–PAGE_BREAK–
Глава 2. Государственное регулирование государственного долга в экономике России.
2.1 Государственное управление государственным долгом, обслуживание и погашение долговых обязательств.
Бюджетная, долговая и валютная политика государства неразрывно связаны между собой: государственный долг влияет на экономический рост, денежное обращение, уровень инфляции, ставки рефинансирования, занятости, объема инвестиций в экономику страны в целом и реальный сектор экономики, приводит к сокращению инвестиционных ресурсов в экономике, нарушению воспроизводственных процессов, снижению экономического роста, поэтому большую роль в экономике Российской Федерации играет управление государственным долгом.
Управление государственным долгом — это регулируемая нормами права совокупность мероприятий государства по использованию долговых отношений, направленных на погашение долговых обязательств и формирование благоприятных социально-экономических условий развития страны, одно из направлений финансово-бюджетной политики страны, связанное с деятельностью государства на внешних и внутренних финансовых рынках в качестве экономического субъекта — заемщика и гаранта. Оно предусматривает привлечение финансовых ресурсов путем размещения ценных бумаг или других источников, погашение и обслуживание долговых обязательств. Для этих целей необходим:[24]
— анализ социально-экономического развития государства на перспективу;
— оценка методов финансирования бюджетного дефицита и возможных источников его покрытия;
— определение предельно допустимых размеров государственного долга, рационализация его состава и структуры;
— меры по стабилизации размеров, оценка влияния государственного долга на развитие экономики страны.
Чрезмерный рост государственного долга несет в себе угрозу для экономической безопасности страны и стабильности бюджетной системы.
В связи с этим также следует учитывать, что система управления государственным долгом в России по своей политико-экономической сути должна включать:[25]
— определение цели и обоснованность государственных заимствований;
— минимизацию стоимости долга для заемщика;
— эффективное использование, учет и контроль за расходованием привлекаемых ресурсов;
— усиление инвестиционного характера займов;
— обеспечение своевременного возврата полученных кредитов.
Это предполагает формирование единой системы управления государственным долгом, включая учет займов субъектов Федерации, внешней задолженности банков и других корпоративных заимствований. С введением в действие Бюджетного кодекса впервые на законодательном уровне прописано понятие единой системы учета и регистрации государственных долговых обязательств.
Идеальный способ обслуживания и погашения государственного долга РФ своевременный возврат полученного кредита и процентов по нему. Однако намерения заемщика не совпадают с реальными возможностями. Появляются какие-то непредвиденные обстоятельства, обусловленные экономическими, социальными или политическими трудностями. Возникает необходимость в отсрочке выплаты процентов или уплаты основной суммы долга, изменении условий займа, а иногда и полному отказу от выплат. Явным признаком долгового кризиса является серьезное нарушение графика платежей. Государство — заемщик вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга.
Механизм регулирования государственного долга в рыночных условиях объединяется понятием «реструктуризация», т. е. основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный (муниципальный) долг, с заменой их долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация не снимает долговой проблемы, а лишь переносит ее на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей еще более увеличивается за счет доначисленных процентов.[26]
Рефинансирование — это погашение старой задолженности (и процентов по ней) за счет выпуска нового займа, принятия новых обязательств. Используются три способа рефинансирования госдолга:
— замена обязательств (с согласия их держателей) с истекшими сроками погашения на новые, по сумме эквивалентные погашаемым;
— досрочная замена одних обязательств на другие с более длительными сроками погашения;
— размещение (продажа) новых облигаций и за счет вырученных средств погашение облигаций с истекшими сроками погашения.
Другой способ — выкуп долга. В случаях когда государства-должники могут располагать значительными объемами финансовых резервов, можно разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги, что позволяет сократить общий объем государственного долга. Однако мировая практика негативно относится к досрочному выкупу долгов. Это связано с тем, что выигрыш от этого получают, во-первых, наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом, и, во-вторых, нарушается принцип равенства кредиторов. Процентные ставки, которые платит Россия по обслуживанию внешнего государственного долга, составляют от 7 до 13%, что в 3-4 раза дороже, чем для развитых стран Европы.[27]
Благоприятная экономическая ситуация для выкупа внешнего государственного долга сложилась в Российской Федерации в связи с ростом цен на углеводородное сырье на международном рынке. Это позволило России сформировать Стабилизационный фонд. Переговоры с членами Парижского клуба кредиторов завершились договоренностью, что Российская Федерация досрочно выплатила по номиналу 15 млрд. долл. По расчетам Минфина РФ, только в 2005 г. страна сэкономила на процентах 400 млн. долл., а до 2020 г. — почти 6 млрд. долл.[28]
Секьюритизация долга — переоформление государственного долга в новые рыночные долговые инструменты денежного рынка, включая ссудные капиталы. Среди основных видов ценных бумаг, обращающихся на международных финансовых рынках, выделяются две группы:
— иностранные облигации — эмитируемые нерезидентами на внутреннем рынке иностранного государства;
— еврооблигации — средне- и долгосрочные обязательства в евровалютах, выпускаемые на европейском рынке среди зарубежных инвесторов.
Приведенные методы управления государственным долгом в своей основе базируются на переговорном процессе. Они относятся к рыночным методам управления государственным долгом и широко используются развитыми странами и международными финансовыми организациями. Наряду с рыночными в РФ могут быть использованы и внерыночные (административные) методы управления на основе одностороннего принятия эмитентом управленческого решения по долговым обязательствам.
Конверсия — изменение доходности займов в интересах должника путем понижения процента, применения иного способа погашения долга в целях снижения расходов заемщика на погашение и обслуживание государственного долга.
Консолидация — изменение срока действия уже размещенных займов в сторону увеличения или сокращения. Пролонгация займов имеет цель облегчения выплаты долга и предполагает увеличение сроков обращения выпущенных займов путем перевода текущих обязательств и краткосрочных займов в долгосрочные. Как правило, она носит принудительный характер и осуществляется путем добавления процентных купонов к облигациям старых займов, срок действия которых продлевается, или путем замены облигаций старых займов на облигации нового займа. Нередко консолидация (как правило, пролонгация) совмещается с конверсией.
Унификация займов — это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Она может производиться вместе с консолидацией и конверсией или без них.
Отсрочка погашения займа заключается в том, что, как и при консолидации, односторонне отодвигаются сроки погашения займа и, кроме того, прекращается выплата доходов.
Аннулирование государственного долга — отказ государства от всех обязательств. Это нерыночная мера решения долговой проблемы государства. После Октябрьской революции советское правительство отказалось платить по государственным долговым обязательствам как иностранным, так и отечественным держателям государственных ценных бумаг, поскольку это были долги царской России.[29]
Динамика изменения объёма и структуры государственного долга влияет на объём ассигнований федерального бюджета по его обслуживанию.
Таблица 4.
Государственный долг Российской Федерации.[30]
Год
Внешний гос. долг
(млрд. руб.)
Внутренний гос. долг
(млрд. руб.)
Общий долг
(млрд. руб.)
2008
1 611,15
1 301,15
2 912,3
2009
1 400,7
1 499,82
2 900,52
2010
1 293,75
2 094,73
3 388,48
Расходы по обслуживанию государственного долга РФ приведены в следующей таблице:
Таблица 5.
Расходы Федерального бюджета Российской Федерации на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга.[31]
Исходя из Таблицы 4, необходимо отметить, что величина государственного долга по состоянию на 2010 год больше, чем его величины в 2008 и 2009 годах. Это в свою очередь повлекло за собой увеличение расходов по его обслуживанию: по сравнению с 2009 годом, они увеличились на 34,5 млрд. рублей и составили 247,1 млрд. рублей.
Таким образом, можно сделать вывод о том, управление государственным долгом является составной частью бюджетной политики государства. В настоящее время уровень государственного долга сохраняется на безопасном уровне, это говорит о том, что Правительство РФ смогло создать эффективную систему управления государственным долгом и государство ведет эффективную бюджетную политику.
2.2 Проблемы и противоречия государственного долга в экономике России.
Как было сказано ранее, величина государственного долга Российской Федерации по состоянию на 2010 больше, чем его величина в 2008 году. Это связано не только с системой управления государственным долгом, но так же и с противоречиями в самом государственном долге Российской Федерации.
Для Российской Федерации главной проблемой с момента провозглашения ее суверенитета было отсутствие продуманной стратегии управления государственным внутренним и внешним долгом. Следствием этого стало экономически необоснованное принятие долга бывшего СССР, особенно внешнего государственного долга, и затем стремительный рост «нового» российского долга.
В абсолютном выражении российский внешний государственный долгна 1 января 2010 годасоставил 37,5 млрд. долларов, что является одним из самых низких показателей в Европе. По относительным показателям, российский внешний госдолгсоставляет 3 % от объема ВВПстраны.[32] Для сравнения — после кризиса 1998 годавнешний долг России составлял 146,4 % от ВВП.
По принятому трёхлетнему бюджету на период 2008—2010 гг., госдолгдолжен был удерживаться в рамках 2,5 % от ВВП. Однако вследствие падения цен на нефтьбюджет Россиистал дефицитным, и уже в 2010-м году дефицит планируется покрывать за счёт новых кредитов. В наихудшем случае в ближайшие три года внешний долг России может вырасти на $60 млрд.[33]
В 2004—2008 годах, по поручению бывшего в то время президентом В. В. Путина, учитывая рост доходов России от экспорта нефти, связанный со стремительным ростом мировых цен на это сырьё, государственный долг стремительно сокращался.
В результате длительных переговоров, к концу августа 2006 Россия осуществила досрочные выплаты 22,5 млрд. долларов по кредитам Парижского клуба, после чего её государственный долг составил 76,5 млрд. долларов (9 % ВВП).[34]
Таблица 6.
Структура государственного внешнего долга по состоянию на 1 января 2010 года.[35]
Наименование
Сумма, млрд долларов США
Сумма, млрд ЕВРО
Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего СССР, принятые Российской Федерацией)
37,5
26,2
Задолженность перед официальными кредиторами — членами Парижского клуба
1,0
0,7
Задолженность перед официальными кредиторами — не членами Парижского клуба
1,7
1,3
Задолженность бывшим странам СЭВ
1,3
0,9
Коммерческая задолженность бывшего СССР
0,8
0,6
Задолженность перед международными финансовыми организациями
3,8
2,6
Задолженность по еврооблигационным займам
26,2
18,2
Задолженность по ОВГВЗ (облигации внутреннего государственного валютного займа)
1,8
1,2
Задолженность по гарантиям Российской Федерации в иностранной валюте
0,9
0,6
Пик российского государственного долга пришёлся на 1998 год(146,4 % ВВП). На 1 января 2000 года, внешний долг достиг 148,4 млрд. долларов (а суммарный внешний и внутренний государственный долг составлял 84 % ВВП).[36]
Для сравнения, по данным S&P за 2005., государственный долг Германии составлял 68 % ВВП, Франции — 66 %, США — 53 %, Великобритании — 43 %, Норвегии — 36 %, Австралии — 12 %, Казахстана — 10 %, Гонконга — 2 %.[37]
Таблица 7.
Долги иностранных государств.[38]
Россия занимала восьмое место в рейтинге держателей государственного долга США, по данным журнала «Финанс». На 30 июня 2008 года США были должны РФ 2,5 % всего своего госдолга, или 65,3 млрд. долларов. Эксперты считают, что, несмотря на финансовый кризис, американские казначейские обязательства остаются одними из самых надёжных, но высказываются за уменьшение вкладов в экономику США и за вложение средств в модернизацию национального производства.[39]
Россия работает на имидж надежного заемщика. На начало 2009 года государственный долг России был, с точки зрения мировой практики, очень невысок: 39 млрд. долларов в валюте, что в сумме составляет 7 % ВВП. [40]
Тем не менее, погашение части внешнего государственного долга, вследствие его размера, очевидно, не решает проблемы общего внешнего долга РФ, корпоративного и государственного, размер которого составляет порядка 500 млрд. долл. или 30 процентов от ВВП. Величина существенно превышает аналогичные показатели стран БРИК /Бразилия, Россия, Индия, Китай/. К примеру, для Индии и Бразилии этот показатель составлял по последним данным около 12 процентов.[41]
Очевидно, что данный фактор негативно влияет на оценки рисков, связанных с инвестициями в российскую экономику. Необходимо также отметить, что общий долг Российской Федерации ( частный и федеральный сектор) при этом на текущий момент приближается к отметке 100 % ВВП, а к 2012 г, при сохранении текущего тренда, вырастет приблизительно до 110-120 % ВВП. Эти показатель уже сравнимы с аналогичными индикаторами США и ЕС, которые составляют порядка 400 процентов ВВП. [42]
К началу 2008 г. внешний государственный долг был снижен до 46, 7 млрд. долл. Сегодня эта величина и того меньше. При нынешней инфляции внутренние займы размещаются под невысокий процент. Однако в целом и государственный внутренний долг, и совокупный внешний (государственный и корпоративный) быстро растут. Внутренний государственный долг еще на 1 января 2005 г. составлял 757 млрд. руб., на начало 2006 г. — 851 млрд. руб., на начало 2007 г. — 1028 млрд. руб. В 2007 г. он превысил 1 трлн. руб. и к 2010 г. Его величина составляет 1,8 трлн. руб. Совокупный внешний российский долг на 1 января 2008 г. составлял 459, 6 млрд. долл. и неконтролируемо растет. Ситуация становится тревожной. Следовательно, необходима более взвешенная долговая политика.[43]
В настоящее время действует немало факторов, определяющих содержание этой политики, а следовательно, и соотношение как государственных внутренних и внешних заимствований, так и накопленных объемов внутреннего и внешнего долга. Реально проявляются следующие, наиболее значимые факторы.
Благоприятная конъюнктура на мировом рынке энергоносителей (цены на нефть еженедельно перекрывают исторический максимум и с начала 2008 г. по июль выросли от 100 до 130 долл. за баррель и к концу года могут превысить уровень 150 долл. за баррель) стала фактором роста с начала текущего десятилетия нефтегазовых доходов намного более быстрыми темпами по сравнению с темпами роста расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы. В этих условиях федеральный бюджет перестал быть дефицитным, в связи с чем отпала необходимость в крупномасштабных государственных внешних заимствованиях — в отличие от всего периода 1990-х гг. Бюджет с 2000 г. профицитный, причем профицит быстро растет и в 2008 г. превысит 2 трлн. руб.[44]
Накопление профицита стало фактором формирования стабилизационного фонда, преобразованного в феврале 2008 г. в два самостоятельных — резервный и фонд национального благосостояния (в Бюджетном кодексе РФ он значится как фонд будущих поколений). Реальная возможность поддерживать за счет растущих доходов определенный рост расходов федерального бюджета и бюджетов других уровней бюджетной системы была сопряжена с использованием финансового резерва для досрочного погашения внешнего государственного долга перед кредиторами Парижского клуба. По итогам 2007 г. при объеме ВВП России свыше 31 трлн. руб. (это эквивалентно примерно 1, 3 трлн. долл.) внешний государственный долг составляет около 4% ВВП. Государственная часть его приблизилась к историческому минимуму за последние 18 лет. Это можно считать достижением, если абстрагироваться от того, что рассчитываться приходилось благодаря обеспечению непрерывного потока за рубеж невоспроизводимого природного ресурса — российской нефти, что закрепило положение страны как сырьевого придатка развитых стран.[45]
Резкое сокращение внешнего государственного долга стимулировало рост внутренних заимствований, используемых для рефинансирования накопленного за последние годы государственного внутреннего долга. Это стало фактором снижения относительной нагрузки на бюджет расходов по обслуживанию долга и увеличения доли непроцентных расходов бюджета. При профиците федерального бюджета используются внутренние источники покрытия дефицита, которые приравниваются к обычным доходам.
Рост объема заимствований на внутреннем рынке приводит к абсолютному увеличению процентных расходов бюджета — со 156, 8 млрд. руб. в 2007 г. до 247, 1 млрд. руб. в 2010 г. Совокупное сальдо по источникам финансирования дефицита федерального бюджета увеличится по сравнению с 2007 г. на 119, 95 млрд. руб. и составит в 2008 г. 172, 8 млрд. руб., в 2009 г. — 233, 5 млрд. руб., в 2010 г. — 333, 31 млрд. руб.[46]
В 2008 г. за счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке планируется привлечь 463, 3 млрд. руб., что больше по сравнению с 2007 г. на 169, 67 млрд. руб. В 2009-2010 гг. привлечение составит 496млрд. руб. Погашение государственных ценных бумаг в валюте Российской Федерации увеличится по сравнению с 2007 г. на 14, 15 млрд. руб. и в 2008 г. составит 94, 25 млрд. руб., в 2009 г. — 100, 44 млрд. руб. в 2010 г. — 148, 4 млрд. руб. Таким образом, чистое сальдо по привлечению государственных ценных бумаг в 2008-2010 гг. возрастет с 369, 04 млрд. руб. до 524, 8 млрд. руб. — превысит полутриллионный рубеж.[47]
Отсутствие государственной инвестиционной стратегии, направленной на инновационный прорыв в ведущих наукоемких отраслях экономики породило концепцию использования доходов от экспорта нефти и газа, не применяемых в национальной экономике, как финансового актива: средства названных фондов вкладываются в ценные бумаги иностранных эмитентов в расчете на получение символических доходов. Правительство, определяющее направления использования средств резервных фондов, вправе в краткосрочном периоде иметь даже отрицательные результаты, не неся за это никакой ответственности. Это записано в ст. 96 (11), п. 2 Бюджетного кодекса РФ в его радикально обновленной редакции. С этим же связана реальная возможность не нести никакой ответственности за неэффективное использование государственных средств, что противоречит концепции бюджетирования, ориентированного на результат. Из Бюджетного кодекса в апреле 2007 г. изъята ст. 22, предусматривавшая экономическую классификацию расходов бюджетов. Текущие и капитальные расходы теперь не выделяются. Для исследователей бюджетного процесса затруднено выделение чисто капитальных расходов, доля которых оставалась недопустимо низкой для экономики, претендующей на инновационные прорывы. Новая редакция Бюджетного кодекса оправдывает неотражение в отчетах об исполнении бюджетов доли капитальных расходов в структуре расходов бюджета любого уровня бюджетной системы. Инвестиционный фонд в значительной степени остается неизрасходованным к концу бюджетного года. В 2006 г. из 69, 7 млрд. руб. утвержденного объема фонда было потрачено 64, 4 млрд. руб. (92, 4%), а уже в 2007 г. из 265 млрд. руб. неиспользованными к концу года оставались 234, 3 млрд. руб. — 88, 4%. Да и использованные в течение года средства в сумме 30, 75 млрд. руб. в основном были направлены на формирование уставного капитала ОАО «Российская венчурная компания» (30, 0 млрд. руб.). Непосредственно на инвестиционный проект российских железных дорог израсходовано только 0, 472 млрд. руб. При этом 276 млн. руб. направлено на оплату услуг инвестиционных консультантов. Такая «стратегия» инвестирования примитивно проста и безрезультатна. Не случайна и критика сложившейся практики увеличения объема внутренних государственных заимствований при неумении распорядиться имеющимися доходами. Не инвестируя конъюнктурно высокие нефтегазовые доходы в национальную экономику, государство теряет историческое время для инновационного прорыва и вынуждено терять больше (с учетом действия фактора времени), чем приобретает. Создание крупнейших государственных корпораций при формировании их уставных капиталов за счет государственных средств, безусловно, является предпосылкой активизации инвестиционного процесса. Однако все больше сомнений вызывает их статус, при котором возможен новый виток передела государственной собственности отнюдь не в интересах государства.[48]
Инвестиционная политика государства, в рамках которой оно не оказывает серьезной финансовой поддержки наукоемкой составляющей государственного сектора в экономике и социальной сфере, связанная с этим низкая доходность предприятий обрабатывающей промышленности, выведение временно свободных средств за границу, ослабляющее ресурсную базу банковского сектора России, делают невозможным интенсивный приток средств в банковский сектор и крупномасштабное банковское инвестиционное кредитование и государственных, и частных корпораций, а также крупномасштабное межбанковское кредитование. В этих условиях частным и государственным корпорациям приходится обращаться за внешними кредитами. В результате к началу 2008 г. совокупный внешний корпоративный долг превысил 413, 3 млрд. долл., что почти в 15 раз больше объема корпоративного внешнего долга, который Россия имела в конце 1990-х гг..[49] Внешний корпоративный долг достиг исторического максимума.
В сложившейся ситуации характерной является «замена» досрочно погашенного внешнего государственного долга перед кредиторами Парижского клуба внутренними займами. Ежегодно возрастают объемы эмиссии среднесрочных и долгосрочных (до 30 лет) облигаций федерального займа. В 2008-2010 гг. заимствования на рынке государственного внутреннего долга в основном носят средне — и долгосрочный характер, доля которых будет составлять около 98% запланированного объема заимствований. В 2008-2010 гг. выпуски ГКО не предполагались.[50]
Будучи не в состоянии подавить инфляцию, которая в текущем году достигнет максимума за последние 5 лет (эксперты МВФ прогнозируют ее на уровне 14%, эксперты Банка Москвы — 12%), правительство девальвирует собственные утверждения об экономической стабилизации и поощряет выпуски государственных сберегательных облигаций, рассчитанных на таких инвесторов, с намного более низкой (по сравнению с уровнем инфляции) доходностью, практически вводя в заблуждение граждан, доверивших свои пенсионные накопления Внешэкономбанку и негосударственным управляющим компаниям. Эта тенденция усилится в связи с введением добровольного формирования накопительной части пенсии.
В сложившихся условиях, однако, действуют и факторы, сдерживающие рост внутренних государственных заимствований. Первый связан с попытками правительства запустить схемы «зарабатывания» на бюджетных средствах. Это выгоднее, чем продавать облигации с уплатой по ним процента. Министерство финансов в мае — июне 2008 г. в рамках пяти аукционов опробовало схему помещения бюджетных средств в коммерческие банки в форме депозитов в надежде «заработать» на этом под 7,3-7,5% годовых. Однако отнюдь не случайно спрос на «короткие» бюджетные инъекции был в десятки раз меньше предложения. Эксперимент оказался неудачным, но его можно совершенствовать.
Второй фактор — реальная возможность выпуска и размещения Центральным банком своих облигаций, вследствие чего соответственно сокращается масштаб привлечения средств при размещении облигаций федерального займа.
Третий — ставка корпораций на привлечение средств из-за рубежа, обусловленная неспособностью отечественных банков кредитовать бизнес под невысокий процент, в иностранной валюте, в крупных размерах и на длительный срок. Она предполагает сокращение предложения корпорациями денежных средств государству взаймы — путем приобретения облигаций федерального займа. Корпорациям нужны средства для обслуживания внешних долговых обязательств. Корпорации, привлекающие дорогие кредиты из-за границы, могли бы быть дешевле прокредитованы за счет валютной выручки от экспорта нефти.
Действие указанных факторов будет усиливаться. Не исключена ситуация, когда для обслуживания накопленного внутреннего долга будет недостаточно притока от вновь размещаемых займов. В сфере государственных и корпоративных финансов постепенно может сформироваться долговая пирамида, последствия «строительства» которой могут быть только негативными. Она уже строится. Имеются факты разработки и реализации проектов привлечения крупных синдицированных банковских кредитов. Весной 2008 г. был опубликован проект двух банков, в том числе Райффайзенбанка, о привлечении кредита по миллиарду долларов для рефинансирования долга. Это прецедент такого класса.[51]
Государством в лице правительства и Министерства финансов сделано практически все возможное для того, чтобы исключить ситуацию, в которой хотя бы часть расходов по обслуживанию долга покрывалась притоком средств в форме погашения государственного долга странами, задолжавшими в свое время России. Такие долги перед Россией составляли на начало 2008 г. порядка 68 млрд. долл. плюс более 3 млрд. долл. — долг перед Россией стран СНГ.
Важно подчеркнуть, что любые безнадежные к погашению в сложившихся условиях внешние активы можно и списывать, если перспектива сотрудничества с государством-должником связывается с возможностью экспорта на выгодной основе товаров или с возможностью получения выгод от реализации инфраструктурных проектов. В марте 2006г. проводилось урегулирование и списание части алжирского долга. В 2008г., через два года после списания крупной суммы алжирского «оружейного» долга (4, 7 млрд. долл.) в обмен на новые контракты, российская компания «Стройтрансгаз» активизирует работу в Алжире по созданию газотранспортных мощностей. [52]
Явно недооценивается возможность погашения российских внешних требований имущественными сделками и поставками товаров. Однако в последние годы активизирована деятельность правительства России, связанная с обменом долга перед Россией на долю участия в инвестиционных проектах, а также с определением необходимых России товаров, поставка которых может быть обеспечена в счет долга государствами-должниками. Примером является обмен индийского долга перед Россией в рупиях, эквивалентного почти 2 млрд. долл., на долю участия в проекте. На средства индийского долга перед Россией будет построен с ее участием химико-металлургический комбинат по производству необходимой ей продукции, в том числе диоксида титана, причем с долей России в проекте 55%.
Таким образом, в системе Государственного долга Российской Федерации имеют весьма тревожные тенденции. Их две: стремительный рост внешнего корпоративного долга и слабое использование государственного долга для инвестиций в реальный сектор экономики. Решение этих проблем окажет большое влияние как на состояние государственного долга Российской Федерации, так и на экономику России в общем.
2.3 Перспективы регулирования государственного долга в экономике России.
Добиться реальных успехов в экономике можно только при качественном улучшении механизмов управления государственными активами и государственными резервами. Однако внешние активы государства практически перестали быть таковыми и вряд ли что изменится к лучшему. Это затрудняет обслуживание долговых обязательств России без очередных внутренних заимствований.
В решении проблемы управления внешними активами государства симптоматичным является то, что изменена гл. 15 Бюджетного кодекса РФ. Раньше она называлась «Государственные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным государствам, и долг иностранных государств перед Российской Федерацией». После внесения изменений в Бюджетный кодекс в апреле 2007 г. название главы имеет другую редакцию: «Внешние долговые требования Российской Федерации». Смысл изменений — в подчеркивании того, что российские внешние требования не всегда выступают в качестве активов.[53]
Противоречивые тенденции, связанные с использованием кредитных потоков в механизмах бюджетной системы государства, диктуют необходимость совершенствования управления совокупным внешним и внутренним долгом. Требует более обоснованного решения проблема учета государственного долга. Это особенно актуально по отношению к так называемому «непредвиденному долгу». В законодательстве нашей страны понятие «непредвиденный долг» не было определено. Нет его и в радикально обновленном Бюджетном кодексе РФ. Речь идет об обязательствах Российской Федерации по предоставленным ею государственным гарантиям, которые в соответствии с Бюджетным кодексом включены в понятие «государственный долг Российской Федерации». В других странах практикуется оценка потенциально возможного увеличения объемов государственного долга за счет непредвиденного долга (гарантий). В условиях России это понятие включало бы корпоративную и частную задолженность. Известны факты переоформления в государственный внешний долг коммерческой задолженности. Имело место и переоформление во внутренний долг задолженности по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций агропромышленного комплекса, организаций, обеспечивавших завоз продукции в районы Крайнего Севера, задолженности предприятий текстильной промышленности Ивановской области по неуплаченным процентам за пользование централизованными кредитами, переоформленной в векселя Минфина России. «Непредвиденный долг» возможен и при свершении определенных событий в перспективе. В частности, рост доли пожилого населения в его общей численности неизбежно ведет к росту расходов пенсионной системы и предполагает дополнительное финансирование.[54]
Другая проблема учета долговых обязательств — должное внимание ко всей совокупности долговых обязательств. Приходится констатировать, что оперативные данные о состоянии государственного внешнего долга и операциях с долговыми обязательствами Российской Федерации, публикуемые на сайте Министерства финансов Российской Федерации, не являются полными и достоверными как по составу, так и по объему обязательств. По данным Минфина РФ, задолженность кредиторам Парижского клуба на начало октября 2006 г. составляла 1,9 млрд. долл., а на 1 января 2007 г. — 3,1 млрд. долл. Получается, что задолженность выросла на 1,2 млрд. долл. Однако за указанный период привлечения новых заимствований не было. Значительная разница в объемах задолженности объясняется тем, что при составлении оперативной отчетности были использованы не данные по учету задолженности, отраженные на лицевых счетах, а расчетные данные, при определении которых в объеме погашения долга была учтена так называемая премия, выплаченная кредиторам сверх номинальной суммы долга за согласие на досрочное погашение долга.
Официальной информацией Минфина России объем долговых обязательств отражается неполно. В их объем Внешэкономбанком (ныне это Банк развития и внешнеэкономической деятельности) не включается задолженность перед физическими лицами по блокированным счетам. Она считается внутренним валютным государственным долгом.
Становится очевидным, что отсутствие законодательно закрепленных норм определения объема государственного внешнего долга в соответствии с международной практикой его учета и статистического отражения существенно ограничивает возможности достоверного определения государственного долга и возможности оперативного управления им. Назрела необходимость обеспечения органами федеральной власти полного учета и достоверности информации о долговых обязательствах. Только при этом условии может быть более четкой система управления государственным долгом. К сожалению, целостная система управления государственным долгом не сложилась. Сказывается несовершенство российского законодательства и подзаконных актов. Государственная книга внешнего долга Российской Федерации служит только для документальной регистрации соглашений по предоставляемым займам и не содержит данных об исполнении обязательств по соглашениям обеими сторонами (изменение объемов долговых обязательств и их погашение), а также о приостановлении или аннулировании соглашений.[55]
Бюджетным кодексом РФ предусмотрено деление государственного долга только по валюте обязательств. При таком подходе понятие «внешний долг» как долг в иностранной валюте имеет размытый характер. Объем обязательств в иностранной валюте не является полностью внешним. Принцип деления долга на внутренний и внешний по признаку резидентства, принятый в международной практике, Минфином России не применяется. В публикуемой им официальной структуре внешнего долга (представленного в иностранной валюте) составляющая нерезидентов не отражена. При всем том, что долг перед нерезидентами в составе внешнего дола абсолютно преобладает и относительно ВВП на начало 2007 г. составлял 30, 6%, важно знать и масштаб меньшей части долга — перед резидентами.
В управлении государственными заимствованиями и общей массой государственного долга и внешних активов актуально ужесточение их нормативного регулирования. В процессе формирования действующего бюджетного законодательства на эмпирической основе были выработаны определенные лимиты и ограничения, так или иначе связанные с государственными заимствованиями и с объемом долговых обязательств. Бюджетный кодекс в новой редакции содержит следующие ограничения.
По размеру дефицита: размер дефицита федерального бюджета не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета, который может составлять 4, 7% ВВП (ст. 92, п. 1); размер дефицита федерального бюджета может быть: не более 15% собственных доходов — без учета утвержденного объема безвозмездной помощи; не более 10% собственных доходов для субъектов Федерации, доля межбюджетных трансфертов, в составе доходов которых в течение двух из трех последних лет не превышала 60% объема собственных доходов (ст. 92-1, п. 2); размер дефицита бюджетов муниципальных образований может быть: не более 10% собственных доходов — без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений; для муниципальных образований с долей межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций и налоговых доходов, поступающих по дополнительным нормативам) в течение двух из трех последних лет выше 70% — не более 5% годового объема доходов без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (ст. 92-1, п. 3) .[56]
По срокам выпуска облигаций займа: максимальный срок выпуска долговых обязательств от имени Российской Федерации установлен не свыше 30 лет (ст. 98, п. 3); от имени субъекта РФ — не свыше 30 лет (ст. 99, п. 6); от имени муниципального образования — не свыше 10 лет (ст. 100, п. 4).
По предельным объемам заимствований (ст. 106): предельный объем государственных внешних и внутренних заимствований Российской Федерации устанавливается законом о бюджете на очередной год и на плановый период и не должен превышать объем платежей по обслуживанию и погашению госдолга. Сверх указанного ограничения могут быть заимствования, направленные на реструктуризацию внешнего долга и сокращение расходов на его обслуживание; предельный объем заимствований субъектов Федерации, муниципальных образований — не выше суммы, направляемой в текущем году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и погашение долговых обязательств соответствующего бюджета.
При принятии федерального закона о бюджете в соответствии с Бюджетным кодексом утверждаются также: верхний предел внешних заимствований и верхний предел государственного внешнего долга. На конец соответствующих лет они были установлены в следующих объемах (в млрд. долл.): 1995 г. — 12, 3 (129, 9); 2000 г. — 9, 0 (158); 2005 г. — 1, 127 (106, 9); 2007 г. — 0, 719 (46, 7) .[57]
Подобно в законе о бюджете на каждый год устанавливался верхний предел государственного внутреннего долга.
На конец каждого года он был определен в следующих объемах (в млрд. руб.): 1994 г. — 88, 4; 1995 г. — 159, 3; 1997 г. — 530, 0; 1999 г. — 648, 3; 2001 г. -575, 7; 2003 г. — 842, 1; 2005 г. -998, 5; 2007 г. — 1363, 2.[58]
При всей значимости устанавливаемых ограничений в ежегодно принимаемых законах об исполнении бюджета и в прилагаемых к ним материалах сопоставление фактически достигнутых объемов и их нормативных значений не осуществляется. В таком случае указанные ограничения имеют имитационный характер, что не способствует совершенствованию управления государственным долгом.
Для регулирования совокупного внешнего российского долга имело бы смысл наличие соответствующих жестко контролируемых двух-трех структурных ограничений (предельных значений). Такие ограничения официально не установлены. Если же учесть небывалый рост корпоративного внешнего долга, встает вопрос о его срочном нормативном ограничении. Актуально официальное закрепление системы «работающих» нормативных ограничений, поскольку в управлении внешним и внутренним долгом государства велико значение поддержания на «некритическом» уровне основных показателей долговой нагрузки на экономику.
Международные финансовые организации (МБРР и МВФ) и страны — члены Парижского клуба кредиторов и международные рейтинговые агентства применяют перечень индикаторов — при оценке качества (надежности) долговых обязательств и присвоении суверенных кредитных рейтингов.
Индикаторами долговой устойчивости могут быть также: непогашенный государственный долг (включая задолженность по процентам) как доля валового внутреннего продукта; долг на душу населения, характеризующий бремя, приходящееся на каждого гражданина; отношение дефицита к валовому внутреннему продукту, суммы расходов на обслуживание к ВВП, т. е. доля процентных платежей в валовом национальном продукте.
Существенное контрольное значение имеет применение и таких показателей, как коэффициент заимствований, т. е. доля новых заимствований в общественно-государственных расходах; отношение платежей по обслуживанию (проценты) к расходам, т. е. доля платежей по процентам в государственных расходах; отношение между расходами на платежи по процентам и общим объемом налоговых поступлений.
В динамике изменение указанных показателей достаточно полно характеризует сложившуюся ситуацию. Если она оказывается опасной, применяются адекватные меры, направленные на снижение зависимости экономики от импорта, стимулирование экспорта и т. п.
Постоянный Комитет (ИНТОСАИ по государственному долгу, созданный в 1991 г. для содействия высшим контрольным органам — членам ИНТОСАИ в вопросах осуществления контроля за государственным долгом, рекомендует использовать две группы показателей:[59]
Первая включает показатели, в статике отражающие долговую ситуацию в условиях текущего момента, в частности отношение: долга к объему ВВП; объема дефицита бюджета к объему ВВП; расходов на обслуживание долга к объему ВВП; налоговых доходов к объему ВВП и к объему государственного долга, их использование ограничено тем, что они обеспечивают информацией по состоянию на определенную дату.
Во вторую группу входят показатели, в динамике характеризующие изменение долговой ситуации, а именно отношение: внешнего долга к ВВП — индикатор способности погасить долг; расходов на обслуживание государственного внешнего долга к доходам от экспорта — характеризует ресурсную способность погашать долг, ибо экспорт является одним их основных источников притока иностранной валюты для обеспечения ликвидности всей платежной системы; объема внешнего долга к объему всего долга, выражающее потребность в иностранной валюте для обслуживания долга; объема валютных резервов к объемам краткосрочного долга — показатель способности экономики осуществлять платежи по долгу в течение года. Наличие достаточных валютных резервов способствует повышению рейтинга страны в качестве заемщика, позволяет осуществлять заимствования по более низким ставкам.
К этой группе относятся также средневзвешенная процентная ставка, свидетельствующая о «цене» долга; состав и структура долга, отражающая объемы рыночной и нерыночной долей, структуру долга по времени возникновения обязательств, по инструментам и по срокам их погашения. В Германии, Японии, США и 25 странах ЕС применяются индикаторы, которые в соответствующем периоде сформировались на указанном уровне.
Из всей совокупности указанных показателей в материалах Правительства и Министерства финансов Российской Федерации находят отражение лишь два показателя:
государственный долг по номинальной стоимости, в том числе внешний государственный долг в процентах к объему ВВП;
соотношение процентных и непроцентных расходов федерального бюджета, отражающее нагрузку по обслуживанию долга на бюджет.
Министерство финансов РФ не рассчитывает и не публикует индикаторы, которые применяются в мировой практике.
Позиция по данному вопросу схожа с отношением к суждениям Лаффера относительно налогового бремени. Он утверждал, что налоги выше 35% доходов тормозят экономический рост, поскольку оказываются дестимулирующими.[60] Нынешние теоретики считают указанный уровень налогов «порогом», за которым бизнес начинает уходить в тень. Однако еще в XIX в. российские ученые считали такой подход формальным и подчеркивали решающее значение того, на что государство использует собираемые налоги. Если при этом растут бюджетные инвестиции и создаются инфраструктурные условия для производителей, то даже значительное налоговое бремя не опасно. Так же и с государственным долгом.
Можно занимать, но разумно инвестировать полученные в долг ресурсы. И тогда быстрее растут и ВВП, и доходы.
Важно не столько то, каков долг относительно ВВП, сколько то, какова доля долга, использованная на инвестиции производительного характера и в социальную сферу, где возможно быстрое получение отдачи. С этих позиций было бы целесообразно ввести в число индикаторов долговой нагрузки на экономику отношение расходов на инвестиции за счет средств бюджета к общему объему совокупного, внешнего и внутреннего долга. К сожалению, подобный индикатор отсутствует в рекомендациях МВФ и не применяется Министерством финансов России.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в долгосрочной перспективе необходим переход к разработке и реализации качественно новой долговой стратегии, ориентированной на приведение в действие инвестиционно-инновационных факторов экономического роста.
Заключение
Отношения, связанные с формированием внутреннего и внешнего долга, его погашением и обслуживанием, – это динамичная, быстро развивающаяся сфера экономической деятельности государства. Участие в формировании политики государственных заимствований и ее практической реализации требует от государственных служащих специальных знаний. Не менее важно научиться пользоваться информацией об условиях выпуска и обращения государственных ценных бумаг многочисленным инвесторам – юридическим и физическим лицам. Инвесторы должны овладеть приемами выхода на рынок государственного долга, тонкостями механизма проведения отдельных операций с обязательствами государства. В противном случае можно не только не получить ожидаемого дохода, но понести убытки. Максимальную выгоду получит тот инвестор, кто инвестиционные решения принимает интуитивно, на уровне подсознания. Но это возможно только на основе прочных и разносторонних знаний о рынке государственного долга и глубокого понимания механизма его функционирования.
На основе рассмотренных и изученных вопросов можно сделать выводы о том, что основными задачами государства, направленными на поддержание стабильности рынка внешних и внутренних заимствований является: сохранение объемов и структуры государственного долга, позволяющих гарантированно выполнять обязательства по его погашению и обслуживанию, а также рефинансировать долг независимо от состояния федерального бюджета; осуществление государственных внутренних заимствований в объеме, позволяющем активно развивать рынок корпоративных и муниципальных заимствований, обеспечивающих финансирование инвестиций в отраслях и регионах; изменение структуры государственного долга Российской Федерации в части дальнейшего увеличения удельного веса внутреннего долга в структуре совокупного государственного долга.
На примере современной стратегии Правительства Российской Федерации, можно сказать о правильности решений при ее выборе. Можно наблюдать первые ее результаты, такие как погашение основных внешних задолженностей перед мировыми кредитными организациями (это было возможно, в первую очередь, за счет создания стабилизационного фонда страны), что позволило в последующие годы больше средств тратить на социально значимые объекты и направления. Реализация социальных программ в области образования, здравоохранения, решения жилищного вопроса позволила после долгих лет забвения, наконец улучшить положение в этих важных сферах социальной жизни общества.
Список использованной литературы
Нормативно-правовые акты
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации [Текст] Федеральный закон от 31.07.1998№ 145-ФЗ (ред. от 02.02.2006)/ Российская газета. – 1998.- 12 августа
2. О внесении изменений в федеральный закон «О бюджетной классификации и РФ» и Бюджетный кодекс РФ / Федеральный закон от 22.12.08 №176-ФЗ//Российская газета- 2008-27 декабря
Монографии
3. Мааконелл, К.Р., Брю, С.Л. Экономикс [Текст] / К. Р. Мааконел, С. Л. Брю. — М.: Республика, 1992. – 407 с.
4. Долан, Дж. Деньги, банки и денежно-кредитная политика [Текст] / Дж. Долан. — С-П.: Оркестр, 1994. – 486 с.
5. Федосов, В. М., Огородник, С. Я. Государственные финансы [Текст] / В.М Федосов. – Киев.: Лыбидь, 1991. — .325 с.
6 Болдырев, Б. Г. Финансы капитализма [текст] /Под ред. Б.Г Болдырева. — М.: Финансы и статистика, 1990. – 187 с.
7. Ворожцов, П. А. Принципы политики России в области управления государственным долгом [Текст] / П. А. Ворожцов– М: Просвещение, 2008. – 47 с.
8. Дадашев, А.З., Черник, Д.Г. Финансовая система РФ [Текст] / А. З. Дадашев, Д. Г. Черник – М: Инфра, 2007. – 132 с.
9. Златкис, Б.И. Ситуация с госдолгом [Текст] / Б. И. Златкис – М: Артпресс, 2007. – 156 с.
10. Колпакова, Г. М. Финансы. Денежное обращение. Кредит [Текст] / Г. М. Златкис — М: Финансы и статистика, 2007. – 78 с.
11. Красавина, Л.Н., Баранова, Е.П. Управление государственным долгом [Текст] / Л. Н. Красавина, Е. П. Баранова – М: Дрофа, 2006. – 186 с.
12. Крупнов Ю.С. Кредитование государств центральными банками [Текст] / Ю. С. Крупнов– СПб: Академик, 2006. – 84 с.
13. Морозов И.А. Государственный долг в России [Текст] / И. А. Морозов – М: Инфра-М, 2007. – 247 с.
Статьи в периодических изданиях
14. Соснин, А.Е. Государственный долг – благо или зло? [Текст]/Алексей Евгеньевич//Финансы.–2010.–№4.
15. Смирнов, О.В. Государственный внешний долг России: проблемы и перспективы [Текст]./Олег Владимирович //Финансы.–2009.–№10.
Учебники и учебные пособия
16. Балабанов, И.Т. Основы финансового менеджмента [Текст]: учеб. пособие./И. Т. Балабанов; – 2-е изд., доп. и перераб. – М.: Финансы и статистика, 1999. – 234 с.
17. Щевченко, И. К. Финансы. Денежное обращение [Текст]: учебник для вузов/ И. К. Шевченко, А. М. Литовских; под общ. ред. Л.А. Дробозиной. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 1997. – 386 с.
18. Чепурин, М. Н. Курс экономической теории: Пособие [Текст] / М.Н.Чепурин. – М.: АСА, 2009. – 675 с.
Электронные ресурсы
19. Министерство финансов Российской Федерации// www.minfin.ru
20. Счетная палата Российской Федерации// www.ach.goy.ru
–PAGE_BREAK–