В.М. Дума
Внастоящее время в Российской Федерации возникли серьезные проблемы своспроизводством минерально-сырьевой базы (ВМСБ). Это обусловлено тем, чтоисторически в руках недропользователей находились промышленные запасыминерального сырья на многие годы и десятилетия вперед, и новые собственникинедр не задумывались, что завтра возникнут какие-то проблемы в этой части.Принятый в 1992 г. закон «О недрах» заставил недропользователей платить вбюджеты всех уровней большие деньги, в том числе и на восстановлениеминерально-сырьевой базы (МСБ). Однако внебюджетный фонд ВМСБ Правительствоиспользовало по своему усмотрению, а потом и вовсе ликвидировало. О том, чтогеология требует серьезного внимания государства и соответствующегофинансирования, было забыто. Целевые деньги тратились на разные неотложныедела. Мало кто вспоминал о колоссальных средствах, прежде выделяемых СоветскимСоюзом на поиск и разведку месторождений.
Федеральныевласти отдали горный бизнес в частные руки и постепенно стали забывать огеологии и воспроизводстве минерально-сырьевой базы, понадеявшись на то, чтокомпании возьмут на себя всю тяжесть комплексных геологических исследований,которые прежде выполняло государство. Однако в период спада 90-х годовдобывающие предприятия сосредоточились на приращении добычи, минимизируя прочиерасходы. Целевые вложения на воспроизводство полезных ископаемых резкосократились, а объемы и качество геолого-разведочных работ (ГРР), выполняемыхкомпаниями в соответствии с проектными документами, стало невозможноконтролировать. Протестов по этому поводу не последовало, поскольку молодойроссийский бизнес полагал, что узаконенных лицензированием запасов ему хватитна всю оставшуюся жизнь…
Нафоне роста добычи конца 90-х годов прошлого века, обусловленного эффективнымменеджментом нефтегазовых компаний и применением современных технологийповышения нефтеотдачи, региональные геолого-разведочные работы (ГРР), преждефинансируемые за счет целевых отчислений, сворачивались. Геологи-поисковикивысочайшего класса либо уходили в компании, либо меняли профессию. За последнеедесятилетие из 33 тыс. геологов, работающих в поле, осталось не более 7 тыс.При этом в поисковых экспедициях, финансируемых за счет госзаказа, в настоящеевремя работают 2,5 тыс. специалистов, а 4,5 тыс. трудятся в добывающихорганизациях. Следует отметить, что начавшийся в 1 989 г. спад добычи напрямуюзависел от стагнации в геологоразведке и отсутствия приращения подготовленных запасовв необходимых объемах. Так, в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре,регионе, где добывается около 60 % всей российской нефти, за 1988-1995гг.объемы поисково-разведочного бурения снизились в 8,4 раза — с 1,7 до 0,2 млн.м, а добыча соответственно сократилась с 360 до 1 65 млн. т. Начиная с 1 998 г,наметившийся рост добычи не компенсируется приращиванием запасов.
Баланс- равенство приращенных запасов и количества извлеченной нефти — в последнийраз в округе был достигнут в 1997 г. За восьмилетний период 1997-2004 гг.,характеризующийся как этап устойчиво возрастающей добычи, среднегодовоевосполнение подготовленных запасов категории С, составило всего лишь 78 млн. т.И это притом, что добыча в 2004 г. в автономном округе составляла 255 млн. т, ав 2005 г. — 267,9 млн. т. Ситуация в ХМАО, как в зеркале, отражает иобщероссийские тенденции. Однако по прогнозу МПР ежегодный прирост запасов впериод с 2001-2005гг. по ХМАО должен составить 240 млн. т, что равно 76,6 %общероссийских показателей, а за 2006-2010 гг., еще больше — 260 млн. т.Прогноз МРП весьма оптимистичный, но далекий от реальности. В чем кроетсяпричина происходящего? Попробуем разобраться в поставленных вопросах.
Поданным ВНИГРИ текущее состояние обеспеченности потребностей экономики Россииосновными видами энергетического сырья до 2010 г. оценивается как вполнеудовлетворительное, особенно по газу и углю. Что же касается нефти, то Россияначнет испытывать недостаток в активных рентабельных для освоения запасах к2009-201 1 гг., но его еще можно будет частично компенсировать за счетпереоценки запасов и подготовки к освоению субактивных и труд-ноизвлекаемыхзапасов, а также ресурсов нефти и газа шельфа.
Прогноздобычи нефти до 2020 г. в Западной Сибири показывает, что при существующемположении дел в области недропользования и сохранении объемов эксплуатационногобурения на уровне 5,5-5,9 млн. м, падение добычи по ХМАО начнется в 2008 г. С2010 г. добыча нефти по автономному округу составит 1 80-200 млн. т, а в 2020г. сократится до 130-150 млн. т. Казалось бы, самое время попытаться остановитьнеминуемый спад, но адекватных действий со стороны сил, способных повлиять наситуацию, не наблюдается.
Отменав 2001 г. платежей на ВМСБ привела к резкому сокращению геолого-разведочныхработ. Об этом говорили все, черту подвела статистика. Получив, по сути, в своепользование 50 % существовавшей прежде ставки ВМСБ, компании и по сей день неспешат вкладывать деньги в изыскательские работы. Они вкладывают деньги вгеологию, но чаще всего на доразведку, в пределах лицензионных участков.Стимулов заботиться о приращении минерально-сырьевой базы на региональном и ужтем более на федеральном уровне у компаний нет.
Внастоящее время в МРП России поняли, что воспроизводство минерально-сырьевойбазы безотлагательно требует самых серьезных перемен в политикенедропользования. Благодаря усилиям министра Юрия Трутнева Федеральнымагентством по недропользованию (Роснедра) в 2003 г. была реанимированапрограмма ВМСБ России до 2020 года. В этом документе были рассчитаны балансы по37 основным для страны видам полезных ископаемых. В конце 2004 г. ПравительствоРФ одобрило «перспективный» вариант реализации долгосрочной программы.
До2020 г. предполагается вложить в геолого-разведочные работы за счет средствфедерального бюджета 255 млрд. 500 млн. руб., но к этой сумме, по оценкамэкспертов МПР, для обеспечения полного воспроизводства МСБ необходимо добавитьденьги частных инвесторов в объеме 2 трлн. 1 72 млрд. 940 млн. руб.
Около70 % этих вложений будет направлено на воспроизводство углеводородного сырья,примерно 1 5 % — на благородные металлы, остальное — на другие виды полезныхископаемых. Комментируя эти цифры, уместно отметить, что Правительство намереноминимальными затратами (примерно 10 %) от ожидаемой суммы капитальных вложенийв воспроизводство минерально-сырьевой базы запустить саморегулирующийсямеханизм инвестиционной привлекательности минерально-сырьевого комплексастраны. Но как это сделать — вопрос открытый.
Заполтора года с начала действия правительственной программы каких бы то ни былосущественных инвестиций в области ВМСБ так и не было, и это притом, чтоФедеральному агентству по недропользованию в 2005 г. удалось добитьсяфинансирования ГРР в объеме 1 1 млрд. руб. По планам агентства в 2006 г. напроведение работ по воспроизводству МСБ будет направлено около 15 млрд., а в2007 — более 1 7 млрд. руб. Но и этих вложений, похоже, не хватит, чтобыподтолкнуть наши нефтегазовые компании на инвестирование фундаментальнойгеологоразведки.
Пооценкам ВНИГРИ, в перспективе, без незамедлительного изменения политикиинвестирования работ по подготовке сырьевой базы нефти, нашей стране придетсяпосле 2012-2015 гг. резко сократить либо полностью прекратить экспорт с цельюобеспечения внутреннего потребления… В противном случае, как заверяют ученые,будет нанесен серьезный урон производственному потенциалу, экономике иобороноспособности России.
Большиенадежды правительство возлагало на рыночные изменения в системе управлениянедропользованием, в частности на аукционную продажу лицензионных участков подпроведение ГРР. Между тем разрушение региональной геологоразведки и перевод еена федеральный уровень не дали ожидаемых результатов. Существенным отличиемработ по ГРР в 2005 г. от предыдущих лет является включение в федеральнуюпрограмму объектов геологического изучения, которые раньше выполнялись попрограммам и за счет средств субъектов РФ. Эта деятельность агентства(Роснедра) привела к реальному запуску поисковых работ, замороженных ранее, зачто недропользователи благодарны федеральной власти, но прилагаемых усилийоказалось явно недостаточно. Общее число объектов и объемы финансирования изсредств федерального бюджета в 2004 г. были увеличены почти в 2 раза, однакоэффективность ГРР в целом снизилась из-за разрушения устойчиво функционирующейсистемы управления недрами в регионах.
Кпроблеме расширенного ВМСБ не остались равнодушными ни субъекты федерации, ниученые, ни представител законодательной власти. Эксперты год от года указывалина ошибки, предлагали пути выхода из кризиса, однако Правительство не слишкомприслушивалось к своим оппонентам. Сразу же после отмены платежей на ВМСБ впрофессиональных кругах муссировалась точка зрения, что необходимо часть (от 1 0до 50 %) налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) переводить в целевойбюджетный фонд для поддержания государственной геологической службы.
Например,в правительстве Республики Саха (Якутия), считают, что следует отменить любыеплатежи, взимаемые при проведении поиска, оценки и разведки полезныхископаемых, как не имеющие экономической сущности, а не менее половины от НДПИ,поступающего в бюджеты федерации и субъекта, следует направлять навосстановление МСБ. Администрации Сахалинской и Иркутской областей предлагаютвосстановить федеральный и региональный фонды воспроизводстваминерально-сырьевой базы. В аппарате полномочного представителя президента вДальневосточном федеральном округе убеждены в том, что следует отменитьрегулярные платежи за пользование недрами для недропользователей,осуществляющих геологическое изучение недр за счет всех источниковфинансирования…
Неблагополучиев области воспроизводства МСБ более не замечать нельзя и очевидно, чтопромедление с принятием эффективных мер, стимулирующих частные инвестиции вГРР, отрицательно скажется на экономике страны. Дело в том, что индекспромышленного производства топливно-энергетических ресурсов снизился со 107,7 %в 2004 г. до 101,8 % в 2005 г. Доля вклада добычи полезных ископаемых в общий приростпромышленного производства уменьшилась с 1 7,4 до 5,5 %.
ВПравительстве 23 марта 2006 г. рассматривались сценарные условиясоциально-экономического развития РФ на 2007 г. и на период до 2009 г. Так, привыполнении умеренно оптимистического сценарного условия требуется сохранениетемпов роста добычи нефти и газа на уровне хотя бы 101 -102 % на ближайшие тригода, иначе темпы роста ВВП и доходы бюджета придется корректировать в сторонууменьшения.
Сегодняв Федеральном агентстве по недропользованию признают, что реальный механизмпривлечения средств из внебюджетных источников до сих пор не сформирован. Числовыдаваемых лицензий на геологическое изучение недр по сравнению с 1 998-2000гг. сократилось в 3,5 раза и более. Это вызвано невероятно сложной процедуройполучения прав пользования недрами как для геологического изучения, так и длясовмещенных разведки и добычи. В Красноярске геологи выяснили, во что обходитсякомпаниям хождение по кабинетам. Если верить нехитрым расчетам, то оказывается,что число обращений в согласующие органы при получении лицензии на правопроведения ГРР превысило 40, а средний срок прохождения согласований составляет1 7 мес. И здесь уместно напомнить, что срок поисковой лицензии составляет 5лет, из которых практически два года бесполезно теряются в пустых хождениях. Окаких открытиях можно говорить?
ВФедеральном агентстве по недропользованию убеждены, что для привлеченияинвестиций в геологоразведку необходимо решить простейшую проблему: освободитьот налогообложения часть прибыли, направляемой на проведение ГРР внераспределенном фонде недр, но при обязательной экспертизе проектовуполномоченными органами. Того же требуют и регионы. Кроме этого, следуетмаксимально упростить выдачу лицензий на геологическое изучение недр и на праворазведки и добычи по факту открытого месторождения. По словам О. Монастырных,заместителя руководителя Федерального агентства по недропользованию, сегоднязаконодательство не позволяет это делать оперативно, ток как сам факт открытиявлечет за собой обязанность недропользователя возместить государству десятки, ато и сотни миллионов рублей за работы, проводимые за счет федерального бюджетав прежние годы. Здравые рассуждения профессионалов из МПР России о том, чтоподобным образом относиться к геологоразведке нельзя, наталкиваются нанепонимание МЭРТ, отстаивающего свою, фискальную точку Зрения. И месторожденияполезных ископаемых терпеливо ждут своих геологов-поисковиков, пока те проходятсогласование в кабинетах.
Возникаетвопрос, почему в России управление недропользованием идет по своему особенномупути, начисто игнорируя мировой опыт, в то время как новые западные технологииэффективно используются предпринимателями? Очевидно, мы забыли уникальныйгеологический опыт Советского Союза и разучились слушать ученых, представителейбизнеса и региональные власти. У тех, кто забывает прошлое, нет будущего.
Сегодняв России поисками и разведкой преимущественно занимаются крупные компании.Малый бизнес в нефтяной отрасли в основном предоставляет сервисные услуги. Таксложилось после распада СССР, после разрушения государственной геологическойслужбы. За рубежом картина совершенно иная. В области организации и проведенияГРР лидерство принадлежит малым, так называемым, юниорным компаниям.
Поитогам 2005 г. среди развитых добывающих держав мира суммарныйгеологоразведочный бюджет «юниоров» превышал таковой бюджет крупных компаний.При этом эксперты отмечают высокую эффективность малого бизнеса в областипоиска. По числу открытых месторождений отдельных видов полезных ископаемых«юниоры» не только не уступают поисковым службам горнодобывающих компаний, но исущественно превосходят их. И все дело в том, что в случае открытияместорождения капитализация юниорной компании многократно повышается. В мире«юниоров» оценивают по четырем позициям. Это доступ к активной геологическойинформации, получение и передача прав пользования недрами, финансирование ГРР ивопросы налогообложения. И надо признать, что по всем перечисленным параметрамнаши «юниоры» в самом конце списка…
Пооценке В. Войтенко, специалиста центра «Минерал» ФГУНПП «Аэрогеология», длясоздания эффективных рыночных механизмов стимулирования внебюджетных инвестицийв ГРР, следует в первую очередь разделить фонд недр РФ на две части. В первую,ликвидную, должны войти участки недр с разведанными и предварительно оцененнымизапасами, на изучение которых были вложены большие бюджетные средства.
Ковторой части следует отнести весь остальной неликвидный фонд недр, изучение,которого либо ограничилось региональной стадией, либо поисковые работы былипроведены, но не дали серьезных результатов. Подход к управлению разнымичастями фонда следует дифференцировать.
Вотношении первого государству необходимо сосредоточиться на трех направленияхдеятельности: компенсировать затраты, привлечь инвестиции и обеспечитьрациональную отработку запасов.
Чтоже касается неликвидов, то здесь воля государства должна быть направленаисключительно на привлечение инвестиций. Опыт Канады наглядно показывает, чтонадо делать, как, и в какой последовательности. В Оттаве для поисковиковдействует заявительный принцип: «Первый пришел — получи». Никаких аукционов,бонусов, договоров и многомесячных согласований! Хочешь заниматься поиском-приходи и работай.
ВКанаде, средства, направленные на поиск, рассматриваются как плата запользование недрами. Что мешает то же самое сделать и у нас? Еслинедропользователь не хочет или не может вести ГРР, то он немедленно вернетлицензию.
Доступк архивной информации поисковикам также должен быть максимально упрощен. Этопозволит усилить приток частных инвестиций к поисковым работам. Государству жеследует предоставлять налоговые льготы тем, кто участвует в организациигеолого-разведочных работ.
Проектнового закона «О недрах» не оставляет никаких шансов для организации юниорныхкомпаний в нашей стране. В ст. 77 Закона мы видим, что при отказе пользователянедр от права на осуществление разведки и добычи полезных ископаемых изоткрытого месторождения, ему будут лишь возмещены расходы на поиск и оценку месторожденийполезных ископаемых, произведенные за счет собственных или привлеченныхсредств. Проанализируем, что может произойти, если компания, открывшаяместорождение, по каким-либо причинам откажется от права на заключениедоговора. Она просто ничего не получит, если судить по статьям новогозаконопроекта. Юниорной компании оплатят только расходы на проведение работ, ане рыночную цену права разработки открытого месторождения. Получается, что идеигеологов, совершающих открытия, ничего не стоят. Разработчики законопроекта «Онедрах» совершенно не принимают во внимание, что кто-то может не пожелатьзаниматься добычей в пользу организации новых поисков. А в юниорных компанияхво всем мире работают геологи-поисковики высочайшего класса. В добывающихкомпаниях таких просто нет. Так может, стоит внимательнее присмотреться к опытузарубежных коллег и учесть его в новом законопроекте «О недрах». Думаю, в этомслучае дела в области ВМСБ непременно улучшатся.
Список литературы
Журнал«Нефтяное хозяйство» № 5, 2006