КУРСОВАЯ РАБОТА
«ЗАКРЫТЫЕ
АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕОБРАЗОВАНИЯ»
Введение
Какобустроить Россию — это вопрос, объединяющий сегодня все слои общества — исогласных с политикой нового руководства России, и не согласных с ней.
В очереднойраз преобразования с целью создания социально ориентированной рыночнойэкономики, построения подлинно демократического государства общество поддержалоцеликом и полностью. Это нашло свое применение в проведении финансовой,социальной, военной и иной политики Правительства и Президента. Это видно и напримере того, что на смену командно-административным отношениям – везде и всюду — приходит, наконец,состязательно-партнерский тип отношений, когда перед коллективами предприятий иорганизаций всех форм собственности открывается возможность по-деловому,открыто и эффективно взаимодействовать не только с непосредственнымруководством, но и напрямую — с руководством города, поселка, субъектаРоссийской Федерации, на территории которого расположено то или иноепредприятие или организация.
Однако и привсей открытости таких отношений многие руководители предприятий вряд липредставляли себе реальные трудности переходного периода, все «подводныекамни» «открытого» и «закрытого» бизнеса, социальной политики, распределения бюджета ив целом — расстановку приоритетов государства.
К сожалению,и сегодня государство и общество продолжают переживать социально-экономическуюнеустроенность, снижение уровня и качества жизни, роста открытой и скрытойбезработицы. И если в крупных городахтакая проблема решается — например, по причине большего количества альтернатив,возможностей проявить и показать себя, то в российской глубинке, неизвестныхгородах и поселках должных позитивных перемен, по существу, население так и не ощутило.
Серьезныесбои и упущения в механизме осуществления реформ в отдельно взятом городе илипоселке, из-за отсутствия обоснованной программы проведения таких реформ инеустановления ответственности за каждый проделанный шаг поставили в критическоеположение не просто большинство российских предприятий — особенно военнойсферы, тяжелого машиностроения иАПК, но и целые регионы, целыетерритории, работающие только на эти отрасли.
Типичныйпример — внутреннее разобщение и разрушение закрытых городов, т.н.«почтовых ящиков», чье руководство просто не вправе требовать слишкоммногого — хотя бы в силу своей «закрытости». Тем не менее, именно этигорода — кузницы вооружения, составляющего ядерный и ракетный щит страны, а потому- первоочередной задачей руководства этих городов и поселков являетсясохранение нормального, благополучного социально-экономического климата,спокойствия и стабильности населения этих городов. Разгул преступности,экстремизма, ярое противодействие политике субъекта Российской Федерации илифедеральному центру, забастовки и голодовки, отрицание государственных ценностей и ценностей производства можетстоить и региону, и всей России слишкоммногого.
Конечно,сейчас трудно прогнозировать наступление идеальной социальной обстановки взакрытых городах и поселках в ближайшее десятилетие, равно как и во всейстране, меняющей уклад, но официальная статистика Правительства М.М.Касьянова по минимальному, но все-таки росту производства,по торможению процесса инфляции, по установлению контроля над валютно-финансовой ситуацией,способна изменить ситуацию к лучшему.
Тем более, что первые шаги к изменениюобстановки в «горячих производственных точках страны», как ещеназывают закрытые города, были сделаны давно.
Почти десятьлет назад, 14 июня 1992 года был принят Федеральный закон «О закрытыхадминистративно-территориальных образованиях». Именно так — закрытымиадминистративно-территориальными образованиями — стали именоваться жизненноважные для безопасности страны города ипоселки, в пределах которых располагаются промышленные предприятия по хранениюоружия массового поражения и радиоактивных веществ, а также военные объекты с особым режимом безопасногофункционирования.
Так быловпервые обозначена аббревиатура ЗАТО — населенных пунктов, о которых знали прежде только ученые, военнослужащие ичлены их семей, проживающие в них.
Может быть,именно в силу закрытости, или по каким-либо иным причинам, состояние дел в ЗАТОникогда не выносилось на суд общественности. Обсуждались, в основном, на уровне субъектов Российской Федерации,финансовые взаимоотношения с ЗАТО федерального центра и местных администраций,оправданные или не очень системы трансфертов, предоставление дотаций исубвенций, выгоды региона от нахождения на его территории ЗАТО или егофинансовая бесполезность …
Не так многолитературы можно встретить и по проблемам государственного управления в этихособых точках, впрочем, так же, как и описание становления в них местногосамоуправления.
Однако впоследнее время интерес к ЗАТО в отечественной правовой литературе и прессеявно возрос. Во многом, это связано с т.н. «оффшорной» политикойгосударства. Провозглашение А. Починком всех без исключения ЗАТО оффшорнымизонами и территориями бесконтрольного отмывания денег вызвало бурю негодованияправозащитников, депутатов на местах и местных администраций.
Вопрос оцелесообразности придания ЗАТО особого организационного и финансового статусаактуален сегодня, как никогда. Очевидно, что один непродуманный шаггосударственных мужей — в рамках финансовой, военной, иных реформ, в рамкахстроительства новой вертикали власти — может обойтись населению ЗАТО, самой власти и, что особенно важно — безопасности страны, — слишком дорого.
Задачейсвоей работы я вижу определение приоритетов органов государственного управленияи органов местного самоуправления по отношению к особому статусу и внутреннимпроблемам ЗАТО. В своей работе я коснусьи части организационных и социально-экономических отношений, возникающихсегодня в российском обществе, так как совершенно неверно было бы рассматриватькомплекс проблем закрытых административно-территориальных образований в отрывеот проблем всего общества.
Такимобразом, работа нацелена на то, чтобы четко обозначить положение ЗАТО средииных административно-территориальных образований, выявить права и обязанностигосударства по отношению к ЗАТО и рассмотреть права и гарантии населения ЗАТОкак особых территориальных субъектов.
1.Понятие о закрытых административно-территориальных образованиях.
Среди многихновых явлений, наблюдаемых в современной России, можно отметить бурное развитиеэкономических отношений в так называемых закрытых городах. Этот процесс явилсяпрямым отражением экономических и политических преобразований в стране, аименно – перехода к рыночным отношениям в экономике, свободному развитию всехформ собственности при равенстве прав всех хозяйствующих субъектов,конституционному закреплению основ местного самоуправления и развитию отношениймежду местными органами власти и федеральным центром.
Изначальнозакрытые административно-территориальные образования создавались с цельюстимулирования работы предприятий, так или иначе связанных с системойбезопасности страны. Расположенные на определенной территории предприятия игорода-спутники получили от государства значительные налоговые послабления,после чего и приклеился к ним ярлык «российские оффшорные зоны».
Нельзя,однако, недооценивать первоначальную ценность ЗАТО для государства — ихгромадный оборонный потенциал.
Так, первыйспециализированный нормативно-правовой акт российских законодателей в отношенииЗАТО, в котором, собственно говоря, и появляется впервые данная аббревиатура — Федеральный Закон N 3297-1-ФЗ «О закрытых административно-территориальныхобразованиях» от 14 июля 1992 года, — прямо указывает на особое положениеЗАТО среди иных территориальных образований в Российской Федерации.
Закрытымадминистративно-территориальным образованием, согласно этому закону,признается имеющее органы местного самоуправлениятерриториальное образование, в пределах которого расположены промышленныепредприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения,переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, включающийспециальные условия проживания граждан.
Поэтомуможно выделить, как минимум, 3 отличительных признака ЗАТО:
1) Наличие органов местного самоуправления;
2) Расположение в пределах закрытого образованияпромышленного предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения,переработке радиоактивных и других материалов, военного или иного объекта, длякоторого устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственнойтайны;
3) Специальные условия проживания граждан.
Наличие утерриториального образования одного или двух из этих признаков не означает, чторассматриваемое территориальное образование — ЗАТО. Для того, чтобы присвоить образованию статусЗАТО, необходимо соответствие всем трем признакам, а также специальное решениеПрезидента Российской Федерации, так как данный вопрос находится висключительной компетенции Президента. Согласно ст.2 п.2. ФЗ «О ЗАТО», только ПрезидентРоссийской Федерации принимает решение о создании, упразднении ЗАТО и измененииего границ.
Впрочем,порядок упразднения ЗАТО и изменения его границ так до конца и не был оформленв российском законодательстве. Влитературе по проблемам государственного управления отмечалось лишь, что«при принятии решения об упразднении закрытогоадминистративно-территориального образования необходимо определить этапность исроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий иобъектов, изменения специальных условий проживания граждан, измененияадминистративно-территориального деления, а также виды и размеры материальной ииной поддержки государством населения бывшего ЗАТО».[1]
Следовательно,в число первоочередных задач государства в отношении закрытых образований вближайшие годы должна войти четкая и грамотная проработка положения обупразднении ЗАТО, включающего, главным образом, вопрос ликвидации последствийтакой реорганизации для субъекта Российской Федерации и населения этого субъекта.Поспешность принятия решений по реорганизации оборонных предприятий и отдельных«оборонных» городов даже в государстве, привыкшем к частымпереворотам, может оказаться трагической.
Говоря оразделе территории и перекройке границ ЗАТО, необходимо определить сами этипонятия — границы и территория ЗАТО.
Территория играницы закрытого административно-территориального образования, согласно ст.1п.2 ФЗ «О ЗАТО», определяются исходя из особого режимабезопасности предприятий и (или) объектов, а также с учетом развитияпотребностей населения.
Границы ЗАТОмогут совпадать, но могут и не совпадать с границами субъектов РоссийскойФедерации, с границами районов, входящих в их состав. На примерах признания ЗАТО городов и поселков, а такжечастей городов и поселков Московской, Свердловской, Челябинской и многихдругих, изобилующих военными объектами, областей Российской Федерации, видно,что данное решение достаточно во многом «натянуто»:
“Что естьособый режим безопасности?Немногочисленное население ядерного Озерскасегодня получает дотации и субвенции на свое развитие в 6 раз больше, чем всоседних со Озерском поселках и военных городках, жители которых подвергаютсятакому же риску, обитая на территории, покрытой тем же объемом излучения. Болеетого, каждый пятый житель Озерска имеет реальный шанс получить “деньги наотселение”, тогда как остальные жители дышащего ядерной пылью района такогошанса не получат никогда…”[2]
Специальнодля разрешения подобных противоречий в 1996 году в ФЗ “О ЗАТО” была внесена поправка, отмечающая,что в случае установления вредного воздействия предприятий и объектов,расположенных в ЗАТО, на близлежащие территории, этим территориям присваиваетсястатус зоны воздействия.
В настоящеевремя в России существуют 47 ЗАТО – 10ЗАТО Министерства атомной энергетики — города и поселки (в т.ч. подземные), вкоторых создавалось или создается ядерное оружие и системы его обслуживания, и37 ЗАТО Министерства обороны Российской Федерации – военные точки, где навооружении находятся ракеты сядерным арсеналом.[3].При всем этом с 1996 года статус зоны воздействия был присвоен всего-навсего 5(!) территориям.[4]
Такимобразом, можно выделить еще одно существенное направление деятельности органовисполнительной власти Российской Федерации — своевременное присвоениенеобходимого статуса зоны воздействия районам — спутникам ЗАТО, которые служилии служат главной сырьевой базой ведущего предприятия ЗАТО и ущербное положениекоторых сегодня, к сожалению, очевидно.
2. Особый статус закрытыхадминистративно-территориальных образований.
Особыйправовой и организационный статус закрытых административно-территориальныхобразований обусловлен непосредственно природой ЗАТО.
Так, в числеиных проявлений статуса, не вызывает сомнения специфичная«биполярность» деятельности ЗАТО, обусловленная его особымиотношениями с местными органами власти и федеральным центром. Двойноеподчинение ЗАТО проявляется в подчинении его федеральным органамгосударственной власти и подчинении органам местного самоуправления.
В ведениифедеральных органов государственной власти закрытые образования находятся по вопросам, установленным ст.1 п.3ФЗ “О ЗАТО”, а именно:
1) По вопросам обеспечения особого режима безопасногофункционирования предприятий и (или) объектов, включающие специальные условияпроживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарнойбезопасности,
2) По вопросам установления подчиненности, установленияграниц указанного образования и земель, отводимых предприятиям и (или)объектам,
3) По вопросам определения полномочий органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования.
Решения поуказанным вопросам принимаются Правительством Российской Федерации как главнымисполнительным органом власти в Российской Федерации.
Органыместного самоуправления в этих вопросах, сегодня, к сожалению, бесправны — иопять-таки, «благодаря» законодателям.
Федеральныйзакон «О ЗАТО», был принят, напомню, 14.07.1992 г., а уже 28.11.1996г. ст.4. п.2, гласивший, что органы местного самоуправления ЗАТО:
1) Координируют деятельность предприятий и (или) объектов,подразделений охраны, милиции,гражданской обороны и иных служб при угрозе чрезвычайных ситуаций.
2) Разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения вслучаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе.
3) В случае возникновения опасности для жизни и здоровьялюдей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимостидо начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РоссийскойФедерации, принимает решение об эвакуации населения,
– был исключен из Федерального Закона.
Такимобразом, как мы видим, из компетенцииорганом местного самоуправления ЗАТО были полностью исключены центральныефункции территориального образования этого уровня. С одной стороны, можноподдержать действия Правительства Российской Федерации по разграничениюпредметов ведения государства и органов местного самоуправления, поддержкутаким образом специально созданных дляисполнения тех или иных задач служб и министерств – МЧС,Министерства обороны, Федеральной службы безопасности. С другой стороны (ипоследние два года техногенных аварий на ряде аналогичных засекреченныхобъектов Европы это показали наглядно), недооценивать роль органов местногосамоуправления, более осведомленных о проблемах безопасности предприятий ивоенных объектов, находящихся на территории данного ЗАТО, нельзя и во многомпреступно.
При этомгосударство — в качестве некого «извинения за причиненные неудобства»- снимает с органов местногосамоуправления не только вышеуказанные права, но и обязанности проводить такиеоперации.[5]
Однако опытпоказывает, что подчас именно в силу «закрытости» исверхзасекреченности объекта путь к месту аварии у федеральных служб бываетслишком долгим, а местными силами теперь — как мы видим – справляться со стихией не только невыгодно финансово (себе в убытокради собственной безопасности), но и наказуемо (теперь это не входит вкомпетенцию органов местного самоуправления).[6]
Складываетсяпарадоксальная ситуация — независимые органы местного самоуправления(«четвертая власть»), в чью компетенцию, как известно, входят вопросыорганизации жизнеобеспечения населения на отведенной ему территории, вочередной раз остаются «независимыми» только на бумаге.
Головное жепредприятие ЗАТО оказывается «ничьим» при решении элементарныхвопросов минимального поддержания систем связи и безопасности. Федеральныйцентр дает указания «соответствующим службам», а«соответствующие службы» просят «изыскать возможностьподдержания систем жизнеобеспечения предприятия за счет средств резервныхфондов органов местного самоуправления ЗАТО»- и снова замкнутый круг.
Поддержаниев должном состоянии систем связи и безопасности ЗАТО — задача государства, ноесли оно сегодня с ней не справляется, должен быть найден альтернативный путьрешения этой проблемы — возможно, как раз при участии органов местногосамоуправления.
Еще однимкраеугольным камнем в расстановке приоритетов государства по отношению к своемусамому засекреченному детищу — ЗАТО – является проблема организации, обеспечения и контроля за обеспечениемособого режима закрытых образований.
По определению ФЗ «О ЗАТО»,закрытое административно-территориальное образование – это прежде всего территориальное образование, для которого устанавливаетсяособый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, атакже особый режим проживания граждан.
Под особымрежимом безопасного функционирования ЗАТО законодательство понимает:
1. Установление контролируемых и (или) запретных зон погранице и (или) в пределах указанного образования (в т.ч. колючей проволоки).
2. Ограничения на въезд и постоянное проживание граждан натерритории секретного города (поселка).
3. Ограничения на полеты летательных аппаратов над еготерриторией.
Ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательскойдеятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсамии недвижимостью, вытекающие из ограничений на въезд и постоянное проживание.[7]
Решение обобеспечении особого режима в отношении конкретного ЗАТО принимаетсяПравительством Российской Федерации. Ответственность за организацию и обеспечение особогорежима в запретной зоне возлагается на начальника объекта.
Органы местногосамоуправления закрытого образования в соответствии с законодательствомРоссийской Федерации участвуют совместно с начальником объекта и представителеморгана федеральной службы безопасности в обеспечении особого режима натерритории закрытого образования, за исключением территории объекта.
Основой обеспечения особого режимаявляется установление особых условий пребывания граждан на территории закрытогообразования.
Особый режим устанавливаетсягосударством в целях обеспечения национальной безопасности РоссийскойФедерации, выполнения международных обязательств Российской Федерации понераспространению оружия массового поражения, обеспечения защиты сведений оядерном оружии, других видах вооружений и военной техники, составляющихгосударственную тайну, пресечения террористических, диверсионных и иныхпротивоправных действий, а также обеспечения безопасных условий для работы ипроживания граждан.[8]
Рассмотрим элементы особого режимаболее подробно.
Так, важнейшим элементом особогорежима и определяющим моментом в установлении пределов ЗАТО является, на мой взгляд, установлениеконтролируемых и запретных зон по границе и в пределах закрытого образования.Запретная и контролируемая зоны закрытого образования устанавливаются в целяхограничения доступа граждан на территорию контролируемой зоны и исключениядоступа граждан на территорию запретной зоны без особой производственнойнеобходимости.
В Российской Федерации, как и вСоветском Союзе, для осуществления санкционированного доступа граждан и проездатранспортных средств через запретную и контролируемую зоны оборудуютсяконтрольно — пропускные пункты (КПП).
Долгие годы КПП в СССР были приметой времени исуществующего строя: «не впускать никого лишнего и не выпускать ничегоценного»[9].Перестройка заставила власти пересмотреть взгляды на охрану многих предприятийобороны и учреждений госбезопасности, однако закрытые города, что радует,подобное «реформирование» так сильно не затронуло. Как и много летназад, контрольно-пропускные пункты погранзастав и городов — «почтовыхящиков» находятся под усиленной охраной лучших воинских подразделений, лучшихсотрудников органов внутренних дел и спецслужб, в т.ч. резервов Президентскогополка. [10]
Границы закрытого образованияобозначаются хорошо видимыми знаками, надписями, оборудуются заграждениями итехническими средствами охраны, в т.ч. колючей проволокой. Подобнымизаграждениями оборудованы все без исключения запретные зоны российских закрытыхгородов и поселков. Во многих ЗАТО местные администрации приняли решение также об установкеспециальных радарных и антирадарных систем для защиты предприятий, а также защитыличного и служебного автотранспорта сотрудников. [11]
Организация охраны запретной и контролируемойзон закрытого образования осуществляется специально созданной для этой целикомиссией, состоящей из представителей администрации объекта, управлениявнутренних дел, органа федеральной службы безопасности и органа местногосамоуправления закрытого образования.
Учреждение комиссийстало принципиально новым шагом в организации охраны закрытых городов. Ранееэтот вопрос находился в исключительном ведении силовых структур субъектаРоссийской Федерации, на территории которого расположено ЗАТО, и вмешательствоиных организаций не допускалось. Сегодня комиссии действуют, и действуютдостаточно эффективно. Опыт администраций г. Радужный Владимирскойобласти, пос. Озерный Тверской области, пос. Молодежный Московской области — пионеров организацииподобных комиссий — широко используется по всей России.[12]
Комиссия устанавливает виды и системуохраны, численность личного состава подразделений охраны, объем и сроки строительства инженерно- технических сооружений, контрольно — пропускных пунктов, караульныхпомещений, казарм и других необходимых сооружений, а также срокивыполнения мероприятий по подготовке объекта к приему под охрану.
Решения комиссии утверждаютсяуполномоченными руководителями Министерства обороны Российской Федерации,Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службыбезопасности Российской Федерации.
Для охраны объекта используютсяспециально назначенные начальником объекта штатные воинские подразделения иподразделения военизированной охраны объекта.
Использование других видоввооруженной охраны на территории закрытого образования не допускается.
Пристального внимания заслуживает и вопрос организации на территории ЗАТОпропускного режима. Система пропусков — неотъемлемая часть организации КПП и охраны государственной тайны.
Пропускной режим в контролируемойзоне ЗАТО устанавливается в соответствии с особой инструкцией. Инструкциясоставляется и утверждается начальником объекта на территории ЗАТО ируководителем органа местного самоуправления закрытого образования. Она такжеподлежит обязательному согласованию с управлениями (отделами) внутренних дел иорганом федеральной службы безопасности, осуществляющими свою деятельность натерритории закрытого образования.
Инструкция о пропускном режимеопределяет:
1) Порядок доступа граждан и въезда(выезда) транспортных средств на территории закрытого образования и объекта;
2) Порядок вноса (выноса), ввоза(вывоза) грузов, специальных грузов, документов и материальных ценностей;
3) Перечень должностных лиц, имеющихправо принятия решений об оформлении и выдаче пропусков соответствующих видов;
4) Порядок контроля за обоснованностьювыдачи пропусков, своевременностью их изъятия и погашения.
Граждане, нарушившие требованияпропускного режима либо допустившие противоправное преодоление границызапретной и контролируемой зон закрытого образования, могут быть задержаны впорядке и на срок, установленные законодательством Российской Федерации.
Въезд любого гражданина дляпостоянного проживания или временного пребывания на территории закрытогообразования согласовывается органами местного самоуправления с органомфедеральной службы безопасности. При необходимости ознакомления въезжающихграждан со сведениями, составляющими государственную тайну, или в случае ихдопуска на территорию объекта на указанных граждан в порядке, установленномИнструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственнойтайне (утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 28октября 1995 г. N 1050), оформляется допуск к государственной тайне.
Руководитель органа местногосамоуправления закрытого образования по согласованию с органом федеральнойслужбы безопасности имеет право разрешить въезд граждан на территорию закрытогообразования, за исключением въезда на территорию объекта.
Для постоянного проживания натерритории закрытого образования разрешается въезд определенным закономкатегориям граждан:
1) Лицам, заключившим трудовой договор садминистрацией объекта или организациями — юридическими лицами, расположеннымина территории контролируемой зоны закрытого образования;
2) Военнослужащим, проходящим службу ввоинских частях, расположенных на территории закрытого образования;
3) Сотрудникам органов внутренних дел,обеспечивающим охрану правопорядка и противопожарную безопасность на территориизакрытого образования;
4) Членам семей и родственники указанныхграждан;
5) Лицам, постоянно проживающим внаселенных пунктах, входящих в состав закрытого образования.
Вопрос о возможности въезда граждан,не проживающих постоянно на территории закрытого образования, но заключившихтрудовой договор с администрацией объекта или организациями — юридическимилицами, расположенными на территории контролируемой зоны закрытого образования,решается в порядке, установленном инструкцией о пропускном режиме. Наличиесобственности на территории закрытого образования может служить основанием длявъезда и проживания владельца при условии оформления допуска в установленномпорядке.
Въезд граждан, не имеющих допуска ксведениям, составляющим государственную тайну, на территорию закрытогообразования в случае производственной необходимости или для удовлетворения социально- культурных и иных потребностей жителей осуществляется на основании разрешенияначальника объекта и руководителя органа местного самоуправления закрытогообразования с предварительным уведомлением органа федеральной службыбезопасности, а на территорию объекта — на основании разрешения начальникаобъекта в сопровождении представителей, назначаемых начальником объекта.
Въезд на территорию закрытогообразования иностранных граждан осуществляется по решению Министерства обороныРоссийской Федерации, согласованному с Федеральной службой безопасностиРоссийской Федерации или территориальным органом безопасности по местунахождения закрытого образования.[13]
Еще одно проявление режимабезопасности на территории закрытых образований — ограничения