Россия и Царство Польское: механизмы
бюджетно-финансовых отношений в имперской системе (1815-1866)
Е.А. Правилова
Поиск моделей организации бюджетных отношений Империи
и ее частей составлял одну из важнейших задач политики России, направленной на
формирование системы управления имперским пространством. При этом бюджетная
политика центра должна была основываться на принципе поливариантности,
обусловленном неравенством финансовых возможностей регионов, потенциала их
развития. В состав Российской империи входили государственные образования,
которые были вполне самодостаточны с точки зрения обладания ресурсов и
финансовых возможностей, такие как Финляндия и Польша. В то же время южные
окраины постоянно нуждались в финансовых вливаниях из центра. Россия, в отличие
от колониальных империй Европы, таких как Великобритания, Испания, Франция, не
имела возможности использовать приобретенные территории исключительно в
качестве источников ресурсов или рынка сбыта товаров не только потому, что она
не была отделена от них географически. И если в колониальной политике
европейских государств преобладали экономические мотивы, то удержание
российских окраин в пределах влияния обеспечивало внутреннюю и внешнюю
безопасность России. Так, вхождение в состав Империи Финляндии не принесло ей
новых источников пополнения бюджета, а кавказские и среднеазиатские окраины
обходились ей очень дорого.
Анализ различных моделей бюджетных взаимоотношений
между Россией и ее регионами дает возможность существенно дополнить
характеристику системы управления Империей. Принципы, на которых эти отношения
основывались, позволяют судить о приоритете геополитических или финансовых интересов
имперского правительства в каждой из частей государства. Особый интерес
представляет собой исследование бюджетных взаимосвязей между Империей и
Царством Польским. Польша во многом разделила судьбу других регионов Империи.
Созданная как автономная часть
государства, через несколько десятилетий она утратила свой особый статус,
потеряла конституционную, культурную и экономическую самостоятельность. Вместе
с тем удержание Польши в орбите влияния центра вынуждало имперское
правительство при формировании концепции политики в Польше учитывать
специфические черты ее экономики; сочетать методы централизации финансового
управления, унификации законодательства и фискального контроля с элементами
децентрализации, предоставляя Польше права автономии. В российской политике в
Польше эти подчас противоречивые политические и экономические интересы
переплетались, создавая для российского правительства проблемы выбора между
желанием лишить Польшу, стремившуюся к независимости, права распоряжения
финансовыми ресурсами, и необходимостью предоставить ей возможность
самостоятельного экономического развития, в чем Империя была тоже
заинтересована.
Какая часть бюджета Польши должна вливаться в общий
бюджет Империи? Должна ли Россия отвечать за внутренние и внешние долги Царства
Польского? Имеют ли финансовые отношения России и Царства Польского
межгосударственный характер или строятся на принципах внутренних связей? На чей
счет должна содержаться русская армия в Польше, кто должен покрывать расходы и
убытки, причиненные польским восстанием? Наконец, что более выгодно для России:
финансовая автономия Польши или централизованное управление? Эти и многие
другие вопросы, а также общие принципы бюджетных отношений Империи и Царства в
течение всего рассматриваемого периода вплоть до упразднения финансовой
автономии Польши находились в центре внимания финансовых ведомств российского
правительства и польской администрации.
Конституция 1815 года «навсегда соединила» Царство
Польское с Российской Империей под скипетром одного монарха, сохранив для
Польши права частичной автономии. Область финансов, думается, представляла
собой именно ту сферу деятельности, где правительство Царства обладало
наибольшей самостоятельностью. Более того, объем предоставленных в области
финансов прав можно было бы даже назвать своего рода «финансовым суверенитетом»
конституционной Польши.
Согласно конституции, Царство Польское в 1815-1830 гг.
было наделено важнейшими атрибутами финансовой независимости: бюджетной
автономией, денежной системой, казной и самостоятельной ответственностью по
государственному долгу. Организация управления финансами предоставляла
польскому правительству право самостоятельного принятия решений, единственным
ограничением которого являлась в конечном итоге воля монарха. Все вопросы, относящиеся
к этой сфере, рассматривались первоначально в Комиссии финансов и казначейства,
возглавляемой министром финансов. Дальнейшее обсуждение могло проходить в
Совете управления, состоящем из наместника, министров, начальников
департаментов управления и назначаемых царем лиц, и в Общем собрании
Государственного Совета Царства Польского под председательством царя или
наместника. Формально, обязательному рассмотрению в Общем собрании
Государственного Совета подлежали все «проекты законов и учреждений, касающихся
главного управления краем». Лишь после обсуждения в Общем собрании, утверждения
проекта наместником и одобрения монархом закон вступал в силу. По усмотрению
царя некоторые законопроекты могли быть внесены на рассмотрение палат сейма.
Важнейшей прерогативой сейма являлось принятие
бюджета, утверждаемого царем. Это право народного представительства было
зафиксировано в 91 статье конституционной хартии. Однако за все пятнадцать лет
существования конституционного правления сейм так ни разу и не приступил к
обсуждению бюджета Царства. Для внешне легального обхода конституции было
использовано толкование некоторых ее статей, которое предоставляло императору
прерогативу принятия первого бюджета без участия сейма, не ограничивая его
никакими условиями, в том числе временными. Опираясь на это толкование,
Александр I откладывал внесение первого бюджета на рассмотрение сейма, ссылаясь
при этом на необходимость предварительного пересмотра налоговой системы и
осуществления других преобразований. При этом доктрина «первого бюджета»
оказалась очень удобной не только для монарха, который стремился объединить два
мероприятия — реформу финансового управления и принятие бюджета, обойдясь при
этом без сейма, но и для самого правительства Царства Польского . Польским
исследователем С.Смолкой обнаружены проекты финансового устава, составленные
министрами финансов Т.Матушевичем и сменившим его Я.Венгленьским,
предполагавшие вовсе лишить сейм участия в принятии бюджета2. Даже назначенный
в 1821 году на пост министра финансов Ф.К.Друцкий-Любецкий, имевший репутацию
борца за финансовую независимость Польши, избегал обращения к сейму не только
за утверждением сметы, но и прочих законопроектов.
Помимо огромного политического значения, отказ от
реализации конституционного принципа принятия бюджета открывал возможность для
неограниченного влияния на его составление и утверждение. Дело в том, что
конституционная хартия являлась единственным документом, регламентирующим
порядок составления смет и росписи. Бюрократический же механизм, с помощью
которого принимались все бюджеты Царства с 1817 по 1830 гг., практически не
регламентировался. Очевидно лишь то, что в нем должны были принимать участие
Комиссия финансов и казначейства, министр финансов Царства Польского, ее
возглавлявший, Совет управления, Государственный Совет Царства Польского и
государь. Однако механизм принятия решений по вопросам финансовой политики
Польши в конституционный период во многом определялся не формальными
требованиями закона, а личностными факторами. Это, думается, в полной мере
относилось и к бюджетной процедуре. На практике значительная часть решений по
финансовым вопросам принималась в обход коллегиальных советов и сейма. В первые
шесть лет самостоятельного существования Царства Польского решающее значение в
вопросах финансовой политики имело мнение всесильного сенатора
Н.Н.Новосильцева. Занимавшие в этот период пост министра финансов Тадеуш
Матушевич и Ян Венгленьский не в силах были противодействовать влиянию
Новосильцева. Если Матушевичу еще удавалось удерживать польские финансы в
рамках бездефицитного бюджета, то в годы министерства Венгленьского (1817-1821)
польская казна оказалась на грани полного краха. Казна Царства превратилась в
бездонную кормушку, из которой наместник вел.кн. Константин Павлович без ограничений
черпал средства на нужды армии и своей собственной персоны. Венгленьский, не
спрашивая ни у кого разрешения, поскольку получал санкцию Новосильцева,
растрачивал не только запасы казны, оставленные Матушевичем, но и частные
депозиты, и залоги, хранившиеся в казначействе. Первая же попытка Венгленьского
ввести экономию и прекратить бесконечные растраты средств великим
князем-наместником стала причиной его немедленной отставки.
Между тем стремительное разрушение финансовой системы
Польши не могло не вызвать соответствующей реакции из Петербурга. В 1819 году,
когда оказалось, что бюджет на 1820 год не может быть исполнен без дефицита,
последовало первое предостережение. В рескрипте на имя министра статс-секретаря
по делам Царства Польского Игнатия Соболевского было указано на необходимость
ввести режим экономии и изыскать иные средства для преодоления дефицита. Однако
в течение последовавших двух лет ничего не изменилось, и к 1821 году польская
казна оказалась не только опустошена, но и обременена грузом прежних и новых
долгов.
13/25 мая 1821 года последовал новый рескрипт
императора. В нем содержалась недвусмысленная угроза лишить Царство.Польское,
политической самостоятельности ввиду катастрофического положения его финансов.
(Ссылаясь на дефицитный бюджет, Александр I определил условия, невыполнение
которых поставило бы под вопрос сохранение автономии края: «Состояние вещей
таково, что уже не приходится говорить ни о поддержании или упразднении
некоторых должностей, ни о продвижении или окончании каких-либо публичных
работ, ни о реставрации или разрушении нескольких зданий.) Речь идет о
национальном существовании Польши, и о наиболее дорогих для поляков интересах;
речь идет о решении вопроса, способно ли Царство Польское при своей нынешней
организации обеспечить своими собственными средствами функционирование
политических и гражданских институтов, которые ей позволено формировать, или же
оно должно, признав.свое бессилие, призвать к установлению режима более
соответствующего скудности его ресурсов»3. В рескрипте содержалось требование к
Государственному Совету представить план финансов, установить равновесие
расходов и доходов.
Однако в самом тексте рескрипта содержалось условие,
выполнить которое без крайнего напряжения платежных сил населения было бы
невозможно. Согласно рескрипту, сокращению не подлежали статьи бюджета,
определявшие военные расходы. А ведь именно эта категория составляла едва ли не
половину расходной части бюджета. Реформы, которые предложит Совет, должны были
касаться только гражданских установлений в Царстве Польском. Существующая
организация армии, ее структура и финансы, не могли быть изменены, «потому что
настоящее число войск … необходимо ввиду ряда существующих обстоятельств
более чем никогда, для спокойствия…4».
Вопрос о том, на чьи средства должна содержаться
армия, защищавшая границы Царства Польского и Империи, поддерживавшая
внутренний порядок и обеспечивавшая «спокойствие» императора, являлся одним из
наиболее спорных в российско-польских финансовых взаимоотношениях в течение
всех пяти десятилетий существования Царства. Что же касается периода до 1830
года, то, учитывая, что Царство Польское не производило никаких отчислений в
имперский бюджет, содержание польской армии в определенном императором составе5
являлось единственным обязывающим требованием для польской казны. В остальном,
содержание и объем расходных и доходных статей бюджета устанавливались польским
правительством самостоятельно.
До 1817 года расходы по содержанию армии покрывались
из средств российской казны, однако впоследствии эта сумма была предъявлена
Польше в качестве ее государственного долга перед Россией. Как только расходы
на содержание армии были возложены на казну Царства Польского, установившееся в
1815-1817 годах равновесие расходов и доходов было полностью нарушено. Польша
была не в состоянии обеспечить ту военную систему, которая была ей навязана
Россией. По мнению Ш.Аскенази, «армия в суровых, но умелых руках великого князя
была превосходно организована; в техническом смысле за короткий сравнительно срок
она явилась верхом совершенства»6. Однако это блестящее состояние требовало
больших затрат. Как только военные расходы целиком были перенесены на польский
бюджет, «армия поглотила сразу 20 из 46 миллионов доходов текущего года». «В
следующих годах бюджет войска непрерывно увеличивался, по мере растущих
требований в.кн. Константина, с 20 700 000 (1817) подскочил сразу на 25 000 000
(1818); в следующих годах составил 30 725 000, 30 468 000, 30 701 000; на 1822
потребовал 31 503 896 злотых. Самая сильная экономика не выдержала бы такого
бремени», — писал С.Смолка7.
О том, насколько тягостно будет содержание огромной
армии для польского государства еще в 1815 писал императору А.Чарторыйский8.
Спустя несколько месяцев после последовавшего в мае 1821 года рескрипта,
Чарторыйский вновь обратился к Александру I с просьбой пересмотреть его решение
относительно сохранения военных расходов: «подобные расходы не по силам
теперешнему Царству. Они превышают относительно расходуемые на этот предмет
средства в некоторых других независимых королевствах, например, Швеции,
Саксонии, Вюртенберге, Пьемонте, где при больших средствах военная часть
обходится не так дорого. Я не касаюсь того, насколько решение вашего величества
благоразумно, насколько оно вызвано необходимостью, но будет ли справедливо
вменять народу в вину нищету, являвшуюся следствием такого решения»9.
По мнению польского исследователя С.Смолки,
инициатором, автором идеи рескрипта 25 мая 1821 года был ни кто иной, как
Н.Н.Новосильцев. Ожидаемым эффектом появления этого документа должно было стать
ограничение полномочий польского правительства и поручение Новосильцеву
руководства спасением польских финансов. Для этого были созданы целых два
специальных комитета, которые заседали на квартире полномочного представителя
его величества10. Однако непредвиденные сенатором обстоятельства изменили его
планы. Действительно, появление рескрипта вызвало огромный резонанс в обществе.
Царящая атмосфера угрозы была бы на руку Новосильцеву, если бы на пост министра
финансов Польши не был назначен Ксаверий Любецкий, уже получивший известность и
авторитет в глазах императора в ходе международных переговоров о долгах Царства
Польского как ревностный защитник польских финансов.
Назначение Любецкого на пост министра финансов
предопределило очередное изменение механизмов принятия решений по вопросам
финансовой и бюджетной политики в Польше. В первую очередь, Любецкий попытался,
и весьма успешно, ограничить влияние Новосильцева, по крайней мере, в области
управления финансами. Любецкий признавался, что в вопросах финансовой политики
он не доверял никому, кроме себя и императора. При всех обязывающих министра
финансов формальностях, Любецкий предпочитал обходить Государственный Совет и
лично представлять императору о планах его мероприятий. Более того, Любецкий
был убежден, что раскрытие планов финансового ведомства может повлечь ряд
неудобств и стать почвой для многочисленных спекуляций11. Такую уверенность в
собственных силах Любецкому придавал почти безграничный авторитет министра
финансов в глазах Александра I, а затем и Николая I. «Император отдает и будет
всегда отдавать предпочтение вашим планам в области финансов перед какими бы то
ни было другими», писал Любецкому министр статссекретарь Грабовский12.
В годы министерства Любецкого польское правительство
обладало почти абсолютной самостоятельностью в расходовании средств, поиске
источников доходов, реализации планов финансовых реформ. Программа Любецкого,
краеугольным камнем которой являлась экономия и строгое исполнение бюджетных
статей, позволила в течение двух-трех лет поправить положение финансов, а затем
создать резерв для развития экономики и, прежде всего, польской промышленности.
Методы реализации программы «санации финансов» вызывали неоднозначную реакцию.
Его противники обвиняли Любецкого в отсутствии всякой «системы» финансовых
преобразований, в использовании жестоких методов взыскания налогов и недоимок.
Однако никто не мог опровергнуть значимости таких реформ Любецкого, как
создание Польского банка, Земского кредитного общества, а главное, ликвидации
угрозы падения автономии и установления самостоятельности польской финансовой
политики. Действительно, эти мероприятия, а также другие стороны стратегии и
тактики реформ Любецкого даже дали основание для его сравнения с С.Ю.Витте’3.
Несмотря на попытки противников политики Любецкого
изменить сложившуюся при нем систему взаимоотношений между польским финансовым
ведомством и имперским правительством, в годы министерства Любецкого польские
финансы действительно управлялись без какого-либо вмешательства имперских
властей. Об этом свидетельствует даже тот факт, что в фондах российского
Министерства финансов не отложилось практически никаких материалов, касающихся
внутренней финансовой политики
Царства Польского в 1815-1830 гг. Помимо обширных
реформ в области финансового управления, даже такие существенные вопросы, как
заключение внешнего займа решались польским министром финансов путем
согласования с императором через посредничество министра статс-секретаря
И.Грабовского. Получивший впоследствии название «займа Френкеля» (по имени
посредника в переговорах со стороны европейских, преимущественно берлинских,
банкиров), заем 1829 года создал прецедент: автономная провинция самостоятельно
выходила на европейский рынок капиталов.
Разумеется, при всей независимости польского
финансового ведомства позиция российского Министерства финансов тоже имела
значение. Однако его влияние имело опосредованный характер. Кроме того,
интересы двух ведомств пересекались, собственно говоря, лишь в области торговли.
С другой стороны, польское и российское финансовые ведомства, распоряжавшиеся
каждое своим казначейством, старались строго блюсти свои интересы. Особенно
отчетливо эта тенденция проявилась при урегулировании проблемы долга Царства
Польского, возникшего после окончания наполеоновских войн.
Процесс расчета по долгам Царства Польского затянулся
на более чем на пятнадцать лет. В первую очередь, Польше предстояло
урегулировать взаимные претензии с Францией, а также Пруссией и Австрией,
претендовавшими на получение огромных сумм. Переговоры с европейскими
державами, в которых принимали участие как российские дипломаты, представлявшие
Польшу и польского короля российского императора во внешних сношениях, так и
представители правительства Царства Польского, завершились с большим успехом
для польских финансов. Взаимные претензии сторон были погашены общим зачетом en
bloc.
В то же время расчет взаимных претензий между Польшей
и Россией превращал Царство в крупного должника Империи. Задолженность Царства
Польского складывалась, главным образом, из сумм, ассигнованных на военные
расходы Герцогства Варшавского. Общая сумма отпущенных из государственного
казначейства с 1814 г. по 1817 г. средств составила 64 967 760 злотых14.
Любецкий, окрыленный успехом переговоров в Европе и
поддержкой императора, первоначально рассчитывал на то, что долг будет погашен
тем же методом, как были погашены претензии европейских государств и
Царства, т.е. зачетом en bloc. Не получив на это
распоряжение императора, Любецкий был уверен, что, по окончанию расчетов сумм
взаимных претензий, общая сумма долга Польши будет установлена не на
результатах этих расчетов, а лично императором. Император, надеялся Любецкий,
издаст указ о вспомоществовании казне Царства Польского и освободит его от
долга15. Однако такого указа не последовало. Суммы, предоставленные имперской
казной на содержание польской армии, были скрупулезно подсчитаны, и, вместе с
набежавшими процентами, превысившими сумму долга, и в 1830 году предъявлены к
оплате. По первоначальным расчетам эта сумма составила более 150 миллионов
злотых (что почти в два раза превышало годовой бюджет государства). Польское
правительство отказалось признавать долг такого размера, и в результате
длительных переговоров сумма задолженности была понижена до 63 миллионов
злотых. В качестве благородного жеста, процентная ставка с этой суммы была
понижена с 5% до 4% ввиду особого положения польской казны, что, по словам
Николая I, следовало рассматривать как «милость»16.
Анализ законодательной основы и принципов взаимоотношений
Царства Польского и Империи в бюджетной сфере убедительно свидетельствует о
том, что с институциональной точки зрения, эти отношения основывались на
строгом разграничении бюджетов и казначейств. Бюджетная автономия Царства
Польского, с одной стороны, предполагала самостоятельность определения
структуры доходов и расходов, существование отличной от российской системы
налогообложения, отсутствие статей совместного финансирования, а с другой
полную ответственность по долгам государства, в том числе и перед Россией.
Единственное, что объединяло Польшу и Россию в области финансов власть монарха,
имевшего исключительные полномочия распоряжения доходами обоих государств.
1830 год являлся поворотным моментом не только в
конституционной истории Царства Польского. С момента подавления ноябрьского
восстания в Польше начался и новый период истории польских финансов. В течение
последующих трех с половиной десятилетий Царство Польское постепенно утрачивало
прежнюю самостоятельность в вопросах финансовой и бюджетной политики, и, в
конце концов, полностью лишилось как самостоятельного бюджета, так и других
прав финансовой автономна
Органический статут 1832 года, упразднив институт
народного представительства, не внес кардинальных изменений в систему
финансового управления Царства. Состав центральных учреждений, осуществлявших
финансовое управление в Царстве, остался почти прежним. Исполнительные функции
были возложены на Комиссию финансов и казначейства. В роли правительства
по-прежнему выступал Совет управления, возглавляемый наместником. Существенно
изменилась лишь значение Государственного Совета Царства Польского. Ввиду
создания в структуре имперского Государственного Совета особого департамента по
делам Царства Польского, польский Государственный Совет оказался лишним звеном
в управленческой системе. Его состав почти соответствовал составу Совета
управления, а функции фактически дублировались департаментом совета Империи. В
1841 году Государственный Совет Царства был упразднен. В то же время
департамент дел Царства Польского российского Государственного Совета приобрел
значение высшей инстанции, в которой рассматривались важнейшие вопросы
законодательства и управления, а также польский бюджет. В 1862 году последовало
закрытие департамента дел Царства Польского и восстановление упраздненного
Государственного Совета Царства Польского.
Ввиду продекларированной самостоятельности управления
финансами Царства Польского организационное подчинение польской Комиссии
финансов и казначейства российскому Министерству финансов не устанавливалось.
Однако фактически Министерство финансов претендовало на руководство
деятельностью польского правительства в этой области. 28 октября 1832 года
министр финансов Е.Ф.Канкрин подал на высочайшее рассмотрение подготовленную по
распоряжению императора записку «О приведении финансовых дел Царства Польского
в связь с Министерством финансов Империи». Канкрин предлагал установить
обязательное согласование с Министерством финансов всех финансовых решений
польского правительства17.
При этом министр финансов подчеркнул, что при новом
порядке сношений польского и имперского правительств необходимо стремиться «не сталкиваться
с властью наместника Царства, и не подать виду нарушения правила о
независимости администрации оного»18.
3 и 9 ноября 1832 года записка министра финансов была
рассмотрена Комитетом по делам Царства Польского при Государственном Совете.
Комитет согласился с мнением Канкрина о том, что «нельзя не желать, дабы
финансовые дела Царства приведены были в связь с МФ Империи», отметив, что «с
другой стороны … таковое сближение должно быть устроено таким образом, дабы
финансы Царства относительно их заведования не теряли вида отдельного
управления». Формальным основанием для установления тесных сношений имперского
и польского ведомств служило предписанием 31 статьи статута: бюджет Царства и
важнейшие законы вносятся в Государственный Совет Империи. Следовательно, все
вносимые в Государственный Совет вопросы должны пройти предварительное
обсуждение и согласование с Министерством финансов «на том главном правиле,
чтобы Министерство финансов, получая необходимые сведения о ходе финансовых дел
Царства, в сношениях с тамошним начальством ограничилось важнейшими предметами,
не входя в текущие дела местного управления тамошних финансов, кои, по силе 16
статьи дарованной Царству грамоты, заведуются отдельно от управления других
частей Империи»19.
Чтобы не вызывать подозрения в нарушении определенной
статутом самостоятельности польского финансового ведомства, сношения должны
были иметь конфиденциальный и секретный характер. Мнение министра финансов
формально не могло иметь решающую силу. Однако глава польской Комиссии финансов
вместе с тем обязан был представлять: копии с годового отчета, каждые три
месяца — краткие извлечения о ходе финансовых дел и данные о движении сумм. «Но
дабы не сделать в Варшаве гласной таковую меру, — подчеркивалось в утвержденном
Николаем I постановлении Комитета, — необходимо объявить высочайшую волю, дабы
сведения сии … представляемы были на высочайшее его императорского величества
Установленный в соответствии с решением Комитета
порядок сношений не определял конкретно категории дел, подлежащих согласованию
с имперским правительством. Однако впоследствии практикой был установлен
принцип санкционирования (а не согласования, как было объявлено) решений по
всем сколько-нибудь значимым вопросам финансовой политики. Между тем
самостоятельность польских финансов продолжала существовать до тех пор, пока
правительство Царства Польского располагало полномочиями составления бюджета,
даже притом, что утверждение бюджета осуществлялось Государственным Советом
Империи.
Однако уровень бюджетной автономии, предполагаемый
Органическим Статутом 1832 года, уже существенно отличался от определяемого
конституцией 1815 г. Статья 14-я статута обязывала Царство Польское участвовать
«в надлежащей соразмерности в общих на потребности Империи расходах. Следующая
с оного на сие часть податей и прочих сборов будет с точнейшей уравнительностью
определена особыми постановлениями». Какие именно категории статей бюджета
входили в область совместного финансирования, не уточнялось. Единственным
указанием служила 20 статья, предусматривавшая совместное финансирование единой
армии, состоящей из прежне обособленных российской и польской армий.
Распределение статей доходов и расходов Царства
Польского, оставляемых в распоряжении польского правительства и передаваемых в
центр, стало предметом обсуждения Комитета по делам Царства Польского на
заседании 30 апреля 1833 года. На рассмотрение Комитета была внесена записка
князя В.П.Кочубея, предварительно уже одобренная Николаем I. Главная идея
записки Кочубея заключалась в максимальном ограничении самостоятельного
использования бюджетных средств Царства. Одним из поводов для установления
контроля за расходованием доходов Царства являлась необходимость предотвратить
возможность повторения событий 1830 года, когда мятежники воспользовались
деньгами польского казначейства и Польского Банка.
Управление доходами и расходами Царства, по мнению
Кочубея, должно было основываться на следующих принципах: все доходы, за
исключением сумм, ассигнованных на расходы по содержанию внутреннего
управления, «должны состоять в неограниченном распоряжении министра финансов»
Империи; Польша должна участвовать в расходах по содержанию войск в Царстве;
польское правительство должно стремиться к увеличению доходов, которые должны
поступать «в массу общих доходов государственных, точно так, как всякие другие
доходы, из какой-либо губернии поступающие»21.
Конкретное определение статей расходов, подлежащих
финансированию из польского бюджета, было возложено на министра финансов
Е.Ф.Канкрина. Принципы распределения доходов Царства по расходным статьям были
сформулированы в поданной им по этому поводу секретной записке. Все расходные
статьи бюджета Царства следовало поделить на три категории. К первой категории
относились расходы, покрываемые из бюджета Царства. К ним относились
«собственно внутренние расходы Царства: «долговые платежи как по собственным
долгам, так и по должным Империи суммам»; расходы на внутреннее управление
Царства; расходы на содержание местных военных команд, на пенсии военным чинам
и пр.; «расходы на необходимое содержание государственных заведений» и
«необходимое вознаграждение за разные убытки от мятежа происшедшие, поколику оно
еще может быть признано нужным».
Вторая категория — «расходы, кои суть последствие
соединения Царства с Россией» также должна была финансироваться из доходов
Царства. В нее вошли «расходы на содержание российских войск обыкновенно и
постоянно в Царстве пребывающих, поколику превышают то, чего стоили бы сии
войска, будучи расположены внутри России». Это предложение основывалось на том,
что цены на фураж, продовольствие и другие необходимые для армии предметы в
Польше были существенно выше общероссийских. «Нормальная» численность войск в
мирное время, дополнительные расходы на содержание которой должна была взять на
себя польская казна, определялась в размере 50 тысяч человек. Если же по
чрезвычайным обстоятельствам число войск в Царстве превысит обыкновенный и
постоянный размер, то сумма дополнительных издержек должна была покрываться из
так называемого военного капитала. К этой же категории были отнесены расходы на
военное строительство. Наконец, третья категория состояла из «чистого остатка»
за всеми перечисленными расходами, предполагаемого к передаче в казначейство
Империи22.
Предложенный министром финансов принцип разделения
расходных статей был одобрен Комитетом. В журнале заседания отмечено, что «на
каком бы основании ни был установлен впоследствии порядок распоряжения
доходами, всегда необходимо стараться должно, дабы в обыкновенном положении дел
все расходы, как исключительно до Царства относящиеся, так равно и те, кои суть
последствие настоящего соединения оного с Империей, покрываемы были из собственных
доходов Царства сего»23.
Итак, расходы на содержание российских войск являлись
единственной статьей бюджета, предназначенной для передачи в имперский бюджет.
Причем предполагаемое финансирование происходило именно таким образом: не
обеспечение содержания войск в Царстве, а перевод денег в кассу имперского
казначейства. Объем расходов по этой категории в конечном итоге определялся
имперским правительством. Казалось бы, всего лишь одна статья расходов,
подлежащая передаче в российское казначейство, представляла собой весьма
незначительный взнос в имперский бюджет. Однако одна лишь эта статья расходов
составляла в тот момент едва ли не половину всей расходной части бюджета
Польши. Между тем польские финансы, на которых было возложено обязательство
удовлетворения не только собственных потребностей, но и содержание имперской
армии в Польше, представляли собой весьма печальное зрелище. Польское восстание
1830 года свело практически на нет результат многолетних стараний Ксаверия
Любецкого по установлению равновесия бюджета и созданию резерва развития.
Мятежники не только нанесли урон государственному хозяйству, но и разграбили
суммы из казначейства и Польского Банка, в том числе полученные по займу
Френкеля незадолго до начала восстания в 42 миллиона злотых.
В этих условиях должна была начать функционировать
новая бюджетная система, определенная решением Комитета по делам Царства
Польского 30 апреля 1833 года. Обсуждение первого же бюджета на 1834 год
привело к возникновению конфликта между министром финансов Канкриным и
наместником князем И.Ф.Паскевичем. При составлении проекта бюджета оказалось,
что из общей планируемой суммы доходов 80 796 308 злотых 48 676 122 должны были
пойти на платежи по долгам и внутреннее управление. Из оставшихся на военные
расходы 32 120 186 злотых необходимо было произвести расходы на обустройство
крепостей и снабжение их артиллерийскими снарядами, что составило бы примерно
треть суммы. Этих средств было недостаточно для покрытия определенных решением
комитета военных затрат. Наместник предложил покрыть недостаток в размере 13
миллионов злотых либо путем обращения на расходы по содержанию войск сумму,
предназначенную для устройства крепостей, либо использовать для покрытия
дефицита военный капитал Империи. Министр финансов весьма негативно отнесся к
предложению наместника, заявив, что дефицит бюджета объясняется несоразмерно
высоким уровнем расходов на внутреннее управление, и что «в настоящем положении
Россия нисколько не может содействовать содержанию Царства, военный же капитал,
будучи составлен из займов, естественно сопряжен с платежом процентов»24. На
состоявшемся 18 ноября 1833 года заседании Комитета по делам Царства Польского
определенного решения принято не было. К следующему заседанию 14 декабря 1833
г. Паскевич должен был рассмотреть возможности сокращения расходов. Наместнику
удалось снизить дефицит бюджета до 4 миллионов злотых, а оставшуюся сумму
покрыть из военного капитала25. Министр финансов вынужден был признать, что,
поскольку численность войск существенно превышает 50 тысяч, определенные нормой
численности в мирное время, имперская казна должна взять на себя дополнительные
издержки26.
Невозможность покрытия всей суммы военных расходов из
польского бюджета объяснялась не только расстроенным положением финансов. В
годы, предшествовавшие революции, когда каждый бюджет складывался с префицитом,
затраты польской казны на содержание собственной национальной армии составляли
в среднем 32 миллиона злотых, что соответствовало в 41% доходов. В 1832, 1833 и
1834 гг. средняя сумма расходов на содержание армии увеличилась до 54 миллионов
злотых, что составило 49% всей расходной части27. Увеличение доли военных
расходов может показаться незначительным, но в условиях послереволюционной
разрухи, возможно, стало существенным.
Составление бюджета на следующий 1835 год тоже прошло
не без конфликта с Министерством финансов. Военный министр гр.А.И.Чернышев
описал в письме Паскевичу от 18 декабря 1834 года состоявшийся в присутствии
императора «сильный бой с министром финансов». Судя по письму, речь шла о
предстоявших на следующий 1835 год военных расходах Империи, а также участия в
них Царства Польского. «Граф Канкрин горько жаловался, что требования на 1834 и
1835 год, преимущественно по военному управлению, превышают средства казны».
Канкрин утверждал, что повышение суммы военных расходов на 50 миллионов было
возложено «преимущественно на казну Имперскую, так как от казны Царства
Польского уделялась только незначительная сумма на продовольствие войск».
Чернышев заявил в ответ, что нехватка средств на военные расходы объясняется не
тем, что Царство Польское в них не участвует, а тем, что «ныне огромные
инженерные постройки в Польше поглощают значительную часть сумм, назначаемых на
статью «войско», почему и казна Царства Польского не в состоянии содержать
войска, в нем находящиеся, как бы того желал г.министр». Гр.Канкрин, будучи не
в состоянии опровергнуть справедливости высказанного замечания, тем не менее
заявил, что «возникающие в Польше крепости сделались важны и необходимы только
вследствие народных возмущений, и что несправедливо обращать на этот предмет
суммы, предназначенные на содержание войск». Николай I, по словам Чернышева,
был поражен этим замечанием и велел «употребить все усилия, чтобы на будущее
время военные потребности не превышали ординарных средств государства, как
через отнесение более значительной части расходов по продовольствию русских
войск в Польше, расположенных на казну Царства, так и в надежде на
чувствительное понижение цен на хлеба и сено»28.
Проблема о доле участия Царства Польского в военных
расходах Империи по инициативе И.Ф.Паскевича была вынесена на обсуждение
Комитета по делам Царства Польского. В представленной на рассмотрение комитета
записке наместник стремился доказать, что в нынешнем состоянии Польша не может
платить больше, чем платила прежде на содержание армии. Тогда как Канкрин
рассматривал возложение на Польшу бремя военных расходов как контрибуцию или
наказание за мятеж, Паскевич называл это «данью, которую Царство платит
Империи»29.
В представленной записке наместник предложил ввести
новую систему расходования средств, согласно которой польское правительство
могло бы самостоятельно назначать и производить из собственных сумм все
расходы, «поверка или контроль которых должна производиться в присутственных
местах Польши, а весь за тем остаток ежегодных доходов своих, по бюджету
назначенных, передавало в распоряжение Министерства финансов Империи»30. Это бы
избавило Польшу от необходимости передавать в военный бюджет Империи сумму,
определить которую в соответствии с установленными в 1833 г. правилами весьма
трудно. В частности, практически невозможно оценить разницу затрат на
содержание армии в Польше и русских губерниях, а исчисление расходов зависело
еще и от родов войск, находившихся в польских губерниях.
Наместник предложил возложить контроль за
расходованием средств не на Государственный контроль Империи, а на Счетную
палату Царства Польского. Кроме того, его предположения касались изменения
принципов отчисления остатков в имперский бюджет. Паскевич считал, что
сбережения от расходов или поступлений доходов, составляющих кассовый фонд
казны, следует оставить в распоряжении польской казны и ограничиться передачей
Министерству финансов только остатков годовых доходов, определенных бюджетом.
‘ Заседания Комитета по вопросу о мерах, в коей из
доходов Царства должны быть впредь покрываемы военные расходы Империи,
состоялись 4 и 8 мая 1835 года. Решение Комитета частично удовлетворило
требованиям наместника. Впредь по бюджетам Царства «на счетов доходов оного» должны
были быть «обращаемы … только все внутренние его расходы и некоторые,
особенные до местного военного ведомства относящиеся издержки, ревизия коих
производиться должна в Главной Счетной палате Царства». Предположение
наместника о сохранении польской казне сбережений тоже было одобрено. «Прочие
военные расходы должны быть отнесены по принадлежности к военной смете и
покрываемы или передачей … из казны Царства годовых остатков в Интендантство
действующей Армии, или ассигнованием из государственного казначейства Империи».
Комитет признал, что из-за расходов по сооружению крепостей Царство Польское
вынуждено было «обращаться к займам и таким образом государственный долг
Царства увеличился. Посему невозможно требовать, чтобы Царство и впредь давало
на военную часть столько же, как в прошедшие три года, ибо долги оного,
наконец, возрастут до того, что превзойдут способы Царства, и тогда будет их
платить Россия.»31
Составленный на основе этих принципов бюджет Царства
на 1835 года послужил основанием к определению той суммы, которая и в
дальнейшем выделялась из казны Царства в возмещение военных расходов,
производимых в оном из казны Империи. Расчет был произведен следующим образом:
в 1835 году считалось доходов обыкновенных 85 000 000 злотых. Из них предполагалось
обратить: на расходы по внутреннему гражданскому управлению 55 миллионов злотых
и на местные расходы для военных потребностей — 9 миллионов злотых, что в сумме
составило 64 000 000 злотых. Остаток — 21 000 000 зл. (3 150 т.р.) и был
определен как нормальная цифра, подлежащая к выделению в последующие годы из
сумм Царства Польского на расходы Империи32.
Между тем Министерство финансов и в дальнейшем
неоднократно поднимало вопрос о повышении доли участия Польши в военных
расходах России. Польское правительство, в свою очередь, тоже добивалось
изменения определенной к отчислению из бюджета суммы, разумеется, в сторону ее
понижения. Однако все попытки Паскевича добиться уменьшения отчислений в
военный бюджет Империи встречали сопротивление не только со стороны министра
финансов, но и самого императора: «Я никак не могу согласиться, чтоб следующие
по закону от Польши России 3 миллиона рублей или 21 миллиона злотых были
уменьшены», — писал Николай I Паскевичу в 1845 году. «Это вечный долг
(подчеркнуто трижды) Царства Империи, почему этот расход должен предшествовать
всем прочим внутренним расходам Царства. Ежели недостаточно способов, должен
быть найден наложением или нового налога или убавкой штатов, или даже убавкой
пенсионов, но деньги Империи должны быть … выплачены, во что бы то ни
стало»33.
Итак, размер участия Царства Польского в военных
расходах Империи оставался неизменным в течение почти тридцати лет. В то же
время это была единственная категория расходов Царства, передаваемая в
имперское казначейство, за исключением уплаты незначительной суммы на нужды
императора и содержание его двора. Никаких других расходов, связанных с
принадлежностью Царства Польского к Империи, польская казна не несла. Лишь в
1851 году, ввиду ликвидации таможенной границы между Царством и Империей и
сосредоточения управления таможнями в центре, таможенные доходы, ранее
составлявшие весьма значительную долю в бюджете Царства, стали поступать в
имперский бюджет. В то же время польская казна получала из российской казны ряд
вознаграждений, или компенсаций, за утраченные в связи с упразднением границы
возможности получения средств.
В частности, существенный урон казне могло причинить
вынужденное понижение цен на соль, торговля которой представляла собой исстари
сложившуюся монополию государства. Каменную соль правительство Царства
Польского получало из Австрии в количестве 2 500 000 пудов в год по цене 15 ‘/2
коп. за пуд. Этой солью, частью же и солью, вывариваемой на Цехоцинском заводе,
снабжались казенные магазины. При существовании границы между Россией и
Царством соль в казенных магазинах без различия сорта продавалась по 1 р.30
коп. за пуд, а у частных торговцев по 3 ‘/2, 3 % и 4 коп. за фунт34. В
результате ликвидации таможенной границы с 1 января 1851 года цена на соль упала
до следующих значений: белая каменная по 90 коп., зеленая и выварная по 85 коп.
за пуд. Постановление об упразднении таможенной линии сопровождалось решением
«убыток казны Царства от понижения цены соли в казенных магазинах
простиравшийся до 1 060 424 рублей в год, вознаграждать из Казначейства
Империи, а по прекращении контракта с Австрией о покупке у нее соли разрешить
свободную в Царстве торговлю солью и привоз туда иностранной соли с пошлиной и
с того времени отпускать казне Царства от правительства Империи в
вознаграждение за прекращение соляной монополии весь чистый доход ее от продажи
сего продукта, а именно по 2 199 378 руб. в год…»35.
Помимо установленной компенсации за потери соляного
дохода Государственное казначейство приняло на себя уплату казне Царства
вознаграждения за отошедший от нее таможенный доход в количестве 1 339 226 р.
90 коп. При этом сумма издержек российского бюджета на содержание таможен и
компенсацию польской казне превышала среднегодовой доход от таможенных сборов
на польском участке границы36.
Последнюю категорию отчислений из имперского бюджета в
польскую казну составляла часть суммы, получаемой российским казначейством за
так называемый дорожный и сплавной сбор. Сбор этот взимался за провоз товаров
через таможни Царства с 1838 года и поступал в кассу российского казначейства,
которое, в свою очередь, отчисляло в пользу Польши ежегодно сумму в размере 225
137 руб. Однако в 1861-1862 гг. по просьбам дирекций Кенигсбергско-Ковенской и
Варшавско-Бромбергской железных дорог этот сбор был отменен, так как его сумма
в несколько раз превышала порой цену за сам провоз товара. В 1862 году
последовало решение о полном упразднении этого сбора. Однако поступления в
польский бюджет не прекратились.
Введение компенсаций за соляной, дорожный, сплавной и
таможенный сборы, вероятно, было обусловлено весьма тяжелым положением польской
казны. Однако российское финансовое ведомство не могло примириться с
существованием такого несправедливого, с его точки зрения, распределения
средств. В начале 1863 г. было принято решение отменить с 1866 года компенсацию
за соляной сбор37. В том же 1863 году последовала отмена отчислений за дорожный
и сплавной сбор38. Вопрос об отмене вознаграждений за таможенный доход не
возбуждался.
В начале 1862 года правительство вновь обратилось к
проблеме справедливости и обоснованности установленной доли участия Царства
Польского в расходах Империи. Поводом для этого послужило очередное обращение к
правительству Царства Польского, на этот раз уже не министра финансов, а военного
министра Д.А.Милютина, с просьбой об изменении суммы отчислений польской казны
в военный бюджет России. Всеподданнейшая записка-Милютина была рассмотрена
Александром II, и обсуждение вопроса о взаимных расчетах между казнами было
поручено министрам военному, внутренних дел, финансов при участии товарища
министра статссекретаря Царства Польского Платонова. Для предварительных работ
решено было образовать комиссию под председательством Николая Милютина, в
составе директора Канцелярии Ст.-секретариата Царства Польского Старынкевича,
товарища министра финансов Неболсина, исполнявшего должность ст-секретаря
Департамента по делам Царства Польского, занимавшего в то время пост
управляющего делами Комитета по делам Царства Польского, Жуковского.
Впоследствии на комиссию Н.А.Милютина была возложена и подготовка новых сметных
правил для составления бюджета Царства Польского.
Между тем работа Комиссии о взаимных расчетах
казначейств Империи и Царства Польского под председательством Н.А.Милютина
столкнулась с тем, что в течение двух лет ее деятельности в механизмах
финансовых отношений между Империей и Царством произошли существенные
изменения. Указом 7/19 июня 1864 года была одобрена передача в ведение
Министерства финансов Империи управления акцизными сборами: питейным, табачным,
соляным и с сахара. Вместе с тем окладные сборы, государственные имущества,
казенные горные заводы и ряд неокладных доходов (гербовые пошлины, казенная
лотерея, гильдейский сбор и пробирный) попрежнему управлялись Комиссией
финансов и казначейства Царства Польского. Однако переподчинение управления
акцизными сборами, составлявшими совместно с таможенным доходом около половины
всех доходов польской казны, дало основание членам Комитета по делам Царства
Польского утверждать, что в этих условиях самостоятельность польского бюджета
становится фикцией и подлежит отмене. «Смета Царства Польского с тридцатых
годов все более и более утрачивала значение самостоятельного финансового
закона, по мере того, как … из нее исключалось исчисление доходов и расходов
по разным отраслям государственного управления, как то по военному, таможенному
и т.д…. Таким образом, большая половина доходов и значительная часть расходов
казны, поступающих и производимых в Царстве, будут восходить в сметы подлежащих
главных управлений Империи, и затем в общую Государственную роспись. Вследствие
сего смета Царства очевидно не будет представлять больше такой совокупности
данных, которая могла бы составлять предмет отдельного и окончательного
рассмотрения в законодательном порядке и утверждения Высочайшей власти. Отсюда
сама собой истекает необходимость, включив финансовую смету Царства в общий
состав государственной росписи, установить для рассмотрения и утверждения
означенной сметы такой же порядок, какой установлен для финансовых смет других
высших правительственных учреждений и министерств Империи, с теми лишь
изменениями и дополнениями сего порядка, которые обусловливаются устройством
местного административного управления Царством. Такое введение финансовой сметы
Царства в общий состав Государственной росписи … послужит вместе с тем лучшим
средством для упрочения той органической связи между финансовыми учреждениями
Империи и Царства»39.
Так как большая часть доходов и расходов Польши
входила в государственные сметы и роспись, обязанность по руководству
подготовкой росписей должна была быть передана Министерству финансов. При этом,
по мнению Комитета по делам Царства Польского, представлялось «совершенно
излишним рассмотрение сметы в Государственном Совете Царства. Кроме того, дальнейшее
предоставление рассмотрения сметы Государственному Совету Царства было бы и
неудобно, и неуместно. Неудобно потому, что финансовая смета в настоящем
ограниченном ее составе может служить поводом к совершенно неправильным выводам
и домогательствам со стороны некоторых членов Совета, чего нельзя не ожидать
ввиду постоянного местного стремления достигать равновесия расходов с доходами
Царства на счет казны Империи. Неуместным же потому, что по новым сметным
правилам финансовая смета Царства в качестве составной части Государственной
росписи должна будет подвергаться в высших государственных учреждениях и в
самом Государственном Совете Империи столь же всестороннему и тщательному
обсуждению, как и прочие сметы главных управлений Империи»40. Неизбежным
следствием переподчинения управления большей части доходов и расходов
российскому финансовому ведомству являлась необходимость подчинить «все без
исключения обороты Царства общей для всей Империи отчетности пред
Государственным Контролем».
Высочайше утвержденным 16 июля 1866 года решением
Комитета по делам Царства Польского были введены в действие временные правила
для составления, рассмотрения, утверждения и исполнения финансовой и частных
смет управления Царства Польского. Польский бюджет переставал существовать как
самостоятельный документ и вошел в состав единой росписи государственных
доходов и расходов Империи.
Итак, за пятьдесят лет своего существования Царство
Польское прошло путь от автономной части государства до рядовой провинции
Империи. Эволюция статуса Польши и ее политической системы, с одной стороны, и
изменение принципов и механизмов бюджетно-финансовых отношений с Империей, с
другой, представляли собой параллельные, тесно взаимосвязанные процессы.
Первоначально обладая всеми правами финансовой автономии, Царство Польское
постепенно утратило их, что дало основание российскому правительству
констатировать, что бюджет Польши де-факто не существует. Министерство финансов
из всех сил пыталось установить контроль за управлением доходами и расходами
польской казны. Зафиксированный в статуте 1832 года принцип сохранения
самостоятельности финансового управления осуществлялся далеко не в полном
объеме, и на практике Комиссия финансов и казначейства не имела возможности
функционировать независимо от влияния имперского Министерства финансов.
В чем, единственно, принцип относительной финансовой
самостоятельности выполнялся, так это в ответственности польской казны по
долгам, прежде всего, перед Россией, а также строгого обязательства участвовать
в общих расходах Империи. В этом отношении случай Царства Польского является
едва ли не единственным примером, когда финансовые, точнее, фискальные интересы
Империи не уступали перед политическими. Независимый бюджет представлял собой
одну из важнейших составляющих польской автономии. Он символизировал право
польского правительства формировать и реализовывать финансовую политику в
регионе. В то же время бюджетная автономия предполагала, что правительство
Царства Польского должно самостоятельно решать проблемы внешних и внутренних
долгов, бюджетного дефицита. Неспособность поддерживать финансовую стабильность
в регионе могла привести не только к глубокому социальному и экономическому
кризису, но и потере государственной автономии. Объем доходов, перечисляемых в
бюджет Империи, условия и размер финансовой помощи Польше, а также права
польского правительства самостоятельно распоряжаться своими финансами зависели
от ряда факторов, прежде всего — политической ситуации в Царстве, его
финансовых ресурсов и, не в последнюю очередь от способности центра оказывать
ему финансовую поддержку.
Для того чтобы подчеркнуть значимость финансовых
интересов Империи в Польше, стоит сравнить принципы бюджетных отношений между
центром и Царством Польским с аналогичными отношениями с другими регионами.
Так, например, на распоряжение доходами и расходами в Закавказье российское
правительство смотрело сквозь пальцы. До 1841 года доходы края находились в
полном и бесконтрольном распоряжении местных властей. В 1841 году, в связи с
организацией гражданского управления в Закавказье, распоряжение доходами было
передано в ведение Министерства финансов. При назначении на должность
наместника А.И.Барятинский потребовал, чтобы ему были предоставлены в полное
распоряжение местные доходы края тем, чтобы доходы эти были назначаемы
исключительно на удовлетворение расходов
местного гражданского управления41. Это требование было удовлетворено. Решением
Кавказского комитета от 22 ноября 1858 года местные доходы Закавказского края,
равно как и остатки от расходов, относимых на эти доходы, и излишки, были
переданы в ведение наместника кавказского. Однако вскоре, в связи с введением в
России в 1862 году новых сметных правил, общие принципы составления смет должны
были быть распространены и на Закавказье, а местные доходы и расходы — войти в
общегосударственный бюджет42. Попытка подчинения управления финансами
Закавказья центру вызвала весьма резкую реакцию наместника, который заявил, что
«Закавказский край поставлен в совершенно исключительные обстоятельства, … здесь
хотя и не предстоит борьбы с политическим прошедшим, как в Польше, и нет такого
необозримого пространства для творчества административного, как в Сибири, но
есть не менее, а во многих отношениях более трудная задача пересоздания страны,
в которой и природа, и тысячелетние предания, и религиозный антагонизм
противопоставляют просвещению и слиянию с общим составом Империи преграды своей
замкнутостью, своими предрассудками, своим фанатизмом. Для скорейшего и лучшего
достижения своих целей правительство признало необходимым сосредоточить в самой
этой части Империи свои административные и финансовые средства, создав в 1845
году сильную, обширным к ней доверием местную власть, оно в 1858 году
предоставило этой последней для более успешного действования местные денежные
средства, оно осознало, что впредь до времени неразумно было бы смотреть на
Закавказский край как на источник доходов, и что не следовало жертвовать
существенными интересами достижения высших государственных видов для одних
только формальных целей сохранения единообразия в порядке действования
учреждений или расходования сумм. Закавказский край не может еще считаться
окончательно устроенным … Поэтому если не устранились те поводы, которые
вызвали исключения, то трудно было бы объяснить и оправдать отмену этих
последних»43.
Трудно сказать, что именно повлияло на решение
Департамента Экономии Государственного Совета, рассматривавшего этот вопрос: то
ли августейшая личность великого князя, то ли аргументы, им приведенные. Так
или иначе высочайше утвержденным 10 марта 1870 г. решением Общего собрания
Государственного Совета бюджетная самостоятельность органов власти Закавказья
была сохранена. Таким образом, политические факторы имели большее значение, чем
фискальные интересы казны. Разумеется, нельзя не учитывать, что и Закавказье, и
Средняя Азия были не в состоянии внести существенного вклада в бюджет Империи,
и с финансовой точки зрения их содержание было, безусловно, убыточным. Кроме
того, имел значение тот факт, что если проблема удержания южных окраин в
состоянии повиновения решалась относительно легко, то задача организации
финансового управления и контроля на этих территориях так и не была выполнена.
В 1876 году государственный контролер сообщал в своем отчете, что в течение
восьми лет, с 1868 по 1875 гг., превышение расходов над доходами в
Туркестанском крае составило 35 миллионов рублей. Такие значительные затраты
объяснялись частично присутствием большого количества войск. Однако «заметным»,
по словам контролера, фактором такого дефицита явилась бесконтрольная
деятельность властей края. Ввиду того, что доходы Туркестана находились в
распоряжении генерал-губернатора, власти края осуществляли без разрешения на
отпуск средств заведомо убыточные и дорогостоящие мероприятия: постройку собора
в Ташкенте, водопровода, разработку каменноугольной копи. Кроме того, в
некоторых уездах без ведома генерал-губернатора были введены дополнительные
сборы с населения «на общественные надобности». В 1873 году распоряжение
средствами одного из округов края — Зарявшанского — было поставлено под
контроль центра и подчинено общему порядку сметных правил, однако доходы
остальной части Туркестана по-прежнему оставались в распоряжении
генералгубернатора44,
Равным уровнем финансовой автономии (в сравнении с
конституционным периодом Польши, 1815-1830) располагало Великое княжество
Финляндское, сохранившее свою финансовую самостоятельность в течение всего
периода существования. Тем не менее, основываясь не на сравнении
законодательства, а на анализе практики, нельзя не отметить, что власти Царства
Польского испытывали существенно большее влияние со стороны имперского
правительства, в том числе в области финансовой политики.
Думается, что значение Польши в финансовой системе
Империи было несравнимо больше, чем других окраин. Польша, ввиду ее выгодного с
точки зрения торговых возможностей расположения, большого потенциала развития
промышленности, могла бы стать и впоследствии стала весьма существенным
источником доходов. Поэтому установление более тесной зависимости Польши от
Империи несло и политическую, и финансовую выгоду государству. Как докладывал
государственный контролер в отчете за 1866 год, «слияние бюджетов Империи и
Царства, … имея важное политическое значение, не останется и без
благоприятных последствий для нашей государственной росписи. Так, в настоящее
время слияние сих бюджетов усилит нашу государственную роспись на сумму свыше 5
000 000 руб…»45 Однако в рассматриваемый период — первую половину XIX
столетия — положение финансов Польши, не успевшей оправиться от наполеоновских
войн, перенесшей два разрушительных восстания, возможно, требовало
снисходительного отношения. Но имперское правительство не было намерено
содержать Польшу на счет русской казны, и Министерство финансов стремилось
взыскать до последней копейки причитающиеся платежи в российскую казну.
Возможно, тяжелое положение польской казны было на руку Империи, поскольку
давало основания для усиления контроля за деятельностью местных властей, а
наличие огромного долга перед Россией еще больше привязывало Польшу к центру.
Но в то же время бедственное положение края создавало угрозу народного
возмущения.
Для Польши, испытывавшей хронический дефицит бюджета,
освобождение ее от уплаты значительных сумм в казначейство Империи давало
возможность хоть как-то свести концы с концами. В то же время польскому
правительству было далеко не безразлична политическая сторона этой проблемы.
Невозможность самостоятельного покрытия расходов создавала угрозу ликвидации
остатков польской автономии. Поэтому и было так важно, по словам Любецкого,
«предпринять меры к возбуждению постепенного возрастания доходов, дабы финансы
Царства не сделались тягостью, а, напротив, чтобы были помощью для финансов
России». «Нельзя допустить, чтобы Царство Польское составляло бремя Империи и
существовало в долг», — считал Паскевич46.
Проблема бюджетных отношений между центром и регионом
приобрела особое значение ввиду того, что с первых же лет существования Царства
весьма широко распространенным стало мнение, будто бы Царство Польское
существует за счет российской казны. Эти высказывания чаще всего принадлежали
сторонникам политики жесткой руки по отношению к «неблагодарной провинции»,
ответившей на «благодеяния» России восстанием.
Однако подобное отношение было свойственно не только
противникам польской автономии. Так, А.Н.Куломзин, известный государственный
деятель и знаток истории российских финансов, выступил в «Русском инвалиде» с
серией статей об основах взаимоотношений польского и русского казначейств.
Основываясь на данных польского бюджета на 1865 год, Куломзин утверждал, что
существующая система расчетов между Польшей и Россией «заставляет думать, что
одна казна пользуется ресурсами другой». По расчетам Куломзина, действительная
сумма участия Польши в общегосударственных расходах Империи составляла лишь 950
622 р. (разница перечисляемых в казну 21 миллиона злотых, т.е. 3 150 000 рублей
и несправедливо уплачиваемого Царству соляного вознаграждения). Эта цифра
равнялась 4% бюджета Царства. «Нельзя не сказать, что дешевле этого ни одно
государство в Европе никогда не платило за свое представительство и внешнюю
оборону»47.
Не последнее значение в распространении таких
настроений имел и тот факт, что с момента установления таможенной автономии
Царства Польского в 1822 году и введения протекционистского тарифа российские
купцы и промышленники столкнулись с конкуренцией польских производителей,
особенно суконных изделий. Конкуренция польских и российских изделий легкой
промышленности порой представляла собой настоящую торговую войну, которая
продолжалась, по меньшей мере, до 1914 г. Защитники тезиса «Россия для русских»
обвиняли правительство в покровительстве польской промышленности в ущерб
российской.
Полемике по вопросу о том, действительно ли «польские
колонии состоят на счету русской казны», посвящено множество статей,
публицистических сочинений и исследований. Своего накала дискуссия о финансовых
основах взаимоотношений центра и Польши достигла в начале XX века, кода вопрос
о польской автономии оказался в центре внимания правительства и Думы. Однако рассмотренные
нами материалы правительственных дискуссий 1815-1860-х гг. свидетельствуют о
том, что финансовая сторона «польского вопроса», и, в частности, выработка
принципов и механизмов бюджетных взаимоотношений Польши и Империи имела очень
существенное значение в имперской политике России этого периода.
Список литературы
1 См.: M.Rostworowski. Prawno-polityczna strona
budzetow Krolewstwa Kongressowego (1816-1830). // Czasopismo Prawnicze i
Ekonomiczne. 1905. Rocznik VI. Zeszyt 4. S.271-294.
2 Projekt
Ustawy Skarbowej
1821 г. // Smolka S. Polityka’Lubieckiego przed powstaniem listopadowym. Krakow. 1907. T.2. S.417-430.
3 Выписки из журналов Государственного совета и
Комитета по делам Царства Польского. // Ф.869. Оп.1. Д.611. Л.61 об.
4. Там же. Л.62.
5. Согласно 154 статьи Конституции «количество армии,
содержимой на средства края, определяется государем сообразно потребности в
соответствии с доходами, определяемыми бюджетом».
6. Ш.Аскенази. Царство Польское 1815-1830. М.1915. С.46.
7. Smolka S.
Polityka Lubieckiego przed powstaniem listopadowym. Krakow. 1907. T.I. S.I 60.
8. Мемуары князя А.Чарторижского и его переписка с
императором Александром I. М. 1913.Т.2. С.319-320.
9. Там же. С.351.
10. Smolka S.
Polityka Lubieckiego przed powstaniem listopadowym. T. 1. S. 164.
11. К.Любецкий С.Грабовскому. 25 февраля 1825 г. // Korespondencya
Lubieckiego z ministrami sekretarzam stanu Ignacym Sobolewskim i Strefanem
Grabowskim. Krakow. 1907.T.2. S.I87.
12. С.Грабовский К. Любецкому. 9 марта 1825 г. // Ibid. S.I97.
13. В.В.Жуковский. Князь Ксаверий Любецкий. Пг. 1916.
С.15-16.
14 См.: Счет Государственного казначейства с Царством
Польским. // Ф.583. Оп.5. Д.216. Л.16 об. 17.
15. К.Любецкий И.Соболевскому. 17 ноября 1821 г . //
Korespondencya Lubieckiego… T.l.S.49,53.
16. О взаимных между Российской Империей и Царством
Польским расчетах. // Ф.583. Оп.5. Д.217. Л.199-200. См. также: Ф.583. Оп.5.
Д.225.
17 О порядке приведения финансовых дел Царства в связь
с Министерством финансов Империи. // Ф.1170. On.I T.XVI. 1832 г. Д.40.
Л.2об.-4.
18. Там же. Л. 12.
19. Там же. Л. 13-
20. Там же. Л. 17.
21 О правилах для руководства при составлении годового
бюджета Царства Польского. // Ф.1162 (ОЦП). Oп.I. T.XVI. 1832. Д.З. Л.6 об. 8.
22 Там же. Л.9-12.
23 Там же. Л. 14об.
24. О бюджетах Царства Польского на 1832, 1833 и 1834
гг. // Ф. 1170. On.I. T.XV1.1832. Д.28.Л.76об.
25. Там же. Л. 123 об.
26. Там же. Л. 131об.
27. Материалы о рассмотрении вопроса по расчету между
казнами России и Царства Польского. // Ф.560. Оп.43. Д.240. ЛЛ.8об.-9.
28. Чернышев И.Ф.Паскевичу. // Ф.1018. Оп.8. Д.278.
Л.4-6об.
29. Комитет по делам Царства Польского. О мере участия
Царства Польского в военных расходах Империи. // Ф.1170. On. I. T.XVI. 1835 г.
Д.71. Л.44об.
30. Там же. Л.45об.
31 Там же. 123-123об.
32. Материалы о рассмотрении вопроса по расчету между
казнами России и Царства Польского. // Ф.560. Оп.43. Д.240. ЛЛ.9об.-10.
33. Николай I -И.Ф.Паскевичу. 12/24 января 1848 г. //
Ф.1018. Оп.5. Д.3.12. Л.1-2.
34. Записка о финансовых оборотах Царства Польского и
расчетах оного с казначейством Империи.//Ф.869. Оп.1. Д.611. Л.76об.
35. Там же. Л.77 об.
36. Материалы о рассмотрении вопроса по расчету …
Л.30.
37. См.: О рассмотрении расчетов между казной Царства
Польского и России и об исключении из проекта росписи доходов Царства Польского
на 1866 г. выплаты вознаграждения за убытки по соляному доходу при снижении цен
на соль после снятия таможенной линии между Россией и ЦП. //. Ф.1270. Оп.1. Д.
1477.
38. См.: О вознаграждении казны Царства Польского за
дорожный и сплавной сбор. // Ф.563. Оп.2. Д.166.
39 Об установлении в Царстве Польском новых сметных
правил и временных правил для составления, рассмотрения, утверждения и
исполнения общей финансовой и частных смет ЦП и о взаимных между казнами
Царства и Империи расчетах. // Ф.1270. Оп.1.Д.227.Л.8-9об.
41 О порядке составления на будущее с 1871 года время
сметы по гражданскому управлению Закавказского края отдельно от смет
министерств.// Ф.1152. Оп.7. 1870. Д.26. Л.9об. ‘ 42 Там же. Л.З. 43 Там же. Л.
11 об.
44 Всеподданнейший отчет государственного контролера
за 1876 год. СПб. 1877. С.90-91.
45. Всеподданнейший отчет государственного контролера
за 1866 год. СПб. 1867. С.18-19.
46. Записка о финансовых оборотах Царства Польского и
расчетах оного с казначейством Империи. Л.71-71об.
47 По поводу финансовых реформ в Царстве Польском. I.
Бюджет (из «Русского Инвалида». №65. 1865 г.). С.4-6.
Для подготовки данной работы были использованы
материалы с сайта http://www.policy03.narod.ru