должностного лица по службе (ч. 2 ст. 291 УК РФ).
Путем дачи взятки субъект может склонить должностное лицо к совершению заведомо противоправного действия (бездействия) по службе (ч. 2 ст. 291 УК РФ), которое само по себе является преступлением. В этих случаях он должен нести ответственность не только за дачу взятки, но и за соучастие (подстрекательство) в преступлении должностного лица.
Субъектом дачи взятки может быть любое вменяемое лицо, достигшее 16-летнего возраста.
Субъективная сторона состава дачи взятки характеризуется виной в виде прямого умысла: виновный сознает, что он передает должностному лицу незаконное вознаграждение, и желает этого. Однако, если субъект все-таки добросовестно заблуждался относительно оснований передачи предмета взятки, считая, что это не вознаграждение, либо не осознавая его неправомерность, то в этом варианте состав дачи взятки отсутствует.
В примечании к ст. 291 УК РФ выделяются два независимых основания освобождения взяткодателя от уголовной ответственности: а) если со стороны должностного лица в его отношении имело место вымогательство взятки или б) если он после дачи взятки добровольно сообщил о случившемся органу, имеющему право возбуждать уголовное дело. При выявлении любого из этих обстоятельств органы предварительного следствия, прокурор или суд обязаны освободить взяткодателя от уголовной ответственности. Именно этой позиции придерживается и судебная практика.
Довольно распространенным видом преступлений среди государственных служащих является злоупотребление служебными полномочиями. (ст.285 УК РФ). Введение в новом УК признака «использование служебных полномочий» вместо признака «использование должностного положения» положило конец многолетним спорам специалистов об узкой и широкой трактовке понятия использования должностного положения. Закон однозначно решил эти споры в пользу узкого понимания данного признака. Субъективная сторона данного преступления характеризуется только умышленной виной. Квалифицированный вид злоупотребления должностными полномочиями образует то же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главой местного самоуправления (ч.2 ст.285 УК).
Типичными формами злоупотребления служебными полномочиями практика признает обман ревизирующих и контролирующих органов, грубые нарушения финансовой дисциплины, сокрытие любых преступлений и, в первую очередь, хищение имущества, а также недостач товарно-материальных ценностей, неосновательное расходование имущества государственных организаций, учреждений и предприятий или незаконную передачу его в пользование коммерческих структур, извлечение имущественной выгоды за счет государственной или иной собственности и т.п.
Корыстное злоупотребление служебными полномочиями следует отграничивать от хищения чужого имущества, совершаемого путем растраты или присвоения с использованием своего служебного положения (п. «в» ч.2 ст.160 УК РФ).
Превышение должностных полномочий (ст. 286) УК определяет как совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлиявших на существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства. Субъективная сторона квалифицированного и особо квалифицированного видов превышения служебных полномочий включает осознание виновным, помимо выхода за пределы своих полномочий, также и факта применения насилия или угрозы либо оружия или спецсредств и желание совершить превышение в одной из таких форм.
Общественная опасность незаконного участия в предпринимательской деятельности (ст.289 УК) заключается в том, что должностное лицо учредило организацию для занятия предпринимательской деятельностью либо участвует в управлении такой организацией лично или через доверенное лицо вопреки запрету, который установлен законом, только если его деяние связано с предоставлением организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, льгот и преимуществ или с покровительством в иной форме.
Тем не менее, законодатель предусмотрел за незаконное участие должностных лиц в предпринимательской деятельности, а также за служебный подлог (ст. 292 УК) относительно «мягкую» ответственность — максимальный срок за такие преступления составляет два года лишения свободы. Однако следует учитывать, что эти преступления нередко сочетаются с другими должностными преступлениями. Например, служебный подлог часто сопровождается хищением имущества. В такой ситуации подлог является либо формой приготовления к совершению хищения, либо формой его сокрытия. Содеянное квалифицируется по совокупности. В период действия УК 1960 г. на практике действия должностных лиц, выдавших частному лицу заведомо подложные документы, дающие право на получение государственных пенсий, в целях обращения в свою пользу полностью или частично полученных по этим документам денежных средств, как правило, квалифицировали как хищение и подлог по совокупности. Если должностное лицо при этом не обращало в свою пользу денежные средства, содеянное рассматривалось как подлог и соучастие в хищении.[49]
Какие же меры противодействия реально можно противопоставить должностным преступлениям государственных служащих, в том числе коррупции в современных условиях?
Об этом в заключительном разделе нашей работы.
Глава 3. Проблема совершенствования уголовного
законодательства об ответственности
за должностные преступления Важным критерием результативной предупредительной деятельности вообще является соответствие содержания и иерархии предпринимаемых мер содержанию и иерархии причин и условий должностной преступности. Поэтому меры предупреждения этой преступности могут носить экономический, социальный, политический, организационный, правовой, технический и даже воспитательный характер.
Очевидным представляется то обстоятельство, что предупреждение различных должностных преступлений, прежде всего, связано с оптимальным решением фундаментальных социально-экономических проблем жизни нашего общества.
Минимизация и оптимизация фактического неравенства в России – одно из кардинальных направлений социально-экономической политики государства и более или менее эффективной стратегии предупреждения коррупционных преступлений.
Еще одним комплексом мер предупреждения коррупционной преступности, является избавление значительной части населения от материальной нужды. Здесь и более эффективное использование бюджетных средств, адресная защита социально слабых слоев населения, повышение заработной платы государственным служащим и др.
В целях предупреждения должностных преступлений должен более эффективно работать механизм государственного контроля за деятельностью в сфере исполнительной власти. Кроме того, необходимо установить жесткий социально-правовой контроль за деятельностью всех ветвей власти. Что представляется весьма сложной задачей. В частности, следует установить государственный контроль за проведением приватизации государственной собственности, предоставлением налоговых льгот отдельным организациям и др.
В области правового регулирования борьбы с коррупцией наиболее существенным является снижение уровня неопределенности всего нормативно-правового комплекса посредством аутентического толкования всех многозначных или не имеющих определенного значения признаков, используемых при конструировании правовых норм. Никаких правовых препятствий к тому, чтобы российский законодатель принимал в качестве отдельных федеральных законов официальное толкование ранее принятых правовых актов, не существует.
Не существует препятствий для реализации этой идеи на уровне законодательства субъектов РФ и нормотворчества органов местного самоуправления, разумеется, в пределах их компетенции.
Кодифицированные нормативные акты: гражданский, уголовный, уголовно-процессуальный и иные кодексы целесообразно дополнить специальными разделами, содержащими толкование всех неопределенных понятий, а также многозначных понятий, имеющих отличающиеся толкования применительно к различным отраслям права.
Частным средством уменьшения неопределенности правового комплекса может стать принципиальный переход от преимущественного использования при конструировании правовых норм альтернативных относительно определенных санкций («лишение свободы на срок от двух до десяти лет с конфискацией имущества или без таковой или исправительные работы на срок до двух лет или штраф на сумму от ста до семисот минимальных размеров оплаты труда» и т.п.) к преимущественному использованию альтернативных абсолютно определенных санкций («лишение свободы на два года или исправительные работы на один год). Противники такого решения видят в нем посягательство на свободу судебного усмотрения и соответственно резкое ограничение возможностей для тщательной дифференциации ответственности за правонарушения. Однако этот недостаток может быть в значительной степени компенсирован средствами юридической техники.
Стремление к экономии законодательного материала сегодня доведено до абсурда, который особенно очевиден на примере уголовного законодательства. Отечественный законодатель конструирует предельно общие нормы, объективно являющиеся одной из основ коррупции.
Определения коррупционного преступления должны содержать исчерпывающие перечни видов коррупционных правонарушений, на основании которых может быть создана адекватная система статистического учета и разграничена компетенция уполномоченных на борьбу с коррупцией правоохранительных органов. Техническое решение проблемы связано с внесением соответствующих дополнений в отраслевые кодифицированные законы и ведомственные нормативные акты, устанавливающие ответственность за дисциплинарные правонарушения.
Это, впрочем, не исключает полезности законодательного закрепления основ антикоррупционной политики государства. Соответствующий нормативный акт должен определять те аспекты борьбы с коррупцией, которые не могут быть установлены в иных законах, в частности:
— понятия коррупции;
— систему субъектов борьбы с коррупцией;
— систему мер борьбы с коррупцией;
— антикоррупционные стандарты для всех наиболее важных сфер социальной жизни. Соответствующие дополнения должны быть внесены, в частности, в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Международное сообщество, озабоченное транснациональной коррупцией, рекомендует ввести в национальное законодательство уголовную ответственность за подкуп за рубежом. В США, например, действует Закон об иностранной коррумпированной практике (ФКПА), предусматривающий санкции: до 2 млн. долл. штрафа для корпораций и до пяти лет тюремного заключения для физических лиц. В международных документах есть множество других важнейших положений и рекомендаций — не только уголовно-правовых, но и процессуальных, административных, гражданско-правовых, организационных, которые актуальны для России.
Вместе с тем, нельзя не заметить, что в настоящее время активизировалась борьба с проявлениями коррупции. Так, Указом Президента Российской Федерации от 24 ноября 2003 г. № 1384 создан Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией, в рамках которого формируется Комиссия по разрешению конфликта интересов. Она будет рассматривать ситуации, при которых личная заинтересованность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственных гражданских служащих может повлиять на объективное исполнение должностных обязанностей.
Важно отметить, что в новом законодательстве о государственной службе впервые разработан четкий механизм урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе. Закон предусматривает образование в государственных органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов. В работе этих комиссий должны участвовать независимые эксперты в количестве не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Введение этих норм призвано содействовать обеспечению открытости государственной гражданской службы и ее взаимосвязи с институтами гражданского общества.
Новое законодательство устанавливает единые принципы построения и функционирования системы государственной службы. Предусмотрена возможность поступления гражданина на государственную гражданскую службу и замещения гражданским служащим другой должности государственной гражданской службы преимущественно на конкурсной основе, что объективно будет воздействовать на повышение профессионального уровня государственных служащих, улучшение его моральных качеств. Следовательно, закон способствует снижению коррупциогенности кадрового состава.
продолжение
–PAGE_BREAK–