ЮРИДИЧЕСКАЯСИЛА АКТОВ ВЫСШИХ ОРГАНОВ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
План
Компетенциявысших органов Содружества
Документы,принимаемые на заседаниях высших органов Содружества
Решения повопросам сотрудничества государств в сферах, представляющих взаимный интерес
Решения попроцедурным вопросам
Протокольныерешения
Заявления иобращения
Выводы ипредложения
В Содружестве Независимых Государств за 15 лет,прошедших со дня его образования, принято значительное количествонормативно-правовых документов, определяющих принципы, формы и направлениясотрудничества государств в социально-экономической, политической, военной идругих сферах. Эту нормативно-правовую базу принято называть «правомСодружества Независимых Государств».
Право Содружества пока не имеет четкой структуры позначимости и силе принимаемых документов. Ни в Уставе СНГ, ни в каком-либо иззаключенных государствами — участниками Содружества международных договоров илипринятом органами СНГ решении нет согласованного перечня видов актов,принимаемых в рамках этого объединения, не определен их правовой статус,степень обязательности для государств. Это, в свою очередь, затрудняетразработку и внедрение действенного механизма реализации соглашений и решений,принимаемых в СНГ. Особую актуальность эта проблема приобретает для правовыхактов, принимаемых высшими органами Содружества Независимых Государств — Советом глав государств (СГГ) и Советом глав правительств (СГП).
Принимаемые этими органами документы представляютакты наивысшей силы среди актов других органов Содружества. В связи с этимпредставляется целесообразным более подробно рассмотреть компетенцию Советаглав государств и Совета глав правительств, определить, что представляют собойакты, принимаемые этими органами Содружества, и насколько они обязательны длягосударств, участвовавших в их принятии.
Компетенция высших органов Содружества
Совет глав государств представлен руководителямигосударств — участников СНГ. Совет глав правительств состоит из руководителейправительств. Эти органы были образованы 21 декабря 1991 г. на Алма-Атинскойвстрече руководителей 11 государств, образовавшихся после распада Союза ССР.Временное соглашение о Совете глав государств и Совете глав правительствСодружества Независимых Государств (далее — Временное соглашение), подписанное30 декабря 1991 г., действует и до настоящего времени.
К компетенции Совета глав государств — высшегооргана Содружества было отнесено обсуждение принципиальных вопросов, связанныхс координацией деятельности в сфере их общих интересов, компетенция же Советаглав правительств вообще не была определена. Было установлено, что Совет главгосударств и Совет глав правительств обсуждают и при необходимости принимаютрешения по наиболее важным внутренним и внешним вопросам (ст. 3 Временногосоглашения).
В соответствии с положениями Устава СНГ, принятого22 января 1993 г., Совет глав государств обсуждает и решает принципиальныевопросы, связанные с деятельностью государств-членов в сфере их общих интересов(ст. 21), включая вопросы об ассоциированном членстве в Содружестве (ст. 8); оприсутствии на заседаниях органов Содружества в качестве наблюдателейпредставителей других государств (ст. 8); по спорам между государствами-членами(ст. 17, 18); об утверждении положений об уставных органах Содружества (Советеминистров иностранных дел, Совете министров обороны, Экономическом Суде и т.д.)(ст. 27, 29 — 33); об утверждении бюджетов органов Содружества (ст. 38) .
На Совет глав правительств возложены координациясотрудничества органов исполнительной власти государств-членов в экономической,социальной и иных сферах общих интересов (ст. 22), определение порядкарассмотрения вопросов финансово-хозяйственной деятельности органов Содружества(ст. 39).
В дальнейшем для разграничения полномочий междуСоветом глав государств и Советом глав правительств было принято решение Советаглав государств от 2 апреля 1999 г. Согласно этому документу к компетенцииСовета глав государств отнесено принятие решений, касающихся: внесения поправокв Устав СНГ; создания новых или упразднения существующих органов Содружества;оптимизации структуры СНГ, совершенствования деятельности органов Содружества;заслушивания отчетов о деятельности органов СНГ; назначения (утверждения)руководителей органов, отнесенных к его компетенции; делегирования полномочийнижестоящим органам; утверждения положений об органах СНГ, отнесенных к егокомпетенции.
К компетенции Совета глав правительств отнесенорешение вопросов: реализации поручений Совета глав государств, данных Советуглав правительств; реализации положений, зафиксированных в Договоре о созданииЭкономического союза, а также практического функционирования зоны свободнойторговли; принятия совместных программ развития промышленности, сельскогохозяйства и других отраслей экономики и их финансирования; развития системтранспорта, связи, энергетических систем; сотрудничества в вопросах тарифной,кредитно-финансовой и налоговой политики; разработки механизмов, направленныхна формирование научно-технологического пространства; создания органовСодружества в рамках его компетенции; назначения (утверждения) руководителейорганов Содружества, отнесенных к его компетенции; финансового обеспечениядеятельности органов Содружества; сотрудничества в вопросах социальнойполитики; контроля за деятельностью органов СНГ; делегирования Совету министровиностранных дел и Экономическому совету СНГ своих полномочий, кроме полномочий,делегированных ему Советом глав государств Содружества Независимых Государств .
Таким образом, Совет глав государств, являясь высшиморганом Содружества, обсуждает и решает любые принципиальные вопросыСодружества, связанные с общими интересами государств-участников, а такжерассматривает любые вопросы в рамках отношений заинтересованныхгосударств-участников без ущерба интересам других членов Содружества. Советглав правительств был определен как нижестоящий орган по отношению к Советуглав государств, координирующий сотрудничество органов исполнительной власти вэкономической, социальной и иных сферах общих интересов.
Заседания Совета глав государств и Совета главправительств проводятся по мере необходимости, при этом заседания СГГ — не режеодного раза в год, а СГП — не реже двух раз в год. Внеочередные заседания могутсозываться по инициативе одного или нескольких государств-участников. Советглав государств и Совет глав правительств могут проводить совместные заседания.
Документы, принимаемые на заседаниях
высших органов Содружества
На заседаниях Совета глав государств и Совета главправительств обсуждаются проблемы развития сотрудничества, рассматриваются иподписываются договоры, соглашения, принимаются решения (далее — актыСодружества), а также заявления, обращения и протокольные решения. Правовнесения проектов документов для рассмотрения на этих заседаниях даногосударствам-участникам и уставным органам Содружества. Проекты документов,подготовленные межгосударственными (межправительственными) органами отраслевогосотрудничества для рассмотрения на СГГ и СГП, представляются в уставные органыв соответствии с их компетенцией. При этом все проекты проходят предварительноесогласование с государствами — участниками Содружества.
В соответствии с Уставом и Правилами процедурырешения СГГ и СГП по вопросам, кроме процедурных, для которых достаточнопростого большинства, принимаются консенсусом. При этом Правила процедурыопределяют консенсус «как отсутствие официального возражения хотя быодного из государств-участников, выдвигаемого им как представляющее препятствиедля принятия решения по рассматриваемому вопросу». Там же отмечено, чтопринятые таким образом решения должны быть обязательными для государств,участвовавших в их принятии .
Вместе с тем любое государство может заявить о своейнезаинтересованности в том или ином вопросе, что не рассматривается какпрепятствие для принятия решения. Это превращает Содружество НезависимыхГосударств в «клуб по интересам», в котором каждое государство имеетвозможность выбирать формы участия и направления сотрудничества.
Правилами процедуры прописаны возможные формы этихрешений, одновременно с этим сделаны по сути изменяющие Устав исключения изпредусмотренного им правила консенсуса. Так, согласно Правилу 16 на заседанияхСовета глав государств и Совета глав правительств помимо подписаниямеждународных договоров принимаются заявления, обращения, а также протокольныерешения. По вопросам организации внутренней деятельности Содружества этимиСоветами принимаются решения, а те из них, которые касаются процедурныхвопросов, не требуют консенсуса, а принимаются простым большинством голосовучаствующих в заседании членов Совета.
Таким образом, используемый термин«решения» является собирательным в отношении всех форм актов Советаглав государств и Совета глав правительств, включая непосредственно решения.Однако в чем же одна форма актов отличается от другой, Правила процедурыумалчивают. Ответ на данный вопрос, на наш взгляд, следует искать в содержанииэтих решений и устоявшейся практике их принятия и оформления.
Значительное количество принимаемых на заседанияхСовета глав государств и Совета глав правительств актов составляют решения.Согласно Правилам процедуры их условно можно разделить на три группы: решенияпо вопросам сотрудничества государств в сферах, представляющих взаимныйинтерес; решения по процедурным вопросам; протокольные решения.
Решения по вопросам сотрудничества государств всферах, представляющих взаимный интерес, составляют большинство принимаемых назаседаниях СГГ и СГП актов, и именно они обеспечивают реальное интеграционноевзаимодействие государств — участников Содружества. Что представляют собойданные международно-правовые акты: международные договоры либо актымеждународной организации, какова их юридическая сила и степень обязательностидля подписавших их государств, — по этим вопросам нет единства мнений даже всамих органах Содружества.
Представляет интерес позиция Экономического Суда СНГпо данному вопросу. В своем Консультативном заключении от 15 мая 1996 г. позапросу Межгосударственного экономического Комитета Экономического союза,проанализировав международно-правовые документы, принятые в рамках Содружествав 1991 — 1995 гг., Экономический Суд пришел к следующему заключению: «Всоответствии с положениями Венской конвенции (статья 31) для целей толкованиядоговора используется не только его текст, но и любое относящееся к договорусоглашение, если оно было достигнуто между участниками договора, а также любойдокумент, составленный участниками договора и принятый в качестве документа,относящегося к договору. Основываясь на этих положениях, можно сделать вывод,что к международным соглашениям относятся:
решения глав государств и правительств, одобряющиепроекты соглашений и приложения к ним (например, решение Совета главправительств Содружества о проекте Соглашения о создании Межгосударственноговалютного комитета от 26 мая 1995 г.),
учреждающие органы, предусмотренные международнымсоглашением (например, решение Совета глав государств Содружества об ИсполнительномСекретариате Содружества Независимых Государств от 14 мая 1993 г. с приложением- Положением об Исполнительном Секретариате Содружества НезависимыхГосударств)» .
Следуя логике этого Заключения Экономического Суда,к международным договорам можно отнести любое решение, принятое на заседанииСГГ и СГП, за исключением, пожалуй, решений о назначении должностных лиц ивнутриорганизационных вопросов функционирования органов Содружества. На нашвзгляд, это не совсем верно. Если указанные решения могут и должны приниматьсяво внимание при толковании международных договоров, от этого они таковыми нестановятся. Данное замечание относится к приведенному в качестве примерарешению СГП о проекте Соглашения о создании Межгосударственного валютногокомитета, которое в тот же день было подписано главами государств на заседанииСГГ. Это решение не содержит международных обязательств государств, а лишьотражает ход работы внутри организации над данным проектом Соглашения.
В то же время Экономический Суд СНГ в своем решенииот 22 ноября 2005 г. N 01-1/1-05 по запросу Исполнительного комитета СНГ отолковании решения Совета глав государств о совершенствовании и реформированииструктуры органов Содружества Независимых Государств от 2 апреля 1999 г. занялдругую позицию. Суд пришел к выводу, что указанное решение не являетсямеждународным договором, а «представляет собой акт органа международнойорганизации и содержит два вида норм: 1) нормы, касающиеся вопросов организациивнутренней деятельности Содружества Независимых Государств, являющиесяобязательными как для самой организации, так и для ее членов (внутренняярегламентация);
2) нормы, устанавливающие права и обязанностигосударств-участников вне рамок самой международной организации, имеющие лишьрекомендательное значение (внешняя регламентация)».
Такое непостоянство во мнении Суда можно отчастиобъяснить (заранее исключая конъюнктурный характер вынесенного решения)отсутствием закрепленной на уровне учредительных документов Содружества четкойсистемы международно-правовых актов, принимаемых органами СНГ, их видов(наименований, круга вопросов, по которым они принимаются), соотношения междусобой по юридической силе и степени обязательности для государств-членов.Наработанная к настоящему времени практика также не позволяет внестинеобходимую ясность в этот вопрос.
Так, с точки зрения оформления решений СГГ и СГП,несмотря на то, что каждое заседание Совета глав государств и Совета главправительств проводится под председательством одного из членов, принимаемые наних решения (за исключением оформляемых в виде протокольных решений)подписываются всеми представителями государств, не имеющих возражений противего принятия. Согласно ст. 10 Венской конвенции о праве международных договоров1969 г. подписание текстов международных договоров может являться формойустановления аутентичности и окончательности их текста. С другой стороны, такоеподписание может представлять собой один из способов выражения согласиягосударств на обязательность этого договора, которое согласно ст. 11 Венскойконвенции может быть также выражено обменом документами, образующими договор,ратификацией договора, его принятием, утверждением, присоединением к нему илилюбым другим способом, о котором условились стороны. В связи с этим дляустановления юридических последствий подписания следует исходить из уровняпредставительности государств в соответствующем Совете и положений самогодоговора.
Поскольку в Совете глав государств и Совете главправительств государства — участники СНГ представлены в лице глав государств иглав правительств, согласно п. 2 ст. 7 Венской конвенции эти лица ex officioвправе совершать любые действия в отношении заключения международного договора,включая выражение согласия на его обязательность для соответствующегогосударства.
Анализ принятых Советом глав государств и Советомглав правительств решений свидетельствует о том, что в них, как правило,содержатся положения, определяющие порядок их вступления в силу. Около 80%решений СГГ и СГП предусматривали вступление в силу с момента подписания(включая решения, по которым имеются оговорки отдельных государств о том, чтоэти решения вступят для них в силу после выполнения внутригосударственныхпроцедур). Поэтому есть основания считать, что подписание государством решенияСГГ и СГП подразумевает установление окончательной редакции текста данногорешения, и если это предусмотрено самим решением, то и выражение согласиягосударства на обязательность для него этого решения. В остальных же 20%решений непосредственно по примеру международных договоров предусматриваетсяправило о соблюдении внутригосударственных процедур, для государств, чьезаконодательство требует их выполнения.
В соответствии со ст. 2 Венской конвенции договор«означает международное соглашение, заключенное между государствами вписьменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того,содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или несколькихсвязанных между собой документах, а также независимо от его конкретногонаименования». Учитывая это, внешне решения, принимаемые на заседанияхуказанных Советов, фактически представляют собой международные договоры. Болеетого, имеют место случаи внесения решениями СГГ изменений в ранее подписанныемеждународные договоры либо, наоборот, некоторые из них, которые касаютсявнесения изменений в ранее принятые решения, по образу договоров, подписываемыхна заседаниях этих Советов, именуются протоколами .
В пользу точки зрения о том, что решения Совета главгосударств и Совета глав правительств представляют собой не что иное, какмеждународные договоры, свидетельствует наличие оговорок и заявлений, которыеделают главы государств и правительств при их подписании, а также то, как этирешения воспринимаются в государствах. К примеру, Республикой Беларусь были ратифицированыдва решения СГГ и два решения СГП.
Единственным же внешним признаком, свидетельствующимв пользу решений СГГ и СГП как актов органов Содружества, является то, чтобольшинство этих решений излагается не от имени государств, а от имени Совета,на котором были приняты. Однако даже это, на наш взгляд, существенным образомне должно влиять на обязательность для государств принимаемых решений.
О желании государств — участников Содружествапридать решениям СГГ и СГП обязательность, аналогичную международным договорам,свидетельствует решение Совета глав государств «О Механизме реализациирешений Совета глав государств и Совета глав правительств СодружестваНезависимых Государств (концептуальные положения)» от 2 апреля 1999 г.Согласно этому решению в качестве принципиальных положений Механизма реализациирешений Совета глав государств и Совета глав правительств СодружестваНезависимых Государств, в частности, определены:
добровольное и добросовестное выполнениегосударствами-участниками принятых на себя обязательств на основании решений;
национальные механизмы контроля и невмешательство вовнутренние дела государства;
урегулирование споров, возникающих при исполненииобязательств по документам Содружества, путем переговоров государств — участников Содружества .
Решения по процедурным вопросам. Для их принятияПравилами процедуры установлено отступление от правила консенсуса — принятиебольшинством. По сути, это более жесткое требование, чем те, которыепредъявляются для принятия «обычного» решения, где это же большинствоможет заявить о своей незаинтересованности, но решение будет принято и вступитв силу для государств, его подписавших.
По своему содержанию решения по процедурным вопросамдолжны касаться лишь организации и порядка ведения заседаний Советов. Однако сточки зрения их оформления они мало чем отличаются от остальных решений, хотяпорой и не оформляются в качестве отдельного документа, а заносятся в протоколзаседания, который согласно п. 2 правила 22 Правил процедуры подписываетсяПредседателем Исполнительного комитета.
С учетом концепции подразумеваемой компетенциимеждународных организаций решения по процедурным вопросам, принимаемые Советомглав государств и Советом глав правительств, неоспоримо являются обязательнымиодновременно для всех актами Содружества, хотя с очень узкой сферой действия.
Протокольные решения не касаются процедурныхвопросов организации проведения заседаний Советов, но в силу малозначительноститребуемых решения вопросов (подготовка проектов на основе обсужденной информацииили обращений, доработка подготовленных проектов, награждение Грамотой СНГ ит.д.) с согласия всех членов соответствующего Совета подписываются егопредседателем. Данный вид решений не содержит нормативного регулирования,носит сугубо индивидуально-определенный распорядительный характер. Средидокументов, принятых ранее Советом глав государств и Советом глав правительств,аналогичных по своему содержанию и оформлению, можно встретить такие, какпротокольные записи и решения. Их существование можно объяснить отсутствиемчеткого перечня видов актов, принимаемых этими Советами.
Протокольные решения следует отнести к внутреннемуправу СНГ. Эти решения обязательны для исполнения указанными в них должностнымилицами и органами Содружества.
Заявления и обращения, принимаемые на заседанияхСоветов, не носят правового или нормативного характера. Они, как правило,выражают отношение к какому-либо событию и (или) определяют направлениясотрудничества, на которых необходимо сосредоточить усилия государств-членов.
В работе Совета глав государств и Совета главправительств нет единой практики оформления заявлений и обращений. Имеют местослучаи подписания этих актов всеми государствами — участниками Содружества илитолько председателем соответствующего Совета, а также принятия текстовзаявлений и обращений решениями Совета (также подписываемых как председателем,так и всеми членами Совета ). В последнем случае это можно объяснить тем, чтотребуется дать соответствующие поручения по принятию мер, вытекающих из текстазаявления и обращения, или по его обнародованию.
Нет единства и в стиле изложения заявлений иобращений. Порой они излагаются не от лица принявшего их Совета, анепосредственно от государств или правительств. С другой стороны, когдазаявления и обращения подписаны только председателем или оформлены какприложение к аналогично оформленному решению Совета, они могут быть определеныкак акты международной организации.
В любом случае заявления и обращения выходят зарамки внутреннего права международной организации, однако для государств имеюттолько лишь моральную или политическую силу, в связи с чем могут быть отнесенык так называемому мягкому праву.
Выводы и предложения
1. До настоящего времени в рамках Содружества неурегулированы проблемы, связанные с разграничением правового статуса решенийСовета глав государств и Совета глав правительств СНГ и международныхсоглашений, подписываемых на заседаниях этих же органов. Имеющиеся разночтенияи толкования юридической силы этих документов кроются в самой природеСодружества, неопределенности его статуса на уровне учредительных документов иразном отношении государств-участников к его правосубъектности.
2. В целях придания праву СНГ большей системностиследует на уровне учредительных документов или специального международногодоговора однозначно определить, что все решения Совета глав государств и Советаглав правительств (также и других органов СНГ), устанавливающие какие-либообязательства непосредственно для государств-участников или направленные наунификацию законодательства, должны оформляться путем заключения международныхдоговоров либо соответствующих актов органов СНГ, подлежащих обязательнойтрансформации в национальные правовые акты.
3. В свою очередь, эти акты должны иметь названия,отличающиеся от названий решений этих же органов, имеющих рекомендательныйхарактер, и решений, принимаемых по внутренним вопросам деятельности СНГ какмеждународной организации. Это позволит определить статус и юридическую силутого или иного акта органа СНГ еще в момент его принятия, исходя из егоназвания, а не после, на основании субъективного анализа его содержания.
Литература
1. Временноесоглашение о Совете глав государств и Совете глав правительств СодружестваНезависимых Государств // Содружество. Информационный вестник Совета главгосударств и Совета глав правительств СНГ. 1992. N 1. С. 22 — 24.
2. УставСодружества Независимых Государств // Содружество. Информационный вестникСовета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1993. N 1(9). С. 17 — 29.
3. решениео Разграничении полномочий между Советом глав государств и Советом главправительств Содружества Независимых Государств // Содружество. Информационныйвестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1999. N 1(31).С. 74 — 75.
4. Решениео Правилах процедуры Совета глав государств, Совета глав правительств, Советаминистров иностранных дел и Экономического совета Содружества НезависимыхГосударств // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств иСовета глав правительств СНГ. 2002. N 2(41). С. 162 — 170.
5. Консультативноезаключение Экономического Суда Содружества Независимых Государств от 15 мая1996 г. по запросу Межгосударственного экономического Комитета Экономическогосоюза // Решения Экономического Суда Содружества Независимых Государств (1994 — 2000 гг.). Мн.: Экономический Суд Содружества Независимых Государств, 2000. С.115 — 116.
6. Венскаяконвенция о праве международных договоров // Международное публичное право:Сборник документов. Т. 1. М.: Бек, 1996. С. 67 — 87.
7. решениео внесении дополнений в Положение о Совете командующих Пограничными войсками //Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета главправительств СНГ. 1997. N 2(26). С. 213.
8. Протоколо внесении изменений и дополнений в Положение о Совете министров обороныгосударств — участников Содружества Независимых Государств // Содружество.Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ.2000. N 1(34). С. 28 — 30.
9. РешениеСовета глав государств о Механизме реализации решений Совета глав государств иСовета глав правительств Содружества Независимых Государств (концептуальныеположения) // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств иСовета глав правительств СНГ. 1999. N 1(31). С. 80 — 81.
10. Протокольноерешение о награждении Грамотой Содружества Независимых Государств //Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета главправительств СНГ. 2001. N 3(39). С. 114 — 116; протокольное решение осовершенствовании структуры системы управления объединенной системыпротивовоздушной обороны государств — участников Содружества НезависимыхГосударств // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств иСовета глав правительств СНГ. 1997. N 2(26). С. 260.
11. Протокольнаязапись о создании межгосударственного Евроазиатского объединения угля и металла// Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета главправительств СНГ. 1993. N 4(12). С. 114.
12. Решениео противодействии международному терроризму в свете итогов Стамбульскогосаммита ОБСЕ // Содружество. Информационный вестник Совета глав государств иСовета глав правительств СНГ. 2000. N 1(34). С. 20.
13. Заявлениеглав государств Содружества Независимых Государств // Содружество. Информационныйвестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 2003. N 2(43).С. 126 — 127.
14. Решениео Заявлении Совета глав государств Содружества Независимых Государств оподдержке конституционных реформ в Кыргызской Республике // Содружество.Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ.2003. N 1(42). С. 16 — 17.
15. Решениео Заявлении глав государств — участников Содружества Независимых Государств оситуации вокруг Афганистана // Содружество. Информационный вестник Совета главгосударств и Совета глав правительств СНГ. 2001. N 3(39). С. 117 — 118.